人民銀行實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算的挑戰(zhàn)和工作思路

趙守卿

【摘要】滾動(dòng)預(yù)算作為一種動(dòng)態(tài)化的預(yù)算編制方法，在預(yù)算管理的實(shí)踐中已得到了充分論證和檢驗(yàn)，可以很好地彌補(bǔ)傳統(tǒng)預(yù)算管理的不足，是全面預(yù)算管理的有效手段和必要補(bǔ)充。本文從滾動(dòng)預(yù)算的基本概念入手，分析了人民銀行實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算的意義、工作思路、面臨的挑戰(zhàn)，并針對(duì)實(shí)際工作中面臨的問(wèn)題提出人民銀行實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算的保障措施。

【關(guān)鍵詞】滾動(dòng)預(yù)算 工作思路 挑戰(zhàn)

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，預(yù)算是政府最重要的政策工具之一，年度預(yù)算由于時(shí)間跨度太短，很難成為政府施政的理想工具，滾動(dòng)預(yù)算較好的解決了這一問(wèn)題。人民銀行作為我國(guó)的中央銀行，是國(guó)家重要的宏觀調(diào)控部門(mén)。人民銀行實(shí)行滾動(dòng)預(yù)算管理，對(duì)于有效滿(mǎn)足中央銀行履職需求，充分發(fā)揮中央銀行職能具有積極的意義。

一、人民銀行實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算的意義

（一）有利于提高預(yù)算的協(xié)調(diào)性

一方面通過(guò)動(dòng)態(tài)的滾動(dòng)在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中可合理調(diào)配資源，保證人民銀行系統(tǒng)重要業(yè)務(wù)的執(zhí)行。另一方面滾動(dòng)預(yù)算的實(shí)施便于對(duì)長(zhǎng)期、大型項(xiàng)目或業(yè)務(wù)分成許多支撐系統(tǒng)來(lái)分別組織與控制，可以大大促使預(yù)算單位局部與整體的協(xié)調(diào)一致。

（二）有利于提高預(yù)算的穩(wěn)定性

通過(guò)連續(xù)編制滾動(dòng)預(yù)算，可以使會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門(mén)及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行的偏差，及時(shí)采取糾正和預(yù)防措施，確保與央行進(jìn)行宏觀調(diào)控、金融監(jiān)管等中長(zhǎng)期目標(biāo)相一致的跨年度項(xiàng)目有足夠的資金來(lái)源，從而避免計(jì)劃與實(shí)際不匹配的現(xiàn)象。

（三）有利于提高預(yù)算的效率性

滾動(dòng)預(yù)算強(qiáng)化預(yù)算的控制職能，對(duì)項(xiàng)目按照輕重緩急進(jìn)行排序，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的重要性，從而有助于實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)，改善年度預(yù)算短視性造成的預(yù)算低效配置，提高預(yù)算資金的使用效率和效益。

（四）有利于提高預(yù)算管理的指導(dǎo)性

滾動(dòng)預(yù)算的預(yù)測(cè)值的實(shí)現(xiàn)既是人民銀行系統(tǒng)全面完成年度經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的保障，也是各部門(mén)開(kāi)展后續(xù)工作的行動(dòng)指南。通過(guò)全盤(pán)規(guī)劃、整體統(tǒng)籌，有利于充分發(fā)揮預(yù)算的指導(dǎo)、控制作用，從動(dòng)態(tài)中牢牢把握央行的財(cái)務(wù)收支情況。

二、人民銀行實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算的工作思路

人民銀行實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算是一個(gè)長(zhǎng)期的、循序漸進(jìn)的過(guò)程，要由點(diǎn)到面、由簡(jiǎn)到繁的循序推進(jìn)。具體來(lái)看，要調(diào)整原有預(yù)算編制原則，根據(jù)預(yù)算編制原則，對(duì)預(yù)算編制思路進(jìn)行調(diào)整。

（一）編制原則

1.戰(zhàn)略導(dǎo)向原則。以各級(jí)行戰(zhàn)略決策為依據(jù)，以實(shí)現(xiàn)各級(jí)行中長(zhǎng)期工作目標(biāo)為導(dǎo)向，以各職能部門(mén)總體工作思路和年度工作安排為參照，為人民銀行高效履職提供財(cái)力保障。

2.集中財(cái)力辦大事原則。以三年為周期，整合財(cái)力集中投向關(guān)系人民銀行履職重點(diǎn)的項(xiàng)目，有計(jì)劃、分步驟的解決制約人民銀行履行能力的關(guān)鍵問(wèn)題。

3.績(jī)效管理原則。每個(gè)支出項(xiàng)目都要有明確、量化、分階段的預(yù)期績(jī)效目標(biāo)，建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排相結(jié)合的運(yùn)行機(jī)制，提高預(yù)算資金的使用效率與配置效能。

（二）編制思路

1.加強(qiáng)滾動(dòng)預(yù)算的宣傳教育。會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門(mén)要積極發(fā)揮主導(dǎo)作用，采取視頻培訓(xùn)、業(yè)務(wù)交流、工作例會(huì)等多種方式，在全行大力宣傳滾動(dòng)預(yù)算優(yōu)越性，使各業(yè)務(wù)部門(mén)充分認(rèn)識(shí)實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算制度改革的重要性和緊迫性，保證滾動(dòng)預(yù)算改革順利進(jìn)行。

2.做好三年期業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃。各相關(guān)職能部門(mén)要根據(jù)人民銀行總行、各分支行以及當(dāng)?shù)卣欢〞r(shí)期的重大戰(zhàn)略部署，結(jié)合當(dāng)?shù)刎瀼芈鋵?shí)的貨幣政策、研究制定本部門(mén)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，明確發(fā)展目標(biāo)、投入重點(diǎn)和預(yù)期績(jī)效，編制三年分年度的滾動(dòng)實(shí)施計(jì)劃和分解目標(biāo)，作為編制滾動(dòng)預(yù)算的基礎(chǔ)和前提。

