地方政府債券的風(fēng)險及其防范機制研究

郭謙

【摘要】經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)財政部下發(fā)，2014年上海、浙江、北京等試點地方政府債券自發(fā)自還，即地方政府將自負盈虧?？紤]到我國資本市場不成熟，地方財政收支不平衡等，地方政府債券存在很大的潛在風(fēng)險，對地方政府債券的風(fēng)險及其防范機制進行研究十分必要。本文通過分析發(fā)行地方政府債券的主要風(fēng)險，為地方政府、中央政府、金融機構(gòu)、社會大眾等社會各界如何行動來防范和降低地方政府債券風(fēng)險提出實質(zhì)性建議。

【關(guān)鍵詞】地方政府債券 風(fēng)險 風(fēng)險防范

一、引言

2009年2月17日，第十一屆全國人大常委會第十八次委員長會議在京舉行，會議聽取了關(guān)于《國務(wù)院關(guān)于安排發(fā)行2009年地方政府債券的報告》有關(guān)情況的匯報。緊接著財政部在3月17日表示，我國將首次在全國范圍內(nèi)發(fā)行地方政府債券。2014年5月19日，財政部又下發(fā)了關(guān)于印發(fā)《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點辦法》的通知：經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2014年上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島試點地方政府債券自發(fā)自還。這一通知從完整意義上明確了地方政府可以自主發(fā)行債券并自負盈虧，并可能因此在全國范圍內(nèi)展開。

地方政府債券（又稱“市政債券”），是指以政府信用為擔(dān)保，由地方政府或其授權(quán)代理機構(gòu)為發(fā)債主體公開發(fā)行，用于當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施和社會公益性項目建設(shè)的有價證券，是地方政府近年來在利用投融資平臺超負荷融資情況下另一很重要的融資渠道。這種債券以地方財政收入作為還本付息的來源，因此被認為信用程度較高，風(fēng)險較小，又被成為“銀邊債券”，廣受投資者青睞。然而，即使由中央政府發(fā)行的國債也有一定的風(fēng)險，地方政府債券同樣存在風(fēng)險。對發(fā)行地方政府債券的風(fēng)險及其防范機制進行研究，有利于為地方政府債券在我國的長遠發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

二、發(fā)行地方政府債券的主要風(fēng)險分析

（一）信用風(fēng)險

信用風(fēng)險是發(fā)行市政債券面臨的首要風(fēng)險，即地方政府能不能到期足額償還債權(quán)人。地方政府債券被稱為“銀邊債券”，表明了其較高的信用度。地方政府的財政收入主要包括稅收收入，國有土地出讓金收入等。由于地方政府財政收入的不確定性，地方政府債券面臨的信用風(fēng)險仍然較高。首先，從分稅制改革以后，地方政府出現(xiàn)財權(quán)與事權(quán)的不平衡。地方政府無法根據(jù)自身情況選擇地方稅收種類，完全聽從中央政府的指令，與此同時，地方政府卻要面對很多事項的支出，造成實際意義上地方政府稅收收入的不足。其次，隨著國家宏觀形勢的變動，房地產(chǎn)市場波動較大，間接影響到了土地出讓金的收入。

（二）道德風(fēng)險

道德風(fēng)險是相關(guān)單位和個人在從事經(jīng)濟活動時最大限度的滿足自己的效用卻違反道德而損害他人和社會利益的可能性。在當(dāng)下地方長官任命制的大背景下，很多官員為了盡可能地擴大自己在位期間的業(yè)績，盲目大搞“形象工程”和“偽政績”，嚴(yán)重浪費社會資源，侵犯他人利益。比如在位官員為了“大搞業(yè)績”大量舉借外債像發(fā)行地方政府債券，將償債責(zé)任推到下屆政府身上，如果下屆政府無力償還或視而不管，將造成不可估量的后果。

（三）宏觀調(diào)控風(fēng)險

主要指由于地方政府債券的管理及其相關(guān)政策的不當(dāng)對國民經(jīng)濟穩(wěn)定運行所造成的不確定性影響。具體來看，主要表現(xiàn)為：

1.地方債券的發(fā)行可能導(dǎo)致通貨膨脹效應(yīng)。地方債的發(fā)行意味著投資需求的增加，必然加速資金流動，跟擴大貨幣發(fā)行量一樣，都會導(dǎo)致通貨膨脹。

2.地方政府債券的擠出效應(yīng)。政府通過大規(guī)模發(fā)行地方政府債券向社會借款，導(dǎo)致政府在資金需求上和民間進行競爭，產(chǎn)生擠出效應(yīng)。

