新《行政訴訟法》實施與檢察監(jiān)督

何艷敏

新《行政訴訟法》實施與檢察監(jiān)督

何艷敏

此次《行政訴訟法》修改，在行政訴訟檢察監(jiān)督方面吸收了2012年《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱民訴法）的修改成果，在監(jiān)督范圍、方式、程序等方面作了進一步完善，但仍有一些方面有待實踐探索。

一、行政訴訟檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀

從法律規(guī)定及相關(guān)司法文件的規(guī)定看，行訴法修改前，行政訴訟檢察監(jiān)督在法律層面僅僅規(guī)定檢察機關(guān)有權(quán)以抗訴的方式對行政裁判進行監(jiān)督。但相關(guān)司改文件則有突破性規(guī)定。如2011年“兩高”會簽的《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》，根據(jù)檢察機關(guān)一段時期以來探索的實踐，將裁判結(jié)果的監(jiān)督從原來的判決、裁定擴展到了行政賠償調(diào)解，①該意見第6條規(guī)定：“人民檢察院發(fā)現(xiàn)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的民事調(diào)解、行政賠償調(diào)解損害國家利益、社會公共利益的，應(yīng)當(dāng)提出抗訴。”增加了再審檢察建議、檢察建議等方式。②該意見第7條、第9條分別規(guī)定了再審檢察建議和檢察建議。同樣是2011年由“兩高”會簽的《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督試點工作的通知》較為籠統(tǒng)地規(guī)定了對行政執(zhí)行活動的監(jiān)督。①該通知第8條規(guī)定：“人民檢察院對人民法院執(zhí)行行政判決、裁定、行政賠償調(diào)解和行政決定的活動實施法律監(jiān)督，其范圍和程序參照本通知執(zhí)行。”

二、新《行訴法》有關(guān)檢察監(jiān)督的規(guī)定

新《行訴法》將原有75條增加到103條，但僅有4個條文涉及檢察監(jiān)督。其中總則部分第11條未作修改，分則部分第91條為新增條文、第93條為修改條文，附則部分第101條為新增條文。相對于原行訴法，即便這僅有的4個條文對行政檢察監(jiān)督也帶來了一定的影響：

1.擴大了檢察監(jiān)督范圍。新《行訴法》將檢察監(jiān)督的范圍從對裁判結(jié)果的監(jiān)督擴展到對裁判結(jié)果、審判人員違法和執(zhí)行活動的監(jiān)督，其中對裁判結(jié)果的監(jiān)督從原來的對判決、裁定的監(jiān)督擴展到對判決、裁定和調(diào)解書的監(jiān)督。

新《行訴法》第93條第1款和第2款規(guī)定了對裁判結(jié)果的監(jiān)督，其中不但包括對行政判決、裁定的監(jiān)督，還包括了行政調(diào)解的監(jiān)督。由于新《行訴法》第60條新增了關(guān)于行政案件不適用調(diào)解的例外，即對于行政賠償、補償以及行政機關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解，故對于以調(diào)解方式結(jié)案的行政案件也隨即納入行政檢察監(jiān)督的范疇。值得注意的是，根據(jù)該條款的規(guī)定，檢察機關(guān)對調(diào)解書的監(jiān)督限于損害國家利益、社會公共利益的情形。

新《行訴法》第93條第3款規(guī)定了對審判人員違法行為的監(jiān)督。這里的違法行為是指程序違法，發(fā)生在審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中，具體表現(xiàn)為審判人員在審判程序中存在的違反《行訴法》規(guī)定的行為。

根據(jù)新《行訴法》第101條有關(guān)人民檢察院對行政執(zhí)行的監(jiān)督適用民訴法相關(guān)規(guī)定?！睹裨V法》第235條規(guī)定，“人民檢察院有權(quán)對民事執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督?！憋@然，檢察機關(guān)可以對行政執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督。

另外，新《行訴法》第91條第1項規(guī)定，“不予立案或者駁回起訴確有錯誤的”，人民法院應(yīng)當(dāng)再審。明確了檢察機關(guān)對法院違法不予立案或駁回起訴的監(jiān)督權(quán)利。

綜上，新的《行訴法》將單一的對行政案件生效裁判的監(jiān)督擴展到對包括行政案件受理、審理、裁判、執(zhí)行在內(nèi)的行政訴訟全過程的監(jiān)督，從而保持與民事訴訟檢察監(jiān)督范圍的一致性。

2.增加了檢察監(jiān)督方式。原《行訴法》第64條僅規(guī)定了抗訴一種監(jiān)督方式，修改后行訴法增加了制發(fā)再審檢察建議、檢察建議的監(jiān)督方式。

《行訴法》第93條第2款規(guī)定了再審檢察建議的監(jiān)督方式，其適用于對生效判決、裁定和調(diào)解書的監(jiān)督。新《行訴法》第93條第3款規(guī)定了檢察建議的監(jiān)督方式，其適用于對審判程序中審判人員違法行為的監(jiān)督。實踐中，對于執(zhí)行活動的監(jiān)督也適用檢察建議的方式。

