可持續(xù)發(fā)展條件下的生態(tài)稅收政策選擇

羊艷

近年來，環(huán)境的污染和破壞已經(jīng)威脅到了人類的生存和發(fā)展，保護環(huán)境成為了人類發(fā)展的首要任務(wù)，可持續(xù)發(fā)展的概念也隨之產(chǎn)生，其基本思想也已經(jīng)被國際上廣泛接受，并逐步滲透到社會的各個領(lǐng)域。各國已把可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略作為一項基本國策，積極尋求實施可持續(xù)發(fā)展的有效措施。由于稅收政策作為調(diào)節(jié)經(jīng)濟和社會發(fā)展的杠桿，能對生態(tài)惡化和環(huán)境污染等問題的解決起到直接有效的作用，所以把生態(tài)稅收作為解決環(huán)境問題的優(yōu)勢工具，在可持續(xù)發(fā)展條件下制定出一套適合我國發(fā)展并與世界接軌的生態(tài)稅收體系是本文研究的主要問題。

一、可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)稅收的相關(guān)理論

“可持續(xù)發(fā)展”一詞最早由挪威首相布倫特蘭夫人在1987年主持的世界與環(huán)境發(fā)展會中提出的。她在專題報告《我們的共同未來》中把“可持續(xù)發(fā)展”定義為：既滿足當(dāng)代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展。這一定義在1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展的大會上取得了共識。1994年7月4日，我國的第一個國家級可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略得到了國務(wù)院的認(rèn)可。提出了社會、經(jīng)濟與生態(tài)、環(huán)境應(yīng)相協(xié)調(diào)，人與自然和諧共存，并認(rèn)識到自然社會和子孫后代應(yīng)負的責(zé)任。

生態(tài)稅收，也稱為環(huán)境稅收，綠色稅收，是指國家為調(diào)節(jié)環(huán)境污染行為、籌集環(huán)境保護資金、實現(xiàn)特定的生態(tài)環(huán)保目標(biāo)而對有環(huán)境污染行為的單位和個人依法征收的一系列稅種。它除了有一般稅所具有的強制性，無償性和固定性等特點外，還具有明確的生態(tài)功能和環(huán)保功能。生態(tài)稅收的思想最早可以追溯到英國福利經(jīng)濟學(xué)之父庇古的外部性理論，他提出用稅收的手段來彌補環(huán)境污染者造成的環(huán)境資源配置上的低效率和不公平，即污染者必須對其污染行為付出一定的經(jīng)濟代價，也就是通過繳納稅費來體現(xiàn)，由此可見，征收生態(tài)稅不失為一種解決環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題的有效途徑。

在市場經(jīng)濟條件下，市場本身無法實現(xiàn)環(huán)境和資源的保護和利用，利用生態(tài)稅收政策工具來促進可持續(xù)發(fā)展是最佳的選擇，經(jīng)濟發(fā)展所帶來的環(huán)境問題通過稅收方式實現(xiàn)是最佳的；生態(tài)稅收還能夠拓寬稅收的調(diào)節(jié)領(lǐng)域，通過征收生態(tài)稅，可將稅款用于環(huán)境保護和資源配置，市場的公平競爭也可根據(jù)誰污染誰納稅的原則來體現(xiàn)；生態(tài)稅收政策通過對有限的資源進行合理定價，對導(dǎo)致環(huán)境污染的消費行為征稅來實現(xiàn)消費行為的可持續(xù)發(fā)展；生態(tài)稅收可以增強消費者的生態(tài)保護意識從而實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

從20世紀(jì)70年代至今，一些發(fā)達國家為了更好地實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，先后推行了一系列生態(tài)稅收政策，生態(tài)稅的發(fā)展其經(jīng)歷了由零散的不完整的環(huán)保稅開征到逐漸形成了成熟的生態(tài)稅收體系的過程，征收生態(tài)稅的目的經(jīng)歷了由籌集資金到激勵減少污染的轉(zhuǎn)變。目前，以O(shè)ECD國家為代表的發(fā)達國家已經(jīng)普遍開征了污染稅、環(huán)境保護稅、碳稅、燃油稅等關(guān)于生態(tài)環(huán)保方面的稅種，各國政府通過稅收手段來加強環(huán)境保護、節(jié)約資源和控制污染行為，已經(jīng)在經(jīng)濟和社會發(fā)展以及生態(tài)環(huán)保方面取得了巨大的收益。國外生態(tài)稅收政策的成功實施，為我國生態(tài)稅的征收和管理提供了有益的經(jīng)驗借鑒。我國的生態(tài)稅收政策由于受到了改革初期征收管理方式和稅率水平及其他外部制約因素的影響，所以在短期內(nèi)不能對生態(tài)稅的效果有過高的期望，應(yīng)通過建立生態(tài)稅收體系來長期受益。需要基于我國的具體國情，對生態(tài)稅收的征收范圍、計稅依據(jù)、稅率水平和稅收優(yōu)惠政策進行科學(xué)合理的設(shè)計。采取先易后難、分步實施、逐步推進的漸進性改革戰(zhàn)略。避免走“先污染，后治理”的路子。

