從失業(yè)保險轉(zhuǎn)向就業(yè)保險的加拿大經(jīng)驗與啟示

摘 要：加拿大以就業(yè)保險替代失業(yè)保險，超越了傳統(tǒng)的單純失業(yè)給付做法，被認(rèn)為是失業(yè)保險制度歷史上影響深遠(yuǎn)的轉(zhuǎn)折點。轉(zhuǎn)型中的中國勞動力市場面臨供求兩方面的壓力，強化失業(yè)保險制度的就業(yè)保障功能成為改革焦點。加拿大從失業(yè)保險轉(zhuǎn)向就業(yè)保險的制度變革，啟示我們反思中國失業(yè)保險制度的定位與設(shè)計：未來失業(yè)保險制度最終目的要提升勞動者素質(zhì)、促進(jìn)就業(yè)穩(wěn)定、擴大就業(yè)機會；要整合失業(yè)給付、職業(yè)訓(xùn)練、就業(yè)服務(wù)和就業(yè)穩(wěn)定措施為一體。

關(guān)鍵詞：就業(yè)保險制度；失業(yè)保險制度；就業(yè)保障；加拿大

中圖分類號：F840.61 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1000176X（2016）03008007

2008年德國勞動市場學(xué)者Schmid[1]明確提出了“就業(yè)與失業(yè)相互間過渡的風(fēng)險”理論，主張建構(gòu)“規(guī)范的社會風(fēng)險政策體系”，也就是“從失業(yè)保險到就業(yè)保險”的制度轉(zhuǎn)向。國際勞工大會《促進(jìn)就業(yè)和失業(yè)保護(hù)公約》與建議書也一反此前的相關(guān)立法重在強調(diào)為失業(yè)者提供生活保障的理念，倡導(dǎo)把失業(yè)保護(hù)與促進(jìn)就業(yè)結(jié)合起來，可以說是失業(yè)保險國際立法的一個分水嶺。2008年實施的《中華人民共和國就業(yè)促進(jìn)法》第十六條規(guī)定：“國家建立健全失業(yè)保險制度，依法確保失業(yè)人員的基本生活，并促進(jìn)其實現(xiàn)就業(yè)”，即失業(yè)保險制度不僅要保障失業(yè)人員的基本生活，而且要促進(jìn)失業(yè)人員實現(xiàn)就業(yè)。近年來，勞動力市場供求兩方面的壓力使加強失業(yè)保險就業(yè)促進(jìn)功能的呼聲在中國越來越高[2]，然而正如2008年人力資源部官員在失業(yè)保險制度改革與發(fā)展研討會上所指出的那樣，中國失業(yè)保險制度促進(jìn)就業(yè)的功能發(fā)揮不夠，參見中國人力資源和社會保障部副部長張小建在中國—歐盟社會保障合作項目失業(yè)保險制度改革與發(fā)展研討會開幕式上的致辭。

特別是當(dāng)《勞動合同法》、《就業(yè)促進(jìn)法》、《社會保險法》等相關(guān)法律相繼出臺以后，失業(yè)保險制度如何做出配套改革，如何積極地解決各種失業(yè)危機與就業(yè)挑戰(zhàn)，成為當(dāng)務(wù)之急。在《失業(yè)保險條例》醞釀修改之際[3]，需要立足中國現(xiàn)實，而加拿大的相關(guān)制度經(jīng)歷了從失業(yè)保險制度到就業(yè)保障法的變革，其處理失業(yè)保險與就業(yè)保障關(guān)系的經(jīng)驗被推崇為制度實踐的典范之一[4]，考察和分析其法治發(fā)展的思路與經(jīng)驗，對避免中國失業(yè)保險制度未來修法的積重難返或矯枉過正或都具有重要的啟示。鑒于此，本文帶著中國問題，考察加拿大的制度經(jīng)驗。

一、加拿大從失業(yè)保險到就業(yè)保險制度沿革

加拿大現(xiàn)行就業(yè)保險制度的前身是失業(yè)保險制度，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會環(huán)境的演變，失業(yè)保險制度經(jīng)歷了連續(xù)的改革，并最終發(fā)展成為今天適用的就業(yè)保險制度[5]。其間的歷史沿革大體可以分為三個階段：

（一）失業(yè)保險制度基本框架確立時期（1935—1969年）

20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)大蕭條使失業(yè)問題成為嚴(yán)重的社會問題，失業(yè)保險計劃應(yīng)運而生：1935年聯(lián)邦政府通過《就業(yè)和社會保險法》。該法因涉嫌違反《英屬北美法案》關(guān)于聯(lián)邦政府權(quán)限劃分，當(dāng)年就被廢止。

