美國(guó)反洗錢領(lǐng)域客戶金融信息保護(hù)的立法經(jīng)驗(yàn)與借鑒

【摘要】本文通過(guò)對(duì)美中兩國(guó)在反洗錢義務(wù)與客戶金融隱私權(quán)保護(hù)立法方面的制度安排進(jìn)行比較，分析了美國(guó)在反洗錢義務(wù)與客戶金融隱私權(quán)保護(hù)立法層面的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示與借鑒，進(jìn)一步強(qiáng)化我國(guó)反洗錢領(lǐng)域客戶金融信息保護(hù)的監(jiān)督管理。

【關(guān)鍵詞】反洗錢 客戶金融信息保護(hù) 經(jīng)驗(yàn) 啟示

一、美國(guó)對(duì)反洗錢義務(wù)與客戶金融隱私權(quán)保護(hù)的立法安排

《銀行保密法》和《金融隱私權(quán)法》確立了美國(guó)反洗錢立法的基本框架。在此基礎(chǔ)上，美國(guó)先后出臺(tái)了《洗錢指控改進(jìn)法》、《阿農(nóng)齊奧——懷利反洗錢法》、《金融服務(wù)現(xiàn)代法》、《愛(ài)國(guó)者法案》等，在反洗錢與客戶金融隱私權(quán)保護(hù)的博弈中，建立了比較完善的法律體系。

（一）以《銀行保密法》為基礎(chǔ)的反洗錢領(lǐng)域客戶金融隱私信息收集與使用規(guī)定

1.客戶金融信息收集層面?？蛻羯矸葑R(shí)別義務(wù)呈擴(kuò)張趨勢(shì)。1970年《銀行保密法》規(guī)定的客戶信息保留范圍包括：客戶交易記錄、所有開設(shè)賬戶者的身份號(hào)碼（例如社會(huì)保障號(hào)碼）。要求銀行在三種情況下識(shí)別客戶：①當(dāng)大額現(xiàn)金報(bào)告提交時(shí)，確認(rèn)和記錄客戶的姓名和地址；②在客戶購(gòu)買一些貨幣工具時(shí)，如現(xiàn)金支票、貨幣支票；③在某些匯款時(shí)?！?·11”事件后，《愛(ài)國(guó)者法案》規(guī)定實(shí)施新的“辨識(shí)客戶”（Know Your Client，or KYC）標(biāo)準(zhǔn)：①在合理和符合實(shí)際的程度上，證實(shí)任何開戶客戶的身份；②保存用來(lái)證實(shí)客戶身份的所有信息記錄，包括客戶姓名、地址和其他身份信息；③確定該人是否出現(xiàn)在任何政府機(jī)構(gòu)向金融機(jī)構(gòu)提供的已知或可疑的恐怖分子或者恐怖組織的名單上。

2.客戶金融信息保管層面。金融機(jī)構(gòu)報(bào)告義務(wù)呈強(qiáng)化趨勢(shì)。《銀行保密法》授權(quán)財(cái)政部決定銀行的報(bào)告義務(wù)。2001年以前，財(cái)政部要求金融機(jī)構(gòu)必須提交的報(bào)告主要有三類：①現(xiàn)金交易報(bào)告：客戶超過(guò)10000美元的現(xiàn)金交易必須報(bào)告；②任何人攜帶、郵寄、航運(yùn)現(xiàn)金或者其他貨幣工具超過(guò)10000美元出入美國(guó)過(guò)境，必須報(bào)告；③任何受到美國(guó)司法管轄的人，如果對(duì)美國(guó)境外的銀行賬戶、證券賬戶或金融賬戶有金融利益和權(quán)利的，其賬戶余額超過(guò)10000美元的，每年必須報(bào)告。美國(guó)曾有針對(duì)《銀行保密法》侵犯憲法隱私權(quán)保護(hù)內(nèi)容的訴訟，經(jīng)最高法院審查后認(rèn)定，政府要求銀行報(bào)告的有關(guān)信息不屬于金融隱私。Cal.Bankers Ass’n.Schultz，416 U.S.21，45-54（1974）案中，法官認(rèn)定銀行保密法中的記錄保存和報(bào)告要求并沒(méi)有構(gòu)成對(duì)金融機(jī)構(gòu)正當(dāng)程序要求的破壞，也不構(gòu)成憲法所禁止的非法搜查和沒(méi)收。在《銀行保密法》基礎(chǔ)上，1988年《洗錢指控改進(jìn)法》、1992年《阿農(nóng)齊奧——懷利反洗錢法》拓展了金融機(jī)構(gòu)大額、可疑交易報(bào)告義務(wù)，規(guī)定：如果金融機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)某項(xiàng)交易可疑，并且該交易涉及的金融合計(jì)達(dá)到5000美元，就必須提出報(bào)告。1986年《洗錢管制法》進(jìn)一步拓展了金融交易的定義，包括任何雙方之間的貨幣交換。此后，《愛(ài)國(guó)者法案》將反洗錢義務(wù)主體覆蓋所有金融機(jī)構(gòu)，并將《銀行保密法》的適用范圍擴(kuò)大到信貸機(jī)構(gòu)、期貨商人等。

