由環(huán)境稅法立法引起的對我國開征環(huán)境稅的思考

【摘要】近年來，環(huán)境問題已嚴(yán)重制約我國經(jīng)濟，國家對此也愈加重視。在環(huán)境稅即將出臺之際，本文梳理了相關(guān)立法上的問題，結(jié)合我國國情進(jìn)行了探討。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境稅法 環(huán)境稅 碳稅 費改稅

一、我國環(huán)境稅法的立法探索

新一輪稅改啟動以來，我國運用稅收手段促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的嘗試開始。2007首次明確提出“研究開征環(huán)境稅”；十二五規(guī)劃中明確要求“繼續(xù)推進(jìn)費改稅，全面改革資源稅，開征環(huán)境稅”；2011年提出“實施有利于環(huán)保的經(jīng)濟政策，積極推進(jìn)環(huán)境稅稅費改革，研究開征環(huán)保稅”；2012年，國務(wù)院將《環(huán)境稅法》作為“需要抓緊工作、適時提出”的63件立法項目之一，并由財政部和稅務(wù)總局共同起草。2014年政府工作報告提出“推動消費稅、資源稅改革，做好房地產(chǎn)稅、環(huán)保稅立法相關(guān)工作”的稅收制度改革內(nèi)容。到14年底，《環(huán)境保護(hù)稅法（送審稿）》送審；至2016年兩會期間，《環(huán)境保護(hù)稅法》已經(jīng)列入了當(dāng)年的立法計劃，不出意外的話今年就能順利出臺。

二、我國當(dāng)前開征環(huán)境稅的必要性

目前我國對于環(huán)境保護(hù)主要采取收費的形式進(jìn)行監(jiān)管，同時在現(xiàn)行稅收體系中輔之以部分對環(huán)保有益的稅收規(guī)定。就費用方面來說，主要是指排污費?，F(xiàn)行的《排污費征收使用管理條例》規(guī)定了排污者繳納排污費的范圍。稅收方面，主要是在現(xiàn)行的主要稅種中設(shè)立部分稅目，從而引導(dǎo)生產(chǎn)與消費，實現(xiàn)環(huán)保的目的。我國在消費稅、資源稅、車船稅、車輛購置稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅這些主要稅種中都設(shè)立了有利于環(huán)境保護(hù)的稅目，以促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的和諧及可持續(xù)發(fā)展。

我國現(xiàn)行環(huán)保方面的收費及稅收對保護(hù)環(huán)境起到了一定作用，但從目前的嚴(yán)峻事實看，顯然還不夠。就排污費而言，其制度有以下缺陷：首先，企業(yè)只要繳納了排污費就等于變相取得了污染權(quán)，無法從根本上遏制企業(yè)的污染行為。其次，排污費只針對企業(yè)的部分污染行為繳納，現(xiàn)實中有大量的非企業(yè)排污主體被排除在應(yīng)繳費的群體之外。再次，排污費屬行政事業(yè)性收費，用途性質(zhì)不明確，受到地方保護(hù)主義行政干預(yù)比較大，其使用也缺乏監(jiān)督。第四，現(xiàn)行排污費主要著重于環(huán)保資金的籌集以及對企業(yè)排污行為的末端治理，而不能像稅收一樣發(fā)揮對企業(yè)行為的事前指引和誘導(dǎo)作用。此外，排污費還存在著征收不規(guī)范、征收率偏低等問題。

再看與環(huán)保有關(guān)的稅收方面，這些稅種、稅目大多不是直接以環(huán)保為目的，針對性不強，保護(hù)的范圍有限，而且稅率偏低，對環(huán)保的調(diào)節(jié)力度不夠。因此，我國探索設(shè)立專門的環(huán)境稅是非常緊迫也是非常必要的。

三、我國環(huán)境稅法主要爭議問題

（一）費改稅足夠嗎

根據(jù)目前來看，我國制定環(huán)境稅法極可能只包含污染排放和二氧化碳，基本上相當(dāng)于在現(xiàn)有排污費的基礎(chǔ)上進(jìn)行改革。這讓人不免思考，既然要制定專門的環(huán)境稅，僅實行費改稅就夠了嗎？

我國目前在環(huán)境稅方面實行的是“費改稅”方案。這一方案即在我國目前征收排污費的基礎(chǔ)上，將污水處理費和二氧化硫排污費等收費項目轉(zhuǎn)為環(huán)境稅，并重點考慮制定二氧化碳稅、生態(tài)稅等。這一方案雖看似改革力度小，但從目前復(fù)雜的現(xiàn)實而言是最穩(wěn)妥的，改革阻力小也好操作，在環(huán)境稅設(shè)立初期先對排放量大且相對穩(wěn)定且征收也比較容易的污染物實行“費改稅”，隨著環(huán)境稅征收體系以及其他關(guān)于生態(tài)方面的政策措施的成熟后進(jìn)一步擴大環(huán)境稅的征收范圍，逐步完善環(huán)境稅。個人認(rèn)為，這一方案對當(dāng)前我國是最為合理的。我國目前環(huán)境現(xiàn)實確實嚴(yán)峻，但若就此認(rèn)為我國環(huán)境稅設(shè)立需要一步到位就太不現(xiàn)實了。環(huán)境稅的設(shè)計不僅要考慮理論上的合理性，更要考慮實踐中的可行性；既要借鑒國外成功的實踐經(jīng)驗，更應(yīng)分析我國的實際情況，以國情為基礎(chǔ)，建立適合自身發(fā)展的環(huán)境稅制。