加拿大是聯(lián)邦制國家，實行聯(lián)邦、省/地區(qū)和市三級政府制度，全國共劃分為10個省和3個地區(qū)，各省和各地區(qū)政府都具有相對獨立的立法權(quán)和行政管轄權(quán)。加拿大三級政府在勞動就業(yè)方面的職責(zé)和作用各有側(cè)重。聯(lián)邦政府的職責(zé)是負(fù)責(zé)制訂勞動保障、工作條件、職業(yè)衛(wèi)生和安全等方面的法規(guī)；省政府則負(fù)責(zé)制訂最低工資、工傷補償、休假、加班等勞工標(biāo)準(zhǔn)方面的法規(guī)。1940年7月，《英屬北美法案》修正案明確了失業(yè)保險立法與管理屬于聯(lián)邦政府的權(quán)力范圍。同年8月，加拿大聯(lián)邦政府通過了《失業(yè)保險制度》，全國性的失業(yè)保險制度得以正式確立[6]。

（二）失業(yè)保險制度進(jìn)一步調(diào)整時期（1971—1995年）

在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，聯(lián)邦政府于1970年發(fā)布了《20世紀(jì)70年代的失業(yè)保險》白皮書，反思失業(yè)保險制度的定位與未來發(fā)展，建議實行更慷慨的失業(yè)保險給付，同時為勞動者提供更廣泛的服務(wù)，幫助勞動者應(yīng)對勞動市場的變化[6]。白皮書的發(fā)布推動了1971年新的《失業(yè)保險制度》的通過，新法極大地促進(jìn)了失業(yè)保險在領(lǐng)取資格和給付待遇上的變化，使其從結(jié)構(gòu)到性質(zhì)都煥然一新[5]。1971年該法案通過后，聯(lián)邦政府又不斷調(diào)整失業(yè)保險的結(jié)構(gòu)，在1975—1994年間，共出臺了八個失業(yè)保險制度的修正案。其中顯著的變化包括失業(yè)保險工資替代率的下降，以及資格條件的收緊[6]。1976年的BillC-69把因無正當(dāng)理由失業(yè)、自愿失業(yè)等緣故導(dǎo)致被取消失業(yè)保險資格的期限從3周增加到6周，把投保最高年齡從70歲降低到65歲，把重復(fù)申領(lǐng)失業(yè)保險待遇者的所得替代率從75%降低到66.67%，1977年的BillC-27確立了以變動性區(qū)域失業(yè)率作為計算給付額度的依據(jù)，1979年的BillC-14在保險資格中規(guī)定一周最低工作時數(shù)不得少于15個小時，把所得替代率降到60%、對初入職場者與再就業(yè)者的領(lǐng)取申請進(jìn)行限制、針對高收入者回收其部分失業(yè)給付，1990年的BillC-21把懲罰期（因無正當(dāng)理由失業(yè)、不當(dāng)行為被解雇或拒絕接受合適工作導(dǎo)致失業(yè)保險待遇領(lǐng)取資格暫時被取消期間）從6周延長到12周，而1993年的BillC-113，則取消了無正當(dāng)理由失業(yè)者的失業(yè)保險資格、進(jìn)一步把所得替代率降低到57%，1994年的BillC-17根據(jù)申領(lǐng)者的收入狀況區(qū)別決定所得替代率，一般申領(lǐng)者所得替代率降至55%，低收入者則升到60%[7]。

（三）就業(yè)保險制度代替失業(yè)保險制度并逐步完善時期（1996年至今）

1996年起加拿大失業(yè)保險制度進(jìn)行了重大變革，以就業(yè)保險制度取代之，其價值理念與具體制度也發(fā)生了實質(zhì)性地改變，由消極性的失業(yè)保障轉(zhuǎn)向積極的就業(yè)保障。隨后的2000—2009年間，加拿大不斷調(diào)整和完善就業(yè)保險制度的具體規(guī)定，較為突出的是：2002年的BillC-49修改了有關(guān)獲得生育給付、懷孕給付、疾病給付和同情照顧給付等特別給付待遇的規(guī)定，對被保險人因遭遇特殊情形而中斷工作時進(jìn)行協(xié)助；2006年修改了初就業(yè)者和再就業(yè)領(lǐng)取失業(yè)保險的資格條件（從已投保工作910小時降低到840小時），同時規(guī)定加拿大就業(yè)保險委員會可以根據(jù)收支平衡等情況動態(tài)調(diào)整就業(yè)保險稅率；2008年創(chuàng)建了加拿大就業(yè)保險融資局來管理就業(yè)保險賬戶，確保就業(yè)保險基金收入。2009年自雇者平等法案將就業(yè)保險中的特殊給付（產(chǎn)假、育兒假、疾病和同情保健福利）延伸到自雇者。

