地方人大立法后評(píng)估的實(shí)施與效果
——以上海市控?zé)煑l例執(zhí)法檢查為例

劉偉偉　黃科豪

（上海政法學(xué)院國際事務(wù)與公共管理學(xué)院，上海 201701）

公共政策與公共管理

地方人大立法后評(píng)估的實(shí)施與效果
——以上海市控?zé)煑l例執(zhí)法檢查為例

劉偉偉黃科豪

（上海政法學(xué)院國際事務(wù)與公共管理學(xué)院，上海 201701）

近年來，地方政策往往以立法的形式予以實(shí)施。通觀整個(gè)政策過程，立法往往只意味一個(gè)政策的開端而非終結(jié)。評(píng)定一個(gè)地方性政策的質(zhì)量，關(guān)注的不僅僅是立法的水平，更值得重視的是立法之后的執(zhí)行狀況。因此，人大執(zhí)法檢查日益成為來保障政策執(zhí)行的重要方式。執(zhí)法檢查從功能上來說是一種政策評(píng)估手段。地方性法規(guī)是一種公共政策，地方人大常委會(huì)的執(zhí)法檢查作為一種立法后評(píng)估，是政策評(píng)估。本文以上海市控?zé)煑l例執(zhí)法檢查為例，運(yùn)用政策評(píng)估相關(guān)理論，分析了執(zhí)法檢查的效果以及執(zhí)法檢查存在的檢查對(duì)象錯(cuò)位和缺乏監(jiān)督機(jī)制等問題。[關(guān) 鍵 詞]政策評(píng)估 立法后評(píng)估 執(zhí)法檢查 控?zé)?/p>

引言

根據(jù)中國疾病控制預(yù)防中心《2009中國控制吸煙報(bào)告》的數(shù)據(jù)顯示：當(dāng)年，中國吸煙者超過3億，每年死于煙草相關(guān)疾病者超過100萬，大約每分鐘2人死亡。①中國疾病控制預(yù)防中心控?zé)熮k公室：《2009中國控制吸煙報(bào)告》，2009年6月3日，http://www.caca.org.cn/system/2009/06/03/ 010024239.shtml。吸煙的危害巨大，立法控?zé)熓菄H上慣用的行之有效的控?zé)煼绞健?/p>

2010年世博會(huì)在上海舉行，世界衛(wèi)生組織曾提出，希望上海能辦成第一屆“無煙世博”。2009 年12月10日，上海市通過了《上海市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》，承諾要辦一屆“無煙世博”?！犊?zé)煑l例》第11條明確“市人民政府可以根據(jù)本條例的規(guī)定，根據(jù)舉辦大型活動(dòng)等的需要，臨時(shí)設(shè)置禁止吸煙場(chǎng)所的范圍”，這為“無煙世博”的推行確立了法律依據(jù)。

作為一部地方性法規(guī)，《控?zé)煑l例》的目標(biāo)絕不限于“無煙世博”。正如條例所稱，其旨在“消除和減少煙草煙霧的危害，保障公眾身體健康，創(chuàng)造良好的公共場(chǎng)所衛(wèi)生環(huán)境，提高城市文明水平。”條例出臺(tái)之后，如何貫徹條例、實(shí)現(xiàn)條例宗旨，不僅是執(zhí)法機(jī)關(guān)的職責(zé)，也是立法機(jī)關(guān)所密切關(guān)注的。

本文在回顧政策評(píng)估理論、立法后評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)上海市人大常委會(huì)的控?zé)煑l例執(zhí)法檢查進(jìn)行介紹和評(píng)估。