3.地方政府債券的發(fā)行導(dǎo)致市場利率的上升和投資規(guī)模的減少，影響產(chǎn)業(yè)效率。發(fā)行地方政府債券，導(dǎo)致整個經(jīng)濟產(chǎn)出增加，金融市場的利率被抬高，進而提高了企業(yè)的成本率，相對降低投資收益率。這將影響到企業(yè)的投資意愿，縮減投資規(guī)模。

三、對地方政府債券風(fēng)險防范的建議

目前，我國經(jīng)濟處在轉(zhuǎn)型期，資本市場發(fā)展不健全，上述風(fēng)險不可避免。因此，采取適當(dāng)?shù)拇胧﹣砑訌妼Φ胤秸畟娘L(fēng)險防范是必要且緊要的。

（一）對于中央政府來說

應(yīng)合理劃分給予地方政府的財權(quán)和事權(quán)，財權(quán)過小或事權(quán)過大都不利于地方政府的發(fā)展。我國在分稅制改革以后，地方財政已經(jīng)成為一級獨立的預(yù)算主體，合理劃分政府間的事權(quán)，并賦予地方政府應(yīng)有的財權(quán)，對于地方政府債券的償是非常有利的。

（二）對于地方政府來說

應(yīng)該加強收入和債務(wù)的歸口管理，進而完善業(yè)績評價體系，以此為未來發(fā)債規(guī)模提供可靠的參考依據(jù)。首先，地方政府應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范舉債和擔(dān)保等可能在未來轉(zhuǎn)化成顯性債務(wù)的行為。比如，地方政府舉債的方式除了直接發(fā)行地方政府債券，還有地方投融資平臺通過向銀行提供擔(dān)保來貸款。如果地方投融資平臺到期無法償還貸款，這筆債務(wù)將直接轉(zhuǎn)嫁為由地方政府來償還的顯性債務(wù)，加大地方政府的債務(wù)量，進而影響到地方政府債券的償還。其次，地方政府的業(yè)績評價指標(biāo)有很多，包括GDP的增長速度、地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值、地方政府賬面財政收支等。然而，地方政府應(yīng)構(gòu)建多層次、多結(jié)構(gòu)的評價體系，重視業(yè)績增長的質(zhì)量而非簡單的數(shù)量變化，避免提供虛假的業(yè)績報告。

（三）對于金融機構(gòu)來說

應(yīng)該加強地方政府債券的法治化管理，對地方政府發(fā)行債券的總量、償債途徑、債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制等進行立法規(guī)范，把地方政府債券的風(fēng)險鎖在法律的保險柜內(nèi)。首先，建立一個發(fā)達的資本市場和貨幣市場是一個規(guī)范的公債市場不可或缺的外部環(huán)境，這要求金融部門重視整個金融市場的健康發(fā)展，利用法律的手段來約束相關(guān)組織和個人，促進金融市場的公開透明化。其次，目前我國缺少對地方政府債券風(fēng)險管控的完整法律體系，使得地方政府債券缺乏法律這一最有力的安全性保障。

（四）對于社會大眾來說

應(yīng)當(dāng)提高對地方政府證券的風(fēng)險意識，加強對地方政府實際行為的監(jiān)督，從而降低購買地方政府債券的風(fēng)險。首先，在購買地方政府債券前，應(yīng)做好充分的準(zhǔn)備工作，包括了解地方政府近幾年的債務(wù)情況、評級機構(gòu)對于此次地方政府發(fā)行債券的綜合評價、地方政府利用債券融資的資金去向等問題。其次，在購買地方政府債券之后，不可疏于管理，而應(yīng)持續(xù)關(guān)注地方政府的動態(tài)，包括是否通過其他渠道濫于舉債、資金是否按規(guī)定投入使用等風(fēng)險行為。如果政府出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象，社會大眾應(yīng)及時向有關(guān)部門反映，充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。

（五）對于社會其他相關(guān)機構(gòu)來說

比如評級機構(gòu)和保險公司，應(yīng)當(dāng)完全發(fā)揮自身力量，為地方政府債券這一舉措的成功踐行做貢獻。首先，評級機構(gòu)應(yīng)提高責(zé)任意識，對地方政府的資產(chǎn)、負債、內(nèi)部環(huán)境等影響債券發(fā)行和償還的各方面因素進行綜合評價，防止出現(xiàn)虛報收入、低報債務(wù)的情況。同時，保險公司作為為社會大眾分散財產(chǎn)風(fēng)險的部門，也應(yīng)當(dāng)針對地方政府債券建立相應(yīng)的保險產(chǎn)品，為地方政府債券的到期足額償還提供一份擔(dān)保。

參考文獻

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