二、加拿大從失業(yè)保險到就業(yè)保險變革動因、內(nèi)容與成效

（一）變革的動因

加拿大由失業(yè)保險制度向就業(yè)保險制度轉(zhuǎn)變，不僅僅是適應(yīng)劇烈變化的外部經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境等“外生因素”的需要而產(chǎn)生的，而且也是理論發(fā)展和制度文化等“內(nèi)生因素”交互作用的結(jié)果。在國際上，二戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)繁榮在20世紀(jì)70年代陷入“停滯性通貨膨脹”，使凱恩斯式福利國家充分就業(yè)的根本預(yù)設(shè)開始走向瓦解，失業(yè)成為發(fā)達(dá)國家的重要問題[8]。理論界主張由凱恩斯福利國家轉(zhuǎn)向熊彼特工作福利體制的呼聲高漲[9]。福利國家紛紛開始采取積極性政策積極性政策包含著許多不同的政策與方案類型，其主要類型包括：積極性勞動市場政策（ActiveLabourMarketPolicy）、工作福利（Workfare）與福利促進(jìn)工作（WelfaretoWork）等三大類型。來面對與處理新興的社會問題，試圖通過改善失業(yè)者等群體所面對的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境，增強其就業(yè)能力與其它社會參與能力，以使其能盡可能成為可以自給自足的社會成員[9]。在加拿大國內(nèi)，20世紀(jì)80年代到90年代經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)急劇惡化，平均失業(yè)率從20世紀(jì)70年代的6.7%上升到9.3%[10]，90年代經(jīng)濟(jì)陷入滯漲，失業(yè)狀況進(jìn)一步劇增，1996年失業(yè)率高達(dá)9.7%[7]。加之金融全球化的發(fā)展，跨國資本紛紛流向低成本的第三世界，原本不景氣的經(jīng)濟(jì)雪上加霜，工作機會減少。同時在失業(yè)保險實施中，部分失業(yè)者存在著失業(yè)“福利依賴”，雇主也不易雇用到員工，且有重復(fù)領(lǐng)取給付的現(xiàn)象，失業(yè)保險基金賬戶產(chǎn)生赤字[6]。多重因素和多重壓力的“擠壓”，使加拿大認(rèn)識到創(chuàng)造就業(yè)不再是經(jīng)濟(jì)政策的副產(chǎn)品，而是宏觀經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略和國家政策的總目標(biāo)，因此考慮改變傳統(tǒng)的單純向失業(yè)者提供失業(yè)給付的消極做法，探討通過積極提供就業(yè)訓(xùn)練、就業(yè)補貼、就業(yè)介紹，以及創(chuàng)造就業(yè)崗位等方式，使失業(yè)者能夠重回勞動市場取得勞動報酬。在此背景下，加拿大于1996年實施失業(yè)保險制度改革，以就業(yè)保險制度取而代之。

（二）變革的主要內(nèi)容

雖然新的就業(yè)保險制度沒有改變之前的失業(yè)保險制度為失業(yè)者提供臨時失業(yè)保障的功能，就業(yè)保險基金也像失業(yè)保險基金那樣仍由用人單位和勞動者分別按照勞動者工資收入的一定比例繳納，但還是發(fā)生了以下主要變化：

1.失業(yè)待遇與就業(yè)支持方案的協(xié)調(diào)共進(jìn)

就業(yè)保險制度除了規(guī)定傳統(tǒng)的失業(yè)保險給付項目，還規(guī)定了就業(yè)保障給付與支持性措施。就業(yè)保險制度第一章為失業(yè)給付，包括一般給付（即失業(yè)給付）、特別給付（包括疾病給付、懷孕給付、生育給付與同情照顧給付）與工作分擔(dān)，

