淺議權(quán)力清單制度

藺盈儀

一、研究理論背景

黨十八屆四中全會審議通過的《決定》，明確提出各級政府及其工作部門依據(jù)權(quán)力清單制度，依法公開政府職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項。近期，國務(wù)院總理李克強(qiáng)更是在北京和達(dá)沃斯論壇開幕式中表示，將深入推進(jìn)行政體制改革。對于確需設(shè)置的行政審批事項，要建立權(quán)力清單制度，一律向社會公開。清單之外的，一律不得實施審批。關(guān)于權(quán)力清單制度成為各專家學(xué)者、公眾研究的熱點。本組翻閱大量研究資料，了解到學(xué)者們從不同的方面對權(quán)力清單制度做以分析，一是從權(quán)力清單的內(nèi)涵的角度進(jìn)行闡述，明晰權(quán)力清單到底是什么。如清華大學(xué)教授程文浩從權(quán)力清單制度的具備要素來分析權(quán)力清單制度，他認(rèn)為權(quán)力清單制度不僅是各級政府及各個部門權(quán)力的數(shù)量、種類、運(yùn)行的程序、適用條件、行使邊界等予以詳細(xì)統(tǒng)計，形成目錄清單，給權(quán)力劃定清晰界限，還包括公開權(quán)力的過程和結(jié)果，只有權(quán)力列表、過程、結(jié)果透明，才能達(dá)到真正的廉政。此外，他還提出，權(quán)力清單制度要想達(dá)到應(yīng)有的效果，本身必須做到全面化、具體化和強(qiáng)制化。二是從權(quán)力清單的意義角度進(jìn)行分析，認(rèn)為權(quán)力清單是進(jìn)行廉政建設(shè)的必然要求。如上海市發(fā)改委雷欣提出，權(quán)力清單是建設(shè)服務(wù)型政府、責(zé)任政府、法治政府的要求。《廉政瞭望》毛壽龍學(xué)者提出，反腐是把易于腐敗的權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子，而不是把官員裝進(jìn)籠子，建立權(quán)力清單制度是反腐倡廉的重要基礎(chǔ)性工程。三是針對政府職能權(quán)限劃分的問題思考權(quán)力清單，提出只有實施權(quán)力清單對職權(quán)進(jìn)行合理界定，劃分職權(quán)，才會解決權(quán)限劃分的問題，保證政府組織正常運(yùn)行。如貴州廣播電視大學(xué)程守艷提出，政府權(quán)限劃分中央與地方職權(quán)劃分不清晰，各級政府部門職能分配不合理等問題，由此需要建立權(quán)力清單來進(jìn)一步理順中央與地方的關(guān)系，科學(xué)設(shè)置職能劃分。四是從權(quán)力清單可行性角度進(jìn)行分析，切實落實權(quán)力清單制度。國家行政學(xué)院法學(xué)部教授楊衛(wèi)東認(rèn)為，需建立電子政務(wù)和責(zé)任追究制度，強(qiáng)化監(jiān)督和約束機(jī)制。五是從權(quán)力清單目前存在的問題角度思考改善此制度，如中國社會科學(xué)院周慶智認(rèn)為，當(dāng)前有些部門的權(quán)力清單只是梳理而不是清理，權(quán)力質(zhì)量、數(shù)量沒有多大變化；權(quán)力清單在削減權(quán)力的同時也推卸掉政府的服務(wù)功能等，因此需要確立政府治理法治化、公共性、社會制約等。六是從權(quán)力的來源角度分析限權(quán)、分權(quán)-權(quán)力清單的合理性，如中南財經(jīng)政法大學(xué)石佑啟認(rèn)為，行政權(quán)力來源于法律賦予，法無授權(quán)不可為，為權(quán)力清單提供理論基礎(chǔ)?？v觀學(xué)者們的觀點，發(fā)現(xiàn)其大多研究權(quán)力清單實施的意義及配套實行措施，而對權(quán)力清單提出的法律根據(jù)以及實行后存在的問題研究較少，因此本組結(jié)合學(xué)者們的觀點，旨在依法治國的背景下，分析行政清單制度構(gòu)建的理論根據(jù)，以及實施的可行性構(gòu)建和根據(jù)實施中出現(xiàn)的問題，提出具體可行方案來貫徹落實權(quán)力清單制度。本文主要解決的問題：第一，分析權(quán)力清單理論構(gòu)建，首先除了公開，還要明確公開的是什么權(quán)力，明確什么權(quán)力可放入清單內(nèi)，其次，權(quán)力清單并非止于簡單意義上的注明行政權(quán)力的管理事項和權(quán)限，清單內(nèi)的權(quán)力具體怎樣運(yùn)行，其背后的運(yùn)轉(zhuǎn)程序，也要進(jìn)行相應(yīng)的“陽光化”。第二，在權(quán)力清單具體實踐過程中出現(xiàn)的問題如“一刀切”做法沒有充分考慮地方性差異等現(xiàn)象認(rèn)真分析，究其根源，提出具體可行的措施來完善權(quán)力清單制度。