3.客戶金融信息使用層面。政府部門被授予信息獲取權(quán)。《銀行保密法》建立的反洗錢制度主要目的在于為執(zhí)法當(dāng)局創(chuàng)造和保存文件證據(jù)規(guī)定，有關(guān)報(bào)告制度的內(nèi)容主要作用在于向政府執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供信息。在有關(guān)金融機(jī)構(gòu)向政府提供客戶金融信息是否侵犯客戶金融隱私權(quán)的典型案例United States v.Miller，425 U.S.435，443 -45（1976）中，法官認(rèn)定政府機(jī)構(gòu)有權(quán)檢查個(gè)人銀行賬戶記錄，這不屬于憲法保護(hù)的隱私權(quán)范圍。《洗錢管制法》還規(guī)定，規(guī)避法律上的交易報(bào)告義務(wù)構(gòu)成犯罪，進(jìn)一步強(qiáng)化了金融機(jī)構(gòu)的報(bào)告義務(wù)。

（二）以《金融隱私權(quán)法》為基礎(chǔ)的金融隱私保護(hù)立法

《銀行保密法》核心內(nèi)容在于規(guī)定銀行和金融公司應(yīng)對(duì)其客戶的金融交易情況和資本的國(guó)際性轉(zhuǎn)移保存完整的資料和記錄，財(cái)政部主管人員可以隨時(shí)向銀行和金融公司索取與客戶相關(guān)的金融交易資料以協(xié)助刑事、稅務(wù)訴訟的進(jìn)行。該法雖然承認(rèn)銀行為客戶保密的原則，但實(shí)質(zhì)上是賦予了美國(guó)聯(lián)邦政府極大的權(quán)力，因而美國(guó)國(guó)會(huì)認(rèn)為有必要對(duì)此加以限制。

1.《金融隱私權(quán)法》對(duì)《銀行保密法》的制衡。為防止《銀行保密法》對(duì)客戶金融隱私權(quán)的破壞，或說(shuō)為了防止反洗錢義務(wù)侵害客戶金融隱私，美國(guó)于1978年出臺(tái)了《金融隱私權(quán)法》（Right to Financial Privacy Act of 1978）。《金融隱私權(quán)法》沒(méi)有對(duì)什么是金融隱私進(jìn)行定義，而是承認(rèn)金融隱私權(quán)內(nèi)容廣泛，并對(duì)權(quán)利主體、權(quán)利客體、權(quán)利的權(quán)能等作了詳盡的規(guī)定。該法旨在限制聯(lián)邦政府對(duì)存款人財(cái)務(wù)記錄的檢查與獲得，規(guī)定了聯(lián)邦政府獲得銀行客戶資料的途徑、程序及例外情況等。按照該法的相關(guān)規(guī)定，只有通過(guò)下列手段聯(lián)邦政府才能獲得有關(guān)記錄：①獲得客戶同意；②根據(jù)合法的行政性傳票和傳喚；③根據(jù)一個(gè)搜查令；④根據(jù)合法的司法傳票；⑤根據(jù)正式的書面請(qǐng)求。

2.《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》對(duì)金融隱私保護(hù)的強(qiáng)化。1999年，美國(guó)出臺(tái)了《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》（GLBA），該法延續(xù)了《金融隱私權(quán)法》不對(duì)金融隱私予以定義的做法，并以專章的形式對(duì)隱私的法律保護(hù)進(jìn)行規(guī)范。該法是在金融業(yè)朝著混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)發(fā)展的背景下對(duì)非公開的信息的保護(hù)，特別是對(duì)金融機(jī)構(gòu)在信息披露上的有關(guān)義務(wù)和政策作出了規(guī)定。該法旨在尋求信息化時(shí)代下混業(yè)經(jīng)營(yíng)對(duì)信息流動(dòng)的要求與個(gè)人隱私權(quán)保護(hù)要求的平衡。此外，在2000年6月，美國(guó)的聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)、貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司和儲(chǔ)蓄管理辦公室根據(jù)GLBA的要求，共同制定了《消費(fèi)者金融隱私保密最終規(guī)則》，該規(guī)則對(duì)GLBA關(guān)于金融隱私權(quán)保護(hù)政策作了進(jìn)一步的細(xì)化。