當(dāng)用人單位面臨經(jīng)營不佳狀況，超出其可控制范圍時，若勞動者愿意在此期間自愿減少工作時數(shù)或周數(shù)，減少之時數(shù)或周數(shù)可領(lǐng)取就業(yè)保險給付。給付額度與一般給付相同，工作分擔(dān)期間為6—26周，若情形嚴(yán)重最高可延長至38周。此方案目的是為協(xié)助用人單位與勞動者避免暫時性解雇，當(dāng)雇主營運恢復(fù)正常時可保留原有勞動者，并節(jié)省其再招募及訓(xùn)練費用。第二章為就業(yè)給付及就業(yè)服務(wù)，主要規(guī)范就業(yè)給付與支持就業(yè)措施。欲申請就業(yè)保障給付，必須與就業(yè)保險咨詢員面談協(xié)商個人的就業(yè)與參加職業(yè)培訓(xùn)的計劃，以得到相關(guān)的輔助。同時，為了鼓勵勞工積極尋找工作、改善生活狀況，即使給付期間有工作收入，只要不超過一定金額且誠實申報，并不受罰亦不影響領(lǐng)取給付的資格與金額，鼓勵主動尋找工作，打消消極被動的心態(tài)，對國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)保險基金盈余都有好處[11]。同時，為了鼓勵失業(yè)者再就業(yè)，根據(jù)申請人以前領(lǐng)取就業(yè)保險金的頻率來決定就業(yè)保險金的數(shù)額，之前領(lǐng)取就業(yè)保險金的期限長短與下次領(lǐng)取保險金的數(shù)額大小成反比（每領(lǐng)20周就業(yè)保險金，相應(yīng)的下次的就業(yè)給付就降低1%，直到最低工資的50%為止）[12]。這類措施的目的是為增進(jìn)勞動者的就業(yè)能力，協(xié)助其維持就業(yè)。

2.給付資格上突出就業(yè)期和繳費期

以工作時數(shù)基準(zhǔn)取代工作周數(shù)基準(zhǔn)，施行區(qū)域性靈活準(zhǔn)入要求。就業(yè)保險制度規(guī)定自過去52周或上次領(lǐng)取失業(yè)給付迄今，必須累積工作一定的投保工作時數(shù)，且此時數(shù)因個體的就業(yè)經(jīng)歷與所在地區(qū)的失業(yè)率不同而有所不同。如失業(yè)率為13.1%以上的地區(qū)，最低累積投保時數(shù)為420小時，而失業(yè)率低于6%的地區(qū)，則為700小時。初入職者與再就業(yè)者則需在領(lǐng)取失業(yè)給付前52周工作910小時以上。即失業(yè)率越高，就業(yè)期要求就越低，初入職者與再就業(yè)者就業(yè)期要求也越高。以上規(guī)定，一是為了督促失業(yè)率低的地區(qū)多保持就業(yè)狀態(tài)，二是鼓勵失業(yè)者盡快找到工作[5]；三是對初入職者與再就業(yè)者申領(lǐng)一般失業(yè)給付規(guī)定相對較高的資格標(biāo)準(zhǔn)，是為了鼓勵其多停留于就業(yè)市場，避免依賴保險福利給付[13]；四是有利于促進(jìn)就業(yè)保險制度的靈活性，以方便日益增多的以季節(jié)性勞動者為主的靈活就業(yè)者享受失業(yè)保險給付待遇，因為以小時為基準(zhǔn)更有利于他們累積投保工作時間。

3.變革就業(yè)保險管理機構(gòu)以方便失業(yè)治理與就業(yè)保障

為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)與社會環(huán)境的變化，以及就業(yè)保險制度綜合性就業(yè)保障功能的發(fā)展，聯(lián)邦政府把之前的加拿大就業(yè)中心擴大為加拿大人力資源中心，后又?jǐn)U充為加拿大人力資源和技能發(fā)展部）拓展政府就業(yè)服務(wù)等人力資源政策相關(guān)服務(wù)，同時由隸屬于加拿大人力資源和技能發(fā)展部的加拿大就業(yè)保險委員會負(fù)責(zé)執(zhí)行與評估就業(yè)保險制度相關(guān)行政業(yè)務(wù)，2008年又成立了就業(yè)保險融資局，就業(yè)保險相關(guān)的保費收入、罰款、利息或回收的給付金額等皆納入統(tǒng)一收益基金。

4.失業(yè)保險覆蓋范圍的進(jìn)一步擴大

加拿大就業(yè)保險適用對象上包括警察、軍人、公務(wù)人員、教職人員、大學(xué)員工以及漁民等創(chuàng)業(yè)者。傳統(tǒng)的兼職工、臨時工和季節(jié)性勞動者納入失業(yè)保險的保障范圍是其就業(yè)保險的一大特色[11]。