二、我國可持續(xù)發(fā)展條件下的生態(tài)稅收現(xiàn)狀

我國是一個發(fā)展中國家，人口眾多，人們還沒有完全樹立起可持續(xù)發(fā)展的自覺意識和理念，因此長期積累的人口、資源、環(huán)境等方面的問題有很多，在我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略面臨著巨大的挑戰(zhàn)，20世紀(jì)70年代后期面對我國日益增長的人口危機，鄧小平制定了嚴(yán)格的人口控制政策，面對能源危機，前任主席胡錦濤制定了解決能源危機的政策，新一代的領(lǐng)導(dǎo)人也在大力推行可持續(xù)發(fā)展政策，中國環(huán)保民間組織也已經(jīng)形成了一個完整的系統(tǒng)體系，公民的環(huán)保意識逐漸增強，國內(nèi)環(huán)境組織影響正在逐步擴大，國外先進技術(shù)援助也在大量引入，這些都在推動我國的可持續(xù)發(fā)展進程。但目前我國還尚未形成以環(huán)境保護為主要目標(biāo)且各稅之間相互配合和制約的生態(tài)稅收體系，環(huán)保手段也主要以行政手段為主，因此，我國現(xiàn)有的稅制在環(huán)保方面仍存在著不足，主要體現(xiàn)在：

（一）涉及生態(tài)的稅種在環(huán)境保護方面的調(diào)節(jié)力度還遠不夠

就資源稅而言，我國現(xiàn)有的資源稅制存在著許多不足之處，對于我國這樣一個資源短缺，利用率不高且資源浪費現(xiàn)象嚴(yán)重的國家，資源稅的征收范圍過于狹隘，稅率又過低，稅檔之間差距小，所以對資源的保護和合理利用并未起到明顯的調(diào)節(jié)作用。

（二）針對生態(tài)環(huán)保的相關(guān)稅收措施少，規(guī)定過于粗糙

政府在環(huán)境保護方面對生態(tài)水費的征收管理不完善，征收率低，整體效果不佳。

（三）沒有針對環(huán)境污染行為設(shè)立專門的稅種

我國基本沒有設(shè)立噪音稅、垃圾稅、地表污染稅等在國外已經(jīng)普遍征收的稅種，這使得稅收對污染行為的調(diào)節(jié)力度沒有很好的體現(xiàn)，難以形成專門用于保護環(huán)境的稅收收入。從而弱化了通過稅收來達到環(huán)境保護的目的。

（四）一些稅收優(yōu)惠政策還不夠完善

在一些稅種中，如對化肥、農(nóng)藥的不合理補貼。不但沒有對農(nóng)民起到明顯的鼓勵作用，反而刺激了消費者對它們的消費和環(huán)境的惡化，對自來水的補貼，也使得水資源的浪費現(xiàn)象更加嚴(yán)重。

（五）在生態(tài)稅收政策的實施過程中各部門之間配合不積極

由于納稅人的自覺性與積極性還不夠高，稅收大多也只靠稅務(wù)機關(guān)來實施完成，力度還遠遠不夠，導(dǎo)致生態(tài)稅收的征收成本過大。

三、可持續(xù)發(fā)展條件下構(gòu)建我國生態(tài)稅收的政策思路與建議

（一）我國生態(tài)稅收體系的構(gòu)建

要構(gòu)建生態(tài)稅收體系的就必須服從和服務(wù)于國家的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，即經(jīng)濟增長、社會安定、生態(tài)安全。在設(shè)計生態(tài)稅收的過程中應(yīng)把握以下幾個原則：

1.效率和稅負水平相適應(yīng)的原則。經(jīng)濟學(xué)家拉弗爾的研究結(jié)果表明，當(dāng)稅率從零開始逐漸上升時總產(chǎn)出水平不斷增加，而在達到某一峰值后則又不斷下降，這說明效率是與稅負水平密切相關(guān)，對于正處在建設(shè)期的我國要更快更好地發(fā)展經(jīng)濟就要遵循這一原則。

2.與經(jīng)濟發(fā)展同步進行并分階段實施原則。生態(tài)稅收體系是由多種稅種構(gòu)成，所以它的構(gòu)建應(yīng)立足于基本國情并與經(jīng)濟發(fā)展同步，由于生態(tài)環(huán)境涉及的范圍廣，人們對不同類型的環(huán)境污染可容忍的程度不盡相同，所以在經(jīng)濟發(fā)展的各個階段中政府應(yīng)有針對性的構(gòu)建生態(tài)稅收體系。