雖然抗訴方式剛性較強，接受抗訴的法院必須啟動再審程序，但是由于抗訴采取上級人民檢察院對下一級人民法院的生效裁判結(jié)果進行抗訴，監(jiān)督周期較長。而檢察建議是同級監(jiān)督方式，有利于節(jié)約司法資源，提高訴訟監(jiān)督效率，有利于充分發(fā)揮基層檢察機關(guān)法律監(jiān)督的作用。同時，檢察建議作為一種柔性監(jiān)督方式，也存在被監(jiān)督法院不予接受時，監(jiān)督力度不足的問題。實踐中，檢察機關(guān)提出檢察建議后，對于法院不接受的，上級檢察機關(guān)審查認(rèn)為確實存在錯誤或違法的情形，有權(quán)進行跟進監(jiān)督。

3.完善檢察監(jiān)督程序。新《行訴法》首先在第93條借鑒《民訴法》的相關(guān)規(guī)定，其次在第101條以參照適用民訴法的方式，進一步完善了檢察機關(guān)監(jiān)督的程序。主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

一是明確了抗訴和檢察建議的級別。新《行訴法》第93條規(guī)定，對于生效判決、裁定、調(diào)解，除最高人民檢察院可以對各級人民法院的生效裁判監(jiān)督以外，實行“上抗下”原則，即上級人民檢察院對下級人民法院的生效裁判結(jié)果進行監(jiān)督。而對于檢察建議，則實行同級監(jiān)督。

二是明確了檢察機關(guān)的審查期限?！睹裨V法》第209條規(guī)定，人民檢察院對當(dāng)事人的申請應(yīng)當(dāng)在3個月內(nèi)進行審查，作出提出或者不予提出檢察建議或者抗訴的決定。新《行訴法》參照適用，檢察機關(guān)審查期限縮短，對辦案效率提出了更高的要求。

三是明確了檢察監(jiān)督的前置程序。《民訴法》第209條規(guī)定，在三種情形下，當(dāng)事人可以向人民檢察院申請監(jiān)督，即法院駁回再審申請的，法院逾期未對再審申請作出裁定的，以及再審判決、裁定有明顯錯誤的。據(jù)此，當(dāng)事人申請檢察監(jiān)督前，必須先行向人民法院申請再審，《行訴法》對此參照適用。這一規(guī)定將申請法院再審作為申請檢察監(jiān)督的前置程序，進一步強化了人民法院審判監(jiān)督和自我糾錯功能，檢察機關(guān)要把主要精力放在監(jiān)督糾正通過法院審判監(jiān)督和自我糾錯程序未能解決的問題上。

四是明確了一次性審查原則?！睹裨V法》第209條第2款規(guī)定，如果申請沒有得到檢察機關(guān)支持，當(dāng)事人不得再次申請檢察建議或者抗訴。新《行訴法》對此參照適用。由此可見，檢察機關(guān)作為最后審查的終結(jié)機關(guān)，其息訴罷訪、維護穩(wěn)定的壓力將會明顯增大。

五是賦予了檢察機關(guān)新的監(jiān)督手段?！睹裨V法》第210條規(guī)定，人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實有關(guān)情況。新《行訴法》規(guī)定對此參照適用，從而使行政檢察監(jiān)督具備調(diào)查核實權(quán)，強化了檢察監(jiān)督手段。需要注意的是，調(diào)查核實不能超出需要了解情況的必要范圍，不能替代當(dāng)事人的舉證責(zé)任，也不能理解為類似刑事訴訟中的偵查。

4.明確檢察抗訴事由。新《行訴法》第91條增設(shè)了當(dāng)事人申請再審的8種具體情形，這也是檢察機關(guān)可以提出抗訴或者再審檢察建議的8種事由。相比《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第72條的規(guī)定的4種情形，不僅更加具體、規(guī)范，而且又增加規(guī)定了對不予立案、駁回起訴、新證據(jù)等情形。與現(xiàn)行《民訴法》第200條規(guī)定的13種情形相比，檢察機關(guān)對不予立案和駁回起訴確有錯誤的監(jiān)督也是新增加規(guī)定的情形。與此同時，新《行訴法》第91條采用合并了同類項的方法，也使行政檢察監(jiān)督更加簡潔明了。