5.變革給付期限與給付待遇以降低失業(yè)福利依賴

就業(yè)保險制度確立后，針對此前失業(yè)給付待遇過高和給付期過長的情況，重新設(shè)計失業(yè)保險所得給付，降低了失業(yè)津貼給付標(biāo)準(zhǔn)和期限，保險給付采用彈性給付級距制：一般來說，失業(yè)待遇發(fā)放金額為離職前26周平均投保薪資的55%，但對低家庭收入的給付替代率較高，為60%，以方便其更能滿足基本生活需要，并達(dá)到所得分配的效果，而且失業(yè)給付發(fā)放周數(shù)亦采用彈性制（依據(jù)經(jīng)濟(jì)區(qū)域失業(yè)率及累計投保時數(shù)不同從14—45周不等），對于失業(yè)給付申請人于求職期間提供暫時性所得援助，重新修正給付規(guī)定以強調(diào)工作價值，并將部分工時勞動者納入保障范圍。同時配合再就業(yè)給付與支援措施（如失業(yè)保險基金用于職業(yè)培訓(xùn)），促進(jìn)失業(yè)者再就業(yè)。

6.進(jìn)一步明確各級政府在失業(yè)治理與就業(yè)保障上的權(quán)限與責(zé)任

鑒于聯(lián)邦制下各省和各地區(qū)政府都具有相對獨立的立法權(quán)和行政管轄權(quán)，許多失業(yè)治理與就業(yè)保障措施必須通過聯(lián)邦和省級政府的積極合作或者下放到下級政府來具體實施。因此為了實施就業(yè)保險制度，聯(lián)邦政府和省級政府簽訂了勞動市場開發(fā)協(xié)定。聯(lián)邦政府將勞動市場訓(xùn)練的責(zé)任下放到省、市政府并提供大量經(jīng)費及就業(yè)機會給省、市就業(yè)服務(wù)中心，同時協(xié)助各中心幫助勞工與用人單位[12]，聯(lián)邦政府仍需負(fù)責(zé)管理全加拿大的保險事務(wù)。

通過以上分析可以發(fā)現(xiàn)，加拿大就業(yè)保險制度相對于失業(yè)保險制度的改變，每一個規(guī)范設(shè)計都有自己的調(diào)整目標(biāo)和預(yù)期影響群體；同時，各個制度變遷之間互相影響，緊密結(jié)合。新的就業(yè)保險制度沒有改變之前的失業(yè)保險制度為失業(yè)者提供臨時經(jīng)濟(jì)資助的功能，但總體來看，就業(yè)保險制度有著新的目的：一是鼓勵就業(yè)，促進(jìn)勞動者與就業(yè)市場的密切鏈接，努力實現(xiàn)就業(yè)。二是避免依賴和反復(fù)使用失業(yè)救濟(jì)、陷入失業(yè)陷阱[13]。因此，就業(yè)保險制度超越了消極的失業(yè)救濟(jì)理念，采取積極的鼓勵就業(yè)的措施。

（三）變革的成效

從1996年開始的就業(yè)保險制度改革，被認(rèn)為是加拿大失業(yè)保險制度歷史上影響深遠(yuǎn)的轉(zhuǎn)折點[14]，失業(yè)保險法律制度具有兩個基本功能：保障失業(yè)人員基本生活和促進(jìn)就業(yè)。然而在制度實踐中，由于資源有限性約束造成的立法角度的偏重或具體實施上的偏差，失業(yè)保險的兩個基本功能往往難以同時等量實現(xiàn)，使之表現(xiàn)出不同的定位和取向，或者是生活保障導(dǎo)向型或者是就業(yè)導(dǎo)向型。前者經(jīng)常被認(rèn)為是消極的被動的失業(yè)治理政策的表現(xiàn)，后者則被認(rèn)為是積極的勞動市場策略的一部分。加拿大以往解決失業(yè)問題的做法，像很多西方國家那樣，采用失業(yè)給付、失業(yè)救助等消極性措施來協(xié)助失業(yè)者度過失業(yè)過渡期，相當(dāng)程度減輕其經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。新的就業(yè)保險制度從“被動”的失業(yè)福利依賴轉(zhuǎn)向積極的就業(yè)保障，重視職業(yè)技能培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)等類似的措施，法制變革的雙重目標(biāo)是鼓勵擺脫失業(yè)陷阱，通過培訓(xùn)和技能提升，促進(jìn)更多的勞動參與[14]，從而將職業(yè)訓(xùn)練、就業(yè)服務(wù)、失業(yè)給付等原來各自為政、支離破碎的就業(yè)保障工作整合到一起，體現(xiàn)出制度同步、政策協(xié)調(diào)、定變結(jié)合、功能互補、體系多元的特色，因此新的就業(yè)保險制度與失業(yè)保險制度相比，是一種更具有預(yù)防性和積極性的勞動市場政策。