3.與其他環(huán)境保護措施相協(xié)調(diào)原則。征收生態(tài)稅只是治理環(huán)境污染的一種間接措施對于我國目前嚴(yán)峻的環(huán)境狀況和生態(tài)稅收體系建設(shè)的滯后性，現(xiàn)階段應(yīng)把經(jīng)濟手段、行政手段和法律手段相結(jié)合來解決問題。

（二）我國生態(tài)稅收建設(shè)的政策建議

1.改革現(xiàn)行資源稅。目前我國資源稅的征收只是針對一些礦產(chǎn)資源和鹽的使用，其覆蓋范圍狹小，對資源的保護方面有一定的限制性，所以應(yīng)擴大資源稅的征收范圍，應(yīng)對一些稀缺資源和非可再生資源也征收資源稅，在稅率方面，可以把稅率逐漸提高來加重資源稅。為了減少資源的浪費和保護稀缺資源，可以把從量稅改為從價稅，讓資源稅與資源的價格相關(guān)聯(lián)，通過價格機制來調(diào)節(jié)現(xiàn)有資源。

2.實行費改稅。為了更好的改善環(huán)境和治理污染，將我國原有的一些排污費轉(zhuǎn)換為污染稅是十分必要的，這樣才符合可持續(xù)發(fā)展的要求，如可以將一些排污收費項目進行分類，將排放的氣體污染物并入到二氧化碳稅、二氧化硫稅等稅目；對排放的固體污染物征收垃圾稅；對排放的液體污染物并入到工業(yè)廢水項目中征收特定的污染稅等等。對于目前我國的稅收收費標(biāo)準(zhǔn)不一且收費制度混亂的局面進行大力調(diào)整，如對一些如林業(yè)補償費、漁業(yè)資源費等改征資源稅。

3.開征專門的污染稅種。目前我國的大氣污染、水污染、垃圾污染等環(huán)境污染問題的解決?？梢栽O(shè)置專門的污染稅稅目，如對二氧化硫、工業(yè)廢水、生活垃圾、噪音、霧霾等征稅。稅率應(yīng)設(shè)為累進稅率，制定一個排污標(biāo)準(zhǔn)，超過標(biāo)準(zhǔn)部分適用較高稅率。根據(jù)各地區(qū)的環(huán)境污染情況實行差別稅率，體現(xiàn)稅收政策的靈活性。對只要有環(huán)境污染行為的人都進行征稅，將污染稅作為中央地方共享稅，地方的分享比例高一些，這樣更有利于環(huán)境的治理與恢復(fù)。

4.增加環(huán)保稅收優(yōu)惠政策。為了增強人們的環(huán)保意識，鼓舞和引導(dǎo)企業(yè)加大環(huán)保投入力度，在購置一些環(huán)保設(shè)備時應(yīng)抵扣增值稅進項稅額，如消煙除塵設(shè)備、處理三廢設(shè)備在購置時應(yīng)允許進項稅抵扣。在企業(yè)所得稅方面，對企業(yè)治理污染物的固定資產(chǎn)投資可采用加速折舊，延期納稅等優(yōu)惠措施；對企業(yè)在環(huán)保技術(shù)方面的投資予以稅收抵免等優(yōu)惠政策。

5.各部門之間相互配合實施。生態(tài)稅收作為稅收的一部分，其政策主要還是由稅務(wù)機關(guān)執(zhí)行，但要使得相關(guān)政策有效實施，還需要環(huán)保部門、財政部門等相關(guān)部門的配合。在生態(tài)稅收的實施過程中，環(huán)保部門需精確測量污染物與廢棄物的排放量和排放濃度等，從而使得環(huán)境監(jiān)測部門避免產(chǎn)生不必要監(jiān)測費用來增加生態(tài)稅收的征收成本。生態(tài)稅收資金的申報、審批、撥付和使用等管理應(yīng)由財政部門負責(zé)。只有各部門間統(tǒng)一配合，這樣才能保證生態(tài)稅收資金是用于生態(tài)補償和環(huán)境保護，使得環(huán)保資金得到最高效率的使用，從而達到生態(tài)稅收的最終征收目的。

可持續(xù)發(fā)展問題是一個世界性問題，靠一個國家的努力是無法實現(xiàn)的，應(yīng)充分考慮到國際之間的分工與合作，督促發(fā)達國家承擔(dān)起應(yīng)負的責(zé)任；要充分運用和發(fā)揮以市場機制為基礎(chǔ)的稅收政策的激勵和約束作用，并在確保經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的同時完善生態(tài)稅收體系；同時，由于稅收政策自身也存在著局限性，所以在一些領(lǐng)域要用于其他經(jīng)濟手段以及行政和法律手段相結(jié)合以達到更好的效果。

項目基金：本文為甘肅省高等學(xué)?？蒲许椖俊痘诃h(huán)境管理目標(biāo)的政府績效審計模式研究》項目階段性成果之一，項目編號：2015B-062。