一、政策評(píng)估理論

1.政策評(píng)估的概念

有學(xué)者將公共政策定義為：規(guī)范、措施和方法。規(guī)范是指一國的憲法、法律和除此之外的制定和執(zhí)行公共政策的指導(dǎo)思想、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、行為準(zhǔn)則、程序方法；措施和方法是指具體的應(yīng)對(duì)策略和慣常的程序步驟。①張親培主編：《新編公共政策基礎(chǔ)》，吉林大學(xué)出版社2009年版，第11頁。英國學(xué)者黑堯的定義更為簡(jiǎn)潔：公共政策是國家組織的控制者決定要做的事。②[英]米切爾·黑堯：《現(xiàn)代國家的政策過程》，趙成根譯，中國青年出版社2004年版，第15頁。根據(jù)上述定義，我國各級(jí)人大的立法可以被視為公共政策。

一般而言，公共政策從產(chǎn)生到結(jié)束需要經(jīng)歷一個(gè)過程，即所謂的政策過程或政策循環(huán)：包括問題建構(gòu)、政策規(guī)劃、政策合法化、政策執(zhí)行、政策評(píng)估和政策反饋等。一個(gè)完整的政策過程，不僅僅意味著合理的政策制定與有效的政策執(zhí)行，還理應(yīng)有科學(xué)政策評(píng)估。

對(duì)于政策評(píng)估的概念，主要有如下幾種界定：其一，如果把政策過程看作某種有序的活動(dòng)的話，那么，它的最后一個(gè)階段便是政策評(píng)價(jià)。作為某種功能，政策評(píng)價(jià)能夠而且確定發(fā)生在整個(gè)政策過程中，而不能簡(jiǎn)單地將其作為最后的階段。③[美]詹姆斯·E·安德森：《公共決策》，唐亮譯，華夏出版社1990年版，第183頁。其二，政策評(píng)估就是了解公共政策所產(chǎn)生的效果的過程，就是判斷這些效果與政策的目的是否符合的過程。④[美]托馬斯·戴伊：《自上而下的政策制定》，鞠芳安等譯，中國人民大學(xué)出版社1994年版，第3頁。其三，系統(tǒng)地應(yīng)用各種社會(huì)研究程序，收集有關(guān)資訊，用以論斷政策概念與設(shè)計(jì)是否周全完整，知悉政策實(shí)際執(zhí)行情況、遭遇的困難，有無偏離既定的政策方向；指明社會(huì)干預(yù)政策的效用。⑤鄭敬高主編：《政策科學(xué)》，山東大學(xué)出版社2005年版，第221頁。

上述定義有兩個(gè)共識(shí)：其一，政策評(píng)估是一種衡量公共政策可行性或成效的重要工具；其二，政策評(píng)估不能僅僅理解為對(duì)政策執(zhí)行后的評(píng)估，而是貫穿于整個(gè)政策過程，在政策制定、執(zhí)行和執(zhí)行后都可能出現(xiàn)政策評(píng)估。也即，在一個(gè)政策過程中，可能出現(xiàn)針對(duì)三種不同政策階段的政策評(píng)估，它們分別是：政策計(jì)劃、選擇階段評(píng)估（或稱政策預(yù)評(píng)估）；政策執(zhí)行評(píng)估；政策結(jié)果評(píng)估?？茖W(xué)的政策評(píng)估不僅可以對(duì)政策問題進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)和修正政策制定和執(zhí)行中的有關(guān)問題以及評(píng)估政策的實(shí)施效果，還可以影響政策的發(fā)展方向。

上海市人大常委會(huì)對(duì)于《控?zé)煑l例》的立法后評(píng)估——執(zhí)法檢查，是對(duì)政策執(zhí)行的評(píng)估，所以是一種政策執(zhí)行評(píng)估。它能為執(zhí)法部門改善其執(zhí)法績效提供科學(xué)依據(jù)。執(zhí)法部門通過評(píng)估結(jié)果所獲得的信息，總結(jié)過去的成績與不足，在理性反思的基礎(chǔ)上做出客觀的判斷，科學(xué)地規(guī)劃和決策未來的計(jì)劃和行動(dòng)。

2.政策評(píng)估的方式與標(biāo)準(zhǔn)