加拿大開始由失業(yè)保險制度向就業(yè)保險制度轉(zhuǎn)變以后，就業(yè)工作發(fā)生了實質(zhì)性的變化。1997—1998年期間，改革初見成效，申請補貼的人數(shù)降低了14%，失業(yè)率從1996年的9.6%降到1998年6.8%，而2000年失業(yè)率下降至6.7%，就業(yè)工作的不斷推進(jìn)刺激失業(yè)率連年下降，2005年失業(yè)率則降至6.5%[13]。至2008年2月，總?cè)丝诩s有3300萬人，勞動人口約2670萬人，其中約有1810萬人屬于勞動力，勞動力參與率為67.8%；勞動力中就業(yè)者約有1710萬人，就業(yè)率為63.9%，失業(yè)者約有105萬人，失業(yè)率為5.8%[13]。在美國次貸危機爆發(fā)之前，加拿大就業(yè)率不斷攀升，年年屢創(chuàng)新高。加拿大從失業(yè)保險到就業(yè)保險變革的成效，也引起了理論界和實務(wù)界的關(guān)注。支持者稱譽這項改革是1971年失業(yè)保險制度改革以來最徹底的改革[15]，從傳統(tǒng)的“消極性”失業(yè)保障政策轉(zhuǎn)向積極的勞動力市場政策，與歐洲國家倡導(dǎo)的積極性勞動市場改革不謀而合；然而，批評者譴責(zé)這項改革受新保守主義驅(qū)動，以減少聯(lián)邦政府預(yù)算赤字為目的[16]。毫無疑問，改革的目的是二者兼而有之，而且事實上相當(dāng)明確。近年來，為應(yīng)對政治壓力和就業(yè)保險制度在實施中出現(xiàn)的問題，加拿大對就業(yè)保險制度也做出了一系列具體細(xì)微的調(diào)整和修改，但1996年改革的核心與要領(lǐng)仍未改變。加拿大人力資源和技能開發(fā)部也積極審核各種方案變化的影響和成效，總體來說，其改革的積極作用是明顯的，也多次被經(jīng)合組織和國際勞工組織作為改革的范例。盡管存在著這樣或那樣的不足與爭議，但很少有人否認(rèn)加拿大從單純的失業(yè)給付擴展到失業(yè)救濟(jì)與就業(yè)保障措施相結(jié)合的制度整合，對回應(yīng)就業(yè)市場的挑戰(zhàn)所作出的積極貢獻(xiàn)。

三、加拿大就業(yè)保險制度與中國相關(guān)制度比較和啟示

失業(yè)問題是一個全世界共同面臨的問題，破解這個問題不僅需要各種制度和政策的配合與協(xié)調(diào)，還需要有可操作性的制度及經(jīng)驗性的反饋。在中國，無論未來的勞動力市場如何發(fā)展，失業(yè)與就業(yè)作為一個問題的兩個方面，都將成為一個長期需要面對和解決的問題，如何發(fā)展、完善和加強失業(yè)保障法，保障失業(yè)者基本生活并幫助其真正有效地找到合適的工作，也將成為社會發(fā)展的長期要求。盡管并沒有一個“放之四海而皆準(zhǔn)”的失業(yè)保險制度體系，我們也不能簡單復(fù)制加拿大的制度范例，但通過中加制度的對比，對反思中國的制度定位以及立法技術(shù)都不乏啟示意義。

（一）從中加制度對比看中國制度不足

中國實質(zhì)意義上的失業(yè)保險制度開始于1986年，建立之初是為了適應(yīng)下崗分流的需要，因此，以“保障下崗人員的基本生活為目的”?？梢哉f其在就業(yè)保障功能上“先天不足，后天失調(diào)”：最初的定位偏頗，先天不足，削弱了保障就業(yè)的制度功能；后續(xù)實踐中，時有發(fā)生的挪用、濫用保險金現(xiàn)象，使《失業(yè)保險條例》對保險基金對就業(yè)保障的支出做出了嚴(yán)格的限制，就業(yè)保障功能難盡人意。我們不妨以表格形式來具體對比中加失業(yè)（就業(yè)）保險制度的核心要素，以反思失業(yè)保險制度，如表1所示。