二、我國(guó)有關(guān)反洗錢義務(wù)與客戶金融隱私權(quán)保護(hù)的立法情況

縱觀我國(guó)有關(guān)反洗錢義務(wù)與客戶金融隱私權(quán)保護(hù)的立法，呈現(xiàn)兩個(gè)特點(diǎn)：一是關(guān)于客戶金融信息收集、報(bào)告的規(guī)定相對(duì)詳細(xì)；二是關(guān)于客戶金融信息安全保護(hù)的規(guī)定相對(duì)粗略。具體表現(xiàn)為：

（一）關(guān)于客戶金融信息收集、報(bào)告的規(guī)定較為詳細(xì)

《反洗錢法》規(guī)定了金融機(jī)構(gòu)客戶身份識(shí)別、客戶身份信息及交易記錄保存、大額可疑交易報(bào)告義務(wù)。《個(gè)人存款賬戶實(shí)名制規(guī)定》、《金融機(jī)構(gòu)客戶身份識(shí)別和客戶身份資料交易記錄保存管理辦法》對(duì)自然人、法人、其他組織和個(gè)人工商戶客戶的身份基本信息范圍進(jìn)行了較為詳細(xì)規(guī)定。《金融機(jī)構(gòu)大額交易和可疑交易報(bào)告管理辦法》對(duì)大額和可疑交易的范圍、金融機(jī)構(gòu)報(bào)告義務(wù)等進(jìn)行了明確規(guī)定。通過(guò)上述規(guī)定可以看出：一是金融機(jī)構(gòu)可根據(jù)反洗錢義務(wù)要求廣泛收集、保存客戶信息資料，并可以委托第三方代為識(shí)別客戶身份；二是金融機(jī)構(gòu)為履行報(bào)告義務(wù)，將客戶金融信息向有關(guān)部門報(bào)告；三是可獲悉上述信息的機(jī)構(gòu)較多，包括反洗錢行政主管部門、其他依法負(fù)有反洗錢監(jiān)督管理職責(zé)的部門、司法機(jī)關(guān)。

（二）關(guān)于客戶金融信息安全保護(hù)的規(guī)定較為粗略

目前，我國(guó)暫無(wú)針對(duì)客戶金融信息安全保護(hù)的專門立法，相關(guān)規(guī)定散見于其他法律規(guī)定中。關(guān)于金融機(jī)構(gòu)對(duì)客戶金融信息保護(hù)義務(wù)，《商業(yè)銀行法》、《反洗錢法》、《個(gè)人存款賬戶實(shí)名制規(guī)定》、《儲(chǔ)蓄管理?xiàng)l例》等均規(guī)定，非依法律規(guī)定，不得向任何單位和個(gè)人提供客戶身份資料和交易信息。關(guān)于國(guó)家有關(guān)部門獲悉的金融機(jī)構(gòu)客戶信息，《反洗錢法》總則規(guī)定司法機(jī)關(guān)獲取的信息只能用于反洗錢刑事訴訟；其他行政機(jī)構(gòu)只能用于反洗錢行政調(diào)查。上述規(guī)定過(guò)于原則且操作性不足，比如沒(méi)有規(guī)定司法機(jī)關(guān)在哪些情形下有權(quán)要求金融機(jī)構(gòu)提供客戶信息、提供信息的范圍、方式等，對(duì)司法機(jī)關(guān)超出上述范圍的要求，金融機(jī)構(gòu)能否予以拒絕。與此同時(shí)，《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》等賦予司法機(jī)關(guān)廣泛的調(diào)查取證權(quán)，且并不局限于反洗錢案件刑事調(diào)查，司法機(jī)關(guān)可以通過(guò)這兩部法律要求金融機(jī)構(gòu)提供客戶信息，規(guī)避《反洗錢法》的限制性規(guī)定。

