淺議權力清單制度

藺盈儀

一、研究理論背景

黨十八屆四中全會審議通過的《決定》，明確提出各級政府及其工作部門依據權力清單制度，依法公開政府職責權限、管理流程、監(jiān)督方式等事項。近期，國務院總理李克強更是在北京和達沃斯論壇開幕式中表示，將深入推進行政體制改革。對于確需設置的行政審批事項，要建立權力清單制度，一律向社會公開。清單之外的，一律不得實施審批。關于權力清單制度成為各專家學者、公眾研究的熱點。本組翻閱大量研究資料，了解到學者們從不同的方面對權力清單制度做以分析，一是從權力清單的內涵的角度進行闡述，明晰權力清單到底是什么。如清華大學教授程文浩從權力清單制度的具備要素來分析權力清單制度，他認為權力清單制度不僅是各級政府及各個部門權力的數量、種類、運行的程序、適用條件、行使邊界等予以詳細統(tǒng)計，形成目錄清單，給權力劃定清晰界限，還包括公開權力的過程和結果，只有權力列表、過程、結果透明，才能達到真正的廉政。此外，他還提出，權力清單制度要想達到應有的效果，本身必須做到全面化、具體化和強制化。二是從權力清單的意義角度進行分析，認為權力清單是進行廉政建設的必然要求。如上海市發(fā)改委雷欣提出，權力清單是建設服務型政府、責任政府、法治政府的要求?！读t望》毛壽龍學者提出，反腐是把易于腐敗的權力關進籠子，而不是把官員裝進籠子，建立權力清單制度是反腐倡廉的重要基礎性工程。三是針對政府職能權限劃分的問題思考權力清單，提出只有實施權力清單對職權進行合理界定，劃分職權，才會解決權限劃分的問題，保證政府組織正常運行。如貴州廣播電視大學程守艷提出，政府權限劃分中央與地方職權劃分不清晰，各級政府部門職能分配不合理等問題，由此需要建立權力清單來進一步理順中央與地方的關系，科學設置職能劃分。四是從權力清單可行性角度進行分析，切實落實權力清單制度。國家行政學院法學部教授楊衛(wèi)東認為，需建立電子政務和責任追究制度，強化監(jiān)督和約束機制。五是從權力清單目前存在的問題角度思考改善此制度，如中國社會科學院周慶智認為，當前有些部門的權力清單只是梳理而不是清理，權力質量、數量沒有多大變化；權力清單在削減權力的同時也推卸掉政府的服務功能等，因此需要確立政府治理法治化、公共性、社會制約等。六是從權力的來源角度分析限權、分權-權力清單的合理性，如中南財經政法大學石佑啟認為，行政權力來源于法律賦予，法無授權不可為，為權力清單提供理論基礎?？v觀學者們的觀點，發(fā)現其大多研究權力清單實施的意義及配套實行措施，而對權力清單提出的法律根據以及實行后存在的問題研究較少，因此本組結合學者們的觀點，旨在依法治國的背景下，分析行政清單制度構建的理論根據，以及實施的可行性構建和根據實施中出現的問題，提出具體可行方案來貫徹落實權力清單制度。本文主要解決的問題：第一，分析權力清單理論構建，首先除了公開，還要明確公開的是什么權力，明確什么權力可放入清單內，其次，權力清單并非止于簡單意義上的注明行政權力的管理事項和權限，清單內的權力具體怎樣運行，其背后的運轉程序，也要進行相應的“陽光化”。第二，在權力清單具體實踐過程中出現的問題如“一刀切”做法沒有充分考慮地方性差異等現象認真分析，究其根源，提出具體可行的措施來完善權力清單制度。

二、權力清單確立的理論基礎

（一）公權力的橫向劃分

行政權力在橫向配置上表現為行政部門職責的交叉重疊、沖突以及空白。行政職能的錯位和交叉，不僅造成了部門之間扯皮現象多，行政效能低下，過多經濟資源被行政機構自身消耗掉；更重要的是，它無法履行宏觀經濟管理、市場監(jiān)管、社會管理等職能。行政清單通過公開各部門權限推動大部制改革的推行。

（二）公權力的縱向劃分

我國行政機關按其管轄的范圍分為中央行政機關和地方行政機關。地方各級政府都是國務院統(tǒng)一領導下的國家行政機關，服從國務院領導。但是縱向對比國務院、縣級以上各級人民政府和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的行政權力，發(fā)現不管是行政權力的種類，還是行政權力行使的領域，除了少數幾項權力外，各級人民政府的行政權力上下一一對應，整個行政權力的縱向配置呈現出高度同質化，基本造就了上下一般粗的機構設置和權責配置的格局。所以急需權力清單對權力做以明確劃分。

三、“清單”內權力的控制

在運行行政清單制度時，我們還需要建立合理的機制來對權力使用進行監(jiān)督控制。機制的關鍵內容：一是行政權力如何合法合理的劃分。二是行政權力是否劃分完全。三是如何對行政權力進行有效的監(jiān)督和考核。劃分，法闊大體，內部微調。就是法律對于行政權力進行大體的劃分，規(guī)定政府可以做什么，不可以做什么，也可以具體細分到各層級的立法機構依法修改，行政機關也可以上報本地情形，針對于具體的法條進行修改、添加或消除，要通過立法機關的審核。劃分完全，主要交由行政機關內部自己的審查，即行政系統(tǒng)的自查，對于行政權力的了解，行政系統(tǒng)內部是最為清楚，結合實踐能夠有效而快速的細分自己的職權，但是整個過程需要監(jiān)察部門的監(jiān)督，社會的注意，這樣能有效的進行。而監(jiān)督考核問題，可以完善現有的行政監(jiān)督系統(tǒng)，配合以合理外界監(jiān)督，創(chuàng)建行政權力標準數據庫，以技術為依托完成收集信息、監(jiān)管、審查、處理的方面的功能，對政府中各職能部門執(zhí)行行政權力的情況實時監(jiān)控檢查，在網上監(jiān)管行政執(zhí)法、行政復議和綜合討論。再配合合理的考核機制，可以公開透明運行工作績效考核辦法，公開透明運行工作過錯責任追究暫行辦法，公開透明運行工作投訴受理辦法，以細化的責任的歸責。

四、“清單”外空白的填充

行政清單就需要考慮羈束裁量權和自由裁量權，自由裁量的職權則是指行政機關依法律法規(guī)的規(guī)定，有在法定范圍、幅度、方式、數量的限度內，依據合理原則自由裁量、決定的職權，依自由裁量權作出的行政行為。羈束裁量權的行使，其權限范圍、幅度行為方式、數量界限等都由法律、法規(guī)明確規(guī)定，行政機關只能嚴格依法裁量、判斷。從現實考慮自由裁量權更符合實踐的運用，但是行政清單的要求是明確“法無授權不可為，法有授權必須為”，而且若是使用自由裁量權，如何才算是自由范圍。基于此，權力清單的構造應當將羈束性與裁量性予以有機結合，我們可以通過相應的裁量規(guī)則來構造權力清單，通過這樣的清單使行政主體有關裁量權的行使受嚴格的上限和下限的制約，并有相應的參考系數。同時也可以對那些羈束性的權力行使構造清單。

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