通過對比可以發(fā)現(xiàn)，中國失業(yè)制度預(yù)防就業(yè)功能不足、再就業(yè)功能發(fā)揮乏力、覆蓋范圍狹窄、制度惠及面太小。完善失業(yè)保險制度的就業(yè)保障功能尚任重道遠(yuǎn)。

（二）加拿大制度變革對中國的啟示

1.失業(yè)保險制度的功能定位反思

加拿大在經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變動的情況下，從單純的事后救助轉(zhuǎn)向失業(yè)福利法與勞動就業(yè)法相結(jié)合的就業(yè)導(dǎo)向模式，是其制度設(shè)計的一大突破。中國長期以來的失業(yè)治理重心是保障失業(yè)者的基本生活。從加拿大和西方國家由來已久的實施失業(yè)保險制度的經(jīng)驗來看，雖然所得中斷是失業(yè)者面臨的最大困境，也是相關(guān)政策的首要攻克要點之一，但過去所采用的消極性措施因欠缺強化失業(yè)者工作動力和缺乏提升勞動者品質(zhì)的機制，久而久之，出現(xiàn)嚴(yán)重的福利依賴問題[18]。就業(yè)是個性系統(tǒng)工程，除了就業(yè)機會與職業(yè)技能的兼?zhèn)?，更離不開社會支持與社會技能，因此失業(yè)治理與勞動政策、產(chǎn)業(yè)政策及人力政策息息相關(guān)，從長計議，必須把提升勞動者就業(yè)能力與促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、擴大就業(yè)機會的制度機制相結(jié)合，方能根本解決失業(yè)問題。因此，中國的失業(yè)保險制度應(yīng)該向失業(yè)救濟(jì)與就業(yè)保障機制相結(jié)合的方向發(fā)展，以促進(jìn)就業(yè)為法制目標(biāo)，而不再只是著重所得的維持。相應(yīng)地，未來失業(yè)保險制度的定位不僅局限于失業(yè)救濟(jì)，還要注重降低失業(yè)人數(shù)，更要注重改善就業(yè)品質(zhì)以及促進(jìn)就業(yè)的可持續(xù)性。因此，要把失業(yè)給付與穩(wěn)定就業(yè)、加強職業(yè)訓(xùn)練和就業(yè)服務(wù)的機制相結(jié)合，失業(yè)保險制度就業(yè)保障的功能不僅僅在于促進(jìn)再就業(yè)，而且要有利于穩(wěn)定就業(yè)、抑制失業(yè)、擴大新增就業(yè)，形成失業(yè)治理與就業(yè)保障的一體化、全流域治理。

2.失業(yè)保險制度就業(yè)保障功能的創(chuàng)新和改善

第一，反思失業(yè)保險資格條件，擴大保障范圍和制度惠及面。加拿大就業(yè)保險制度以保障所有有工作收入的勞動者為目標(biāo)，契合了國際勞工大會《就業(yè)促進(jìn)和失業(yè)保險公約》“盡可能廣覆蓋”的原則。

《就業(yè)促進(jìn)和失業(yè)保險公約》規(guī)定凡是有能力參加經(jīng)濟(jì)活動，可以工作、并且確實在尋找工作而未能得到適當(dāng)工作，以致沒有任何工資收入、生活無著落的勞動者均屬于失業(yè)者，理應(yīng)受到失業(yè)保險制度的覆蓋。中國的失業(yè)保險制度亟待拓寬保障范圍以惠及更多勞動者，當(dāng)務(wù)之急是真正將失業(yè)保障的福祉惠及各種靈活就業(yè)勞動者以及新增就業(yè)勞動力（如大學(xué)畢業(yè)生）。這就需要秉持不同對象，分類施保的原則進(jìn)行制度再設(shè)計來消除“制度排斥”：對第一類主體，在鼓勵自愿參保的前提下，本人可按當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的合適比例繳費，由就業(yè)服務(wù)機構(gòu)補貼用人單位應(yīng)繳納的比例，不足部分由財政解決。對第二類主體的可適用性存在爭議，繳納主體和繳納方式難題待解?？梢栽O(shè)想通過失業(yè)保險金結(jié)余獎勵積極雇傭新增勞動力，同時把就業(yè)培訓(xùn)工作擴展到他們，這就回避了繳納主體和繳納方式的難題。