1982年《民訴法》、1989年《行訴法》并沒有規(guī)定人民法院應(yīng)當(dāng)再審事由，1991年《民訴法》第179條規(guī)定5項再審情形，2007年《民訴法》第179條規(guī)定了13項再審情形，2012年《民訴法》第200條規(guī)定了13項再審情形，逐步細化再審事由。新《行訴法》雖然規(guī)定的再審事由僅有8項，但是其情形沒有比民訴法第200條的情形減少。一是增加規(guī)定了不予立案和駁回起訴確有錯誤的情形可以申請再審，凸顯了解決“立案難”的修法精神。新《行訴法》第51條第4款規(guī)定，“對于不接收起訴狀、接收起訴狀后不出具書面憑證，以及不一次性告知當(dāng)事人需要補正的起訴狀內(nèi)容的，當(dāng)事人可以向上級人民法院投訴，上級人民法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正，并對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分”。第52條規(guī)定，“人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，當(dāng)事人可以向上一級人民法院起訴。上一級人民法院認(rèn)為符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)立案、審理，也可以指定其他下級人民法院立案、審理”。上述規(guī)定對于解決“立案難”問題形成組合拳，有力保障當(dāng)事人訴權(quán)。二是合并同類項，規(guī)定更加簡潔科學(xué)。新《行訴法》將新《民訴法》第200條的第（2）、（3）、（4）項合并規(guī)定為“原判決、裁定認(rèn)定事實的主要證據(jù)不足、未經(jīng)質(zhì)證或者系偽造的”作為《行訴法》第91條的第（3）項。將新《民訴法》第200條第（5）、（7）、（8）、（9）、（10）項合并規(guī)定為“違反法律規(guī)定的訴訟程序，可能影響公正審判的”作為第（5）項。將事實認(rèn)定錯誤、程序違法的相關(guān)事項作歸并規(guī)定，同時避免列舉不足。

三、新《行政訴訟法》實施后尚需進一步探索的問題

總體而言，新《行政訴訟法》只是對既往司改文件和實踐成果的肯定和鞏固，同時對一些問題作了“留白”處理，尚需在實踐中進一步探索。

1.探索行政執(zhí)行監(jiān)督的范圍、方式?，F(xiàn)行《民訴法》第235條雖然賦予檢察機關(guān)對執(zhí)行活動進行監(jiān)督的權(quán)力，但沒有規(guī)定具體的監(jiān)督范圍、方式和程序。現(xiàn)行《民訴法》自2013年1月1日實施以來，檢法對于執(zhí)行監(jiān)督的范圍也存在不同的觀點。新《行訴法》對此仍然沒有明確，而是通過該法第101條規(guī)定參照適用民訴法的規(guī)定。由于行政執(zhí)行監(jiān)督有其特殊性，行政執(zhí)行不但包括對行政裁判的執(zhí)行，還包含非訴執(zhí)行的內(nèi)容。而非訴執(zhí)行是指行政機關(guān)作出具體行政行為后，公民、法人或者其他組織在法定期限內(nèi)，既不向人民法院提起行政訴訟，又拒不履行已生效的具體行政行為所確定的義務(wù)時，行政機關(guān)或行政裁決行為確定的權(quán)利人向人民法院提出執(zhí)行申請，由人民法院采取強制措施，使具體行政行為的內(nèi)容得以實現(xiàn)的制度。人民檢察院對非訴執(zhí)行的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是行政執(zhí)行檢察監(jiān)督的應(yīng)有之義，其既包括監(jiān)督法院對具體行政行為的司法審查，也包括監(jiān)督法院的具體執(zhí)行行為。

2.探索行政公益訴訟?，F(xiàn)行《民訴法》設(shè)立了公益訴訟制度，但未明確檢察機關(guān)的訴訟主體資格。2014年10月23日通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出要“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”。但新《行訴法》最終沒有規(guī)定行政公益訴訟。檢察機關(guān)是否應(yīng)當(dāng)開展行政公益訴訟呢？筆者認(rèn)為，首先，近年來頻發(fā)的國有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染等現(xiàn)實呼喚對公共利益保護，而檢察機關(guān)天然的公益性、超然的中立性是檢察機關(guān)作為訴訟主體提起訴訟的有利條件。檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，有利于更好推動法治中國和依法行政、有利于更好體現(xiàn)檢察機關(guān)法律監(jiān)督定位、有利于更好保護公民權(quán)利；其次，在取得法律授權(quán)以前，檢察機關(guān)不應(yīng)當(dāng)違反法律規(guī)定直接提起公益訴訟，但可以繼續(xù)開展督促起訴、支持起訴工作，并結(jié)合實際加強理論研究，為完善公益訴訟制度提出建議，為今后的試點實踐和立法做好準(zhǔn)備；最后，在取得法律授權(quán)以后，在探索試點階段，應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎而為，從生態(tài)環(huán)境保護、國有資產(chǎn)保護和國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等領(lǐng)域入手。遠期來看，檢察機關(guān)直接提起公益訴訟即使入法，也不能任意對公益訴訟擴大解釋。

總的來說，新《行訴法》鞏固了現(xiàn)有實踐成果，對相關(guān)制度作了明確。檢察機關(guān)一方面要履行好法律賦予的職責(zé)，同時也要在實踐中對制度進一步努力探索，為維護司法公正和法制統(tǒng)一作出貢獻。

（責(zé)任編輯：李 申）

上海市人民檢察院民事行政檢察處

從上海的實踐情況看，2008年至2013年，全市共受理對行政裁判不服的監(jiān)督申請741件，不僅大大低于民事檢察案件的受理量，同時其僅占法院行政審判案件受理數(shù)的5.8%。在行政訴訟檢察監(jiān)督的審查中，不難發(fā)現(xiàn)行政申請監(jiān)督案件如下幾個特點：一是從案件類型看，由征地拆遷引發(fā)的以拆遷裁決、拆遷許可、要求信息公開等案由而涉訴占據(jù)較大的比例；二是部分申請人存在權(quán)利濫用情況。