二、權(quán)力清單確立的理論基礎(chǔ)

（一）公權(quán)力的橫向劃分

行政權(quán)力在橫向配置上表現(xiàn)為行政部門職責(zé)的交叉重疊、沖突以及空白。行政職能的錯位和交叉，不僅造成了部門之間扯皮現(xiàn)象多，行政效能低下，過多經(jīng)濟(jì)資源被行政機(jī)構(gòu)自身消耗掉；更重要的是，它無法履行宏觀經(jīng)濟(jì)管理、市場監(jiān)管、社會管理等職能。行政清單通過公開各部門權(quán)限推動大部制改革的推行。

（二）公權(quán)力的縱向劃分

我國行政機(jī)關(guān)按其管轄的范圍分為中央行政機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)關(guān)。地方各級政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機(jī)關(guān)，服從國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。但是縱向?qū)Ρ葒鴦?wù)院、縣級以上各級人民政府和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的行政權(quán)力，發(fā)現(xiàn)不管是行政權(quán)力的種類，還是行政權(quán)力行使的領(lǐng)域，除了少數(shù)幾項權(quán)力外，各級人民政府的行政權(quán)力上下一一對應(yīng)，整個行政權(quán)力的縱向配置呈現(xiàn)出高度同質(zhì)化，基本造就了上下一般粗的機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)責(zé)配置的格局。所以急需權(quán)力清單對權(quán)力做以明確劃分。

三、“清單”內(nèi)權(quán)力的控制

在運(yùn)行行政清單制度時，我們還需要建立合理的機(jī)制來對權(quán)力使用進(jìn)行監(jiān)督控制。機(jī)制的關(guān)鍵內(nèi)容：一是行政權(quán)力如何合法合理的劃分。二是行政權(quán)力是否劃分完全。三是如何對行政權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督和考核。劃分，法闊大體，內(nèi)部微調(diào)。就是法律對于行政權(quán)力進(jìn)行大體的劃分，規(guī)定政府可以做什么，不可以做什么，也可以具體細(xì)分到各層級的立法機(jī)構(gòu)依法修改，行政機(jī)關(guān)也可以上報本地情形，針對于具體的法條進(jìn)行修改、添加或消除，要通過立法機(jī)關(guān)的審核。劃分完全，主要交由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自己的審查，即行政系統(tǒng)的自查，對于行政權(quán)力的了解，行政系統(tǒng)內(nèi)部是最為清楚，結(jié)合實踐能夠有效而快速的細(xì)分自己的職權(quán)，但是整個過程需要監(jiān)察部門的監(jiān)督，社會的注意，這樣能有效的進(jìn)行。而監(jiān)督考核問題，可以完善現(xiàn)有的行政監(jiān)督系統(tǒng)，配合以合理外界監(jiān)督，創(chuàng)建行政權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫，以技術(shù)為依托完成收集信息、監(jiān)管、審查、處理的方面的功能，對政府中各職能部門執(zhí)行行政權(quán)力的情況實時監(jiān)控檢查，在網(wǎng)上監(jiān)管行政執(zhí)法、行政復(fù)議和綜合討論。再配合合理的考核機(jī)制，可以公開透明運(yùn)行工作績效考核辦法，公開透明運(yùn)行工作過錯責(zé)任追究暫行辦法，公開透明運(yùn)行工作投訴受理辦法，以細(xì)化的責(zé)任的歸責(zé)。

四、“清單”外空白的填充

行政清單就需要考慮羈束裁量權(quán)和自由裁量權(quán)，自由裁量的職權(quán)則是指行政機(jī)關(guān)依法律法規(guī)的規(guī)定，有在法定范圍、幅度、方式、數(shù)量的限度內(nèi)，依據(jù)合理原則自由裁量、決定的職權(quán)，依自由裁量權(quán)作出的行政行為。羈束裁量權(quán)的行使，其權(quán)限范圍、幅度行為方式、數(shù)量界限等都由法律、法規(guī)明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)只能嚴(yán)格依法裁量、判斷。從現(xiàn)實考慮自由裁量權(quán)更符合實踐的運(yùn)用，但是行政清單的要求是明確“法無授權(quán)不可為，法有授權(quán)必須為”，而且若是使用自由裁量權(quán)，如何才算是自由范圍?；诖耍瑱?quán)力清單的構(gòu)造應(yīng)當(dāng)將羈束性與裁量性予以有機(jī)結(jié)合，我們可以通過相應(yīng)的裁量規(guī)則來構(gòu)造權(quán)力清單，通過這樣的清單使行政主體有關(guān)裁量權(quán)的行使受嚴(yán)格的上限和下限的制約，并有相應(yīng)的參考系數(shù)。同時也可以對那些羈束性的權(quán)力行使構(gòu)造清單。

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