（二）要不要設(shè)立碳稅

針對是否要征收碳稅的爭議也非常大，碳稅是針對二氧化碳排放中碳的排放量來征稅。由于有研究表明，征收碳稅將影響國際競爭力，國際上也經(jīng)常將此問題與政治問題相聯(lián)系，因此碳稅是一個更為復(fù)雜和敏感的問題。

根據(jù)國際經(jīng)驗來看，開征碳稅將明顯減少二氧化碳的排放量，實現(xiàn)節(jié)能減排的目的。例如芬蘭從1990年開征碳稅，從1990～1998年間，其二氧化碳排放量減少了7%；瑞典從1991年征收碳稅，截至1995年，其二氧化碳排放量減少了15%，其中排放量90%的減少源于征收碳稅。因此，我國應(yīng)在環(huán)境稅中設(shè)立碳稅，同時針對我國二氧化碳減排技術(shù)水平低的現(xiàn)實，筆者建議通過實行低稅率，提高計征標(biāo)準(zhǔn)，對能源密集型產(chǎn)業(yè)稅收返還等手段，支持可再生能源和節(jié)能減排產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（三）高稅率還是低稅率

環(huán)境稅征收的稅率既關(guān)系到環(huán)境稅的效果，也關(guān)系到企業(yè)的承受力，因此稅率也是備受關(guān)注的話題。一方面，低稅率對企業(yè)不足以產(chǎn)生震懾，難以達(dá)到引導(dǎo)企業(yè)改善生產(chǎn)技術(shù)、節(jié)能減排的效果；另一方面，在當(dāng)前經(jīng)濟下行的壓力下，高稅率會增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，不利于經(jīng)濟形勢發(fā)展。

2004年發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整排污費征收標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》提高了我國排污費的收費標(biāo)準(zhǔn)，要求在2015年6月前，將排污費提高1倍。例如二氧化硫，每污染當(dāng)量由0.63元提高至1.2元以上；廢水中污染物排污費征收標(biāo)準(zhǔn)由原來的0.7元調(diào)整至每污染當(dāng)量1.4元以上。

個人建議，在環(huán)境稅的開征初期以提高之后的排污費收費標(biāo)準(zhǔn)作為全國最低的環(huán)境稅稅率標(biāo)準(zhǔn)，同時賦予地方立法者權(quán)利，以此更好的推動環(huán)境稅的實施，又有利于平衡企業(yè)的賦稅水平，從整體上促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展。

（四）如何征收，如何使用

環(huán)境稅應(yīng)該如何征收也是一個現(xiàn)實性的大問題。核定排放量具有很強的技術(shù)專業(yè)性，如果交由稅務(wù)部門，除了遭遇技術(shù)困境，還會削弱環(huán)保部門監(jiān)督企業(yè)污染排放的責(zé)任，不利于環(huán)境稅的征管。因此，筆者建議征收環(huán)節(jié)由“稅務(wù)部門主管，環(huán)保部門認(rèn)定”，即環(huán)保部門負(fù)責(zé)核定污染排放量，而其他得征稅工作則交由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)，不過這就牽涉到了不同部門之間的配合與協(xié)作，需要在實踐中協(xié)調(diào)與磨合。

此外，在環(huán)境稅的使用上，要堅持專款專用的原則。第一，?？顚Ｓ每梢蕴岣攮h(huán)境稅的接受度，有助于獲得公眾支持。其次，在環(huán)境稅開展初期，?？顚Ｓ玫耐菩杏欣诩匈Y金用于環(huán)保事業(yè)，有效的緩解環(huán)境保護(hù)的壓力。再次，堅持?？顚Ｓ迷瓌t，堅持公開預(yù)算，公開支出，有利于保證環(huán)保資金的來源，使支出項目得到落實，有利于改善當(dāng)前環(huán)境狀況。

四、結(jié)語

開征環(huán)境稅是保證經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的必然選擇。我國既要借鑒發(fā)達(dá)國家成熟的環(huán)境稅收體系，更應(yīng)從自身實際出發(fā)，保證環(huán)境稅的征收具有現(xiàn)實的可操作性，建立具有中國特色的環(huán)境稅體系，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的良性發(fā)展。

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作者簡介：李夏（1989-），女，北方工業(yè)大學(xué)碩士研究生（經(jīng)濟法方向）。