從金融監(jiān)管部門規(guī)定來(lái)看，中國(guó)人民銀行《關(guān)于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)做好個(gè)人金融信息保護(hù)工作的通知》（銀發(fā)〔2011〕17號(hào)）、《關(guān)于金融機(jī)構(gòu)進(jìn)一步做好客戶個(gè)人金融信息保護(hù)工作的通知》（銀發(fā)〔2012〕80號(hào)）主要是要求金融機(jī)構(gòu)依法合規(guī)收集、保存、使用和對(duì)外提供個(gè)人金融信息，不得向任何單位和個(gè)人出售客戶個(gè)人金融信息，不得違規(guī)對(duì)外提供客戶個(gè)人金融信息；要求金融機(jī)構(gòu)應(yīng)采取有效措施確?？蛻魝€(gè)人金融信息安全，防止信息泄露和濫用；規(guī)定分支機(jī)構(gòu)可對(duì)金融機(jī)構(gòu)開展專項(xiàng)檢查并對(duì)違規(guī)行為予以處理。但是，這些規(guī)定的保護(hù)力度有限：一是內(nèi)容比較原則，缺少具體的規(guī)定；二是針對(duì)的是個(gè)人客戶金融信息安全保護(hù)，不涵蓋非個(gè)人客戶；三是對(duì)金融機(jī)構(gòu)違規(guī)懲處缺少針對(duì)性的法律規(guī)定。

三、美國(guó)立法經(jīng)驗(yàn)的啟示與借鑒

（一）亟需出臺(tái)《客戶金融信息安全保護(hù)法》

從美國(guó)立法經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，正視反洗錢義務(wù)與客戶金融隱私權(quán)保護(hù)的沖突，并在出臺(tái)《銀行保密法》之后，通過(guò)《金融隱私權(quán)法》強(qiáng)化客戶金融隱私信息管理，在立法上形成相互制約、相對(duì)完善的法律體系。相比之下，我國(guó)客戶金融信息保護(hù)缺少專項(xiàng)立法，為數(shù)不多的規(guī)定散見于《反洗錢法》等規(guī)定中，客戶金融信息保護(hù)立法相對(duì)滯后。建議借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，盡快出臺(tái)《客戶金融信息安全保護(hù)法》。在內(nèi)容上重點(diǎn)明確：一是客戶金融信息保護(hù)范圍，包括保護(hù)對(duì)象、內(nèi)容等；二是嚴(yán)格限制金融機(jī)構(gòu)使用、對(duì)外提供客戶信息的條件、程序、方式；三是嚴(yán)格限制包括政府機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)在內(nèi)的部門，獲悉和使用客戶金融信息的情形、程序、方式；四是賦予金融機(jī)構(gòu)對(duì)非法提供客戶金融信息要求的拒絕權(quán)利；五是賦予金融監(jiān)管部門監(jiān)督管理權(quán)。

（二）強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)客戶信息保護(hù)監(jiān)督管理

根據(jù)《消費(fèi)者金融隱私保密最終規(guī)則》等規(guī)定，美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)、貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司和儲(chǔ)蓄管理辦公室在消費(fèi)者金融信息安全保護(hù)上分別具有相應(yīng)的管理職責(zé)。相比之下，我國(guó)對(duì)客戶金融信息安全管理沒(méi)有明確監(jiān)管部門。根據(jù)“一行三會(huì)”的職責(zé)規(guī)定，特別是在新《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》對(duì)金融消費(fèi)進(jìn)行約束的情況下，工商部門可能會(huì)在此領(lǐng)域拓展職能邊界。在此背景下，建議人民銀行盡快強(qiáng)化客戶金融信息安全保護(hù)的管理職能。一是建議人總行細(xì)化客戶金融信息保護(hù)管理要求，包括金融機(jī)構(gòu)收集、使用、管理、提供客戶信息的范圍、條件、情形、方式，增強(qiáng)監(jiān)管要求的可操作性。特別是在保護(hù)對(duì)象上，建議將法人、其他組織、個(gè)體工商戶等非個(gè)人客戶金融信息納入保護(hù)范圍。二是在人總行明確監(jiān)管要求的前提下，由分支機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)保護(hù)客戶信息的日常監(jiān)督管理，包括專項(xiàng)評(píng)價(jià)、執(zhí)法檢查等措施。

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作者簡(jiǎn)介：屈小平（1971-），男，本科，經(jīng)濟(jì)師，現(xiàn)供職于中國(guó)人民銀行商洛市中心支行。