第二，調(diào)整失業(yè)保險基金支出范圍并擴大比例、量化規(guī)定?？筛鶕?jù)《就業(yè)促進(jìn)法》規(guī)定的原則和項目來設(shè)定相應(yīng)的制度細(xì)節(jié)，明確擴大失業(yè)保險就業(yè)保障的支出范圍：可補貼職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)技能鑒定、職業(yè)介紹等，也可用于補貼就業(yè)貸款利息和勞動市場運行費等；穩(wěn)定就業(yè)的范圍可包括安置富余人員、補貼裁員少的企業(yè)以及補貼轉(zhuǎn)崗和在職培訓(xùn)等[19]。同時擴大就業(yè)保障支出比例并明確量化規(guī)定。

第三，改進(jìn)基金支出方式和支出期限以保障就業(yè)。吸收加拿大經(jīng)驗，采用動態(tài)給付：一是實行給付標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)制，以不挫傷其就業(yè)積極性和保障基本生活為前提，綜合考慮其失業(yè)前的工資水平、繳納保險金的期限與數(shù)額、家庭狀況、儲蓄額以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況等，合理確定給付標(biāo)準(zhǔn)。二是遞減給付待遇，將失業(yè)給付待遇與領(lǐng)取期限掛鉤并逐步遞減，以促使其重新就業(yè)。三是把統(tǒng)一期限和加算期限相結(jié)合，即根據(jù)基本情況規(guī)定統(tǒng)一給付期，且規(guī)定當(dāng)經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重不景氣、參加職業(yè)訓(xùn)練或生育等法定情形時可以適當(dāng)延長。

第四，嚴(yán)格給付條件。加拿大失業(yè)給付獲得的前提條件是積極尋找工作，領(lǐng)取失業(yè)給付前須在職業(yè)介紹所進(jìn)行登記；同時必須證明非自愿失業(yè)，且愿意接受新的就業(yè)機會；失業(yè)待遇享有期間須定期到有關(guān)部門報告求職情況；并定期按預(yù)先約定去當(dāng)?shù)厥I(yè)保險申領(lǐng)機構(gòu)報告或面試。中國也應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定，強化失業(yè)給付與工作給付之間的聯(lián)系。

第五，建立健全失業(yè)保險基金穩(wěn)定就業(yè)和擴大就業(yè)的機制，并注重對就業(yè)弱勢群體的傾斜性保護(hù)?？梢越梃b加拿大利用失業(yè)保險基金的制度經(jīng)驗，從穩(wěn)定就業(yè)和擴大機會的目的出發(fā)，建立雇用調(diào)整獎助金、繼續(xù)雇用穩(wěn)定獎助金、雇用開發(fā)獎助金。

第六，調(diào)整費率機制。中國目前實行單一費率機制，無論行業(yè)和單位均是單一保險費率，失業(yè)率較低的用人單位亦須承擔(dān)較高的部分責(zé)任，可能間接鼓勵用人單位不愿提供更多工作機會。近年來加拿大學(xué)界[20]呼吁學(xué)習(xí)美國“經(jīng)驗稅率”制度：企業(yè)按各自的就業(yè)穩(wěn)定記錄交費，解雇的人越多，繳納的保險費率越高，從而發(fā)揮穩(wěn)定就業(yè)的功能，值得我們學(xué)習(xí)?？梢钥紤]實行差別費率和浮動費率相結(jié)合：根據(jù)企業(yè)失業(yè)率征收不同比例的失業(yè)保險費，避免“鞭打快?！?；同時為間接抑制解雇，可根據(jù)經(jīng)濟(jì)景氣狀況及企業(yè)解雇數(shù)量來浮動失業(yè)保險費率。

四、結(jié) 語

加拿大從失業(yè)保險制度到就業(yè)保險制度的改革，順應(yīng)了優(yōu)化配置勞動力，實施積極的勞動力市場政策的全球發(fā)展趨勢。全球化與社會轉(zhuǎn)型的背景下，中國產(chǎn)業(yè)重整與經(jīng)濟(jì)波動頻繁，未來的失業(yè)保險制度設(shè)計不應(yīng)是消極的失業(yè)救濟(jì)，而應(yīng)整合失業(yè)保險、職業(yè)訓(xùn)練、就業(yè)服務(wù)的就業(yè)保障措施，向改善勞動者就業(yè)素質(zhì)與實施失業(yè)救濟(jì)結(jié)合的方向轉(zhuǎn)變，妥善把握失業(yè)保險制度的預(yù)見性、全局觀和權(quán)變性，準(zhǔn)確處理失業(yè)保險手段與目的的關(guān)系，以提升勞動者素質(zhì)、擴大就業(yè)機會為最終目的，實現(xiàn)合理的制度預(yù)期。

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（責(zé)任編輯：于振榮）