3.選擇納入三年滾動(dòng)預(yù)算的支出項(xiàng)目。根據(jù)預(yù)算編制經(jīng)驗(yàn)，對(duì)績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、績(jī)效評(píng)價(jià)體系設(shè)定比較成熟的項(xiàng)目可以作為滾動(dòng)預(yù)算編制的試點(diǎn)。對(duì)需要多年度連續(xù)實(shí)施且規(guī)劃進(jìn)度比較明確的項(xiàng)目也可以作為編制滾動(dòng)預(yù)算的項(xiàng)目。下一步，結(jié)合工作的開(kāi)展，可逐步擴(kuò)大編制范圍。

4.規(guī)范編制三年期項(xiàng)目預(yù)算。對(duì)于納入三年滾動(dòng)預(yù)算編制范圍的項(xiàng)目，要按照各部門(mén)中長(zhǎng)期規(guī)劃分別填列各個(gè)年度的項(xiàng)目預(yù)算安排情況，明確三年總體和分年度的績(jī)效目標(biāo)和考核指標(biāo)。

5.加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督。根據(jù)財(cái)政部下達(dá)的預(yù)算控制數(shù)執(zhí)行，對(duì)預(yù)算編制過(guò)程以及執(zhí)行過(guò)程實(shí)施監(jiān)督，防止亂報(bào)項(xiàng)目，虛報(bào)項(xiàng)目，未經(jīng)審核批準(zhǔn)項(xiàng)目，切實(shí)發(fā)揮滾動(dòng)預(yù)算的作用，提高預(yù)算資金的使用效益。

三、人民銀行實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算面臨的挑戰(zhàn)

（一）職能部門(mén)中長(zhǎng)期規(guī)劃能力不強(qiáng)

編制滾動(dòng)預(yù)算要求各相關(guān)職能部門(mén)制定出關(guān)于本部門(mén)業(yè)務(wù)的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，要求其有相當(dāng)強(qiáng)的業(yè)務(wù)規(guī)劃能力，但是目前人民銀行分支機(jī)構(gòu)多數(shù)職能部門(mén)主要是貫徹落實(shí)總行所制定的相關(guān)政策，或者根據(jù)總行相關(guān)文件精神修正工作計(jì)劃，而對(duì)以后年度的工作缺乏相應(yīng)的規(guī)劃能力。

（二）部門(mén)對(duì)中期預(yù)算認(rèn)識(shí)不足

從編制年度預(yù)算的情況來(lái)看，基層人民銀行很多職能部門(mén)對(duì)預(yù)算編制的重視程度不夠，認(rèn)為編制預(yù)算只是會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門(mén)的職責(zé)，不參與或很少參與；另一種情況是，個(gè)別部門(mén)夸大自身的支出需求，虛報(bào)預(yù)算，以求得到充裕的預(yù)算額度。究其根源，主要是職能部門(mén)對(duì)預(yù)算的編制、作用認(rèn)識(shí)不到位，缺乏主動(dòng)配合意識(shí)。

（三）預(yù)算編制人員能力有待提高

編制滾動(dòng)預(yù)算對(duì)預(yù)算編制人員的能力提出了很高的要求，要求編制者有長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光、較強(qiáng)的敏感性和觀察力。而現(xiàn)在基層人民銀行的財(cái)務(wù)人員多數(shù)時(shí)間被繁雜、單調(diào)的事務(wù)性工作所占用，對(duì)新業(yè)務(wù)、新知識(shí)的學(xué)習(xí)能力不夠，在一定程度上會(huì)影響滾動(dòng)預(yù)算的編制質(zhì)量。

四、人民銀行實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算的保障措施

（一）建立完善的規(guī)章制度體系，逐步推進(jìn)滾動(dòng)預(yù)算

一是不斷完善中央銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度。通過(guò)修訂《中國(guó)人民銀行財(cái)務(wù)制度》，完善預(yù)算管理制度，使?jié)L動(dòng)預(yù)算有法可依。二是加強(qiáng)宣傳，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，營(yíng)造預(yù)算改革良好氛圍。三是在試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上完善現(xiàn)有制度，推進(jìn)滾動(dòng)預(yù)算改革深入開(kāi)展。

（二）提高對(duì)預(yù)算管理的重視，不斷加強(qiáng)滾動(dòng)預(yù)算相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)

隨著我國(guó)金融體制的改革，預(yù)算管理在人民銀行財(cái)務(wù)管理中扮演著越來(lái)越重要的角色，滾動(dòng)預(yù)算對(duì)人民銀行更好的履職有著直接的、重大的影響。編制滾動(dòng)預(yù)算，要對(duì)預(yù)算編制部門(mén)進(jìn)行培訓(xùn)，加強(qiáng)宣傳，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，營(yíng)造良好氛圍。此外，各部門(mén)要協(xié)調(diào)配合，建立預(yù)算管理協(xié)調(diào)機(jī)制。

（三）增強(qiáng)財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，保證滾動(dòng)預(yù)算的順利開(kāi)展

實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算不僅要參照年度預(yù)算，還要參照以前年度的實(shí)際數(shù)據(jù)，并結(jié)合當(dāng)前實(shí)際情況進(jìn)行預(yù)測(cè)。首先需要加強(qiáng)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的相關(guān)性和及時(shí)性，財(cái)務(wù)人員不能將其觸角僅停留在財(cái)務(wù)部門(mén)，還要延展到更多業(yè)務(wù)領(lǐng)域，提升對(duì)業(yè)務(wù)的掌控能力。

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