評(píng)估公共政策的標(biāo)準(zhǔn)有兩大類，一為價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，一為績效標(biāo)準(zhǔn)。具體來說，可以建立如表1所示的政策評(píng)估指標(biāo)體系。

對(duì)于實(shí)際的政策評(píng)估，如果能較為充分、準(zhǔn)確地參照到以上指標(biāo)，可以算是比較系統(tǒng)、可靠的政策評(píng)估了。

二、作為政策評(píng)估的立法后評(píng)估

立法后評(píng)估，是法律法規(guī)實(shí)施后對(duì)其實(shí)施、執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估，從而判斷立法的質(zhì)量和執(zhí)行情況如何。法律的生命在于它的適用與生效。通過評(píng)估，法律法規(guī)的效果才能真實(shí)地呈現(xiàn)：發(fā)現(xiàn)法律制定的潛在問題，及時(shí)地修正、終結(jié)不當(dāng)?shù)姆煞ㄒ?guī)，提高立法水平?！傲⒎ê笤u(píng)估本質(zhì)上是人大立法活動(dòng)的延續(xù)”。①許安標(biāo)：《立法后評(píng)估初探》，《中國人大》2007年第8期，第22-25頁。

從政策過程來看，立法后評(píng)估是對(duì)法律法規(guī)的執(zhí)行或者法律法規(guī)實(shí)施結(jié)果的評(píng)估，所以是政策執(zhí)行或者說結(jié)果評(píng)估。評(píng)估的目的往往在于檢測(cè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)是否嚴(yán)格依照法律法規(guī)的規(guī)定規(guī)范有效率地執(zhí)行法律，政策是否到達(dá)了目標(biāo)群體，實(shí)現(xiàn)了立法的目的，等等。立法后評(píng)估的主要目的是為法律的立、改、廢提供決策依據(jù)，同時(shí)它為執(zhí)法、司法部門改善其執(zhí)法績效提供科學(xué)依據(jù)。②汪全勝、陳光：《立法后評(píng)估結(jié)果的回應(yīng)機(jī)制》，《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2011年第1期，第40頁。

在我國，立法后評(píng)估經(jīng)常被稱作“立法回頭看”。它于本世紀(jì)初試行于國務(wù)院系統(tǒng)的行政立法后評(píng)估，漸擴(kuò)展至一些省、市、自治區(qū)地方人大常委會(huì)對(duì)有關(guān)地方性法規(guī)的后評(píng)估或回頭看，這兩年幾乎成為各級(jí)各類立法機(jī)關(guān)和立法學(xué)界的一種共識(shí)，大有推行之勢(shì)。2004年以來，甘肅、云南、重慶、北京、上海、福建、海南、吉林、黑龍江、浙江等省和直轄市，深圳、太原、大連、武漢、青島、寧波等市，都先后開展了立法后評(píng)估工作（詳見表2）。

表1　政策評(píng)估的指標(biāo)體系

縱觀各地的立法后評(píng)估，可以認(rèn)識(shí)到，在立法后評(píng)估中，地方人大常委會(huì)及法工委往往是評(píng)估工作的主體，客體則往往是地方性法律法規(guī)。地方人大也是希望通過這樣的立法后評(píng)估，提高地方立法質(zhì)量水平，監(jiān)督法律執(zhí)行。

表2　地方立法后評(píng)估情況

三、立法后評(píng)估的實(shí)現(xiàn)——執(zhí)法檢查制度

2011年3月，吳邦國委員長在全國人大會(huì)議上莊嚴(yán)宣布，中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。這標(biāo)志著我國從整體上結(jié)束了一個(gè)無法可依的時(shí)代，但有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)仍然阻礙著我國建設(shè)法治國家的進(jìn)程。所以對(duì)于法律的執(zhí)行，剛性的制度約束是必不可少的，執(zhí)法檢查制度應(yīng)運(yùn)而生。

在第六屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議上，“委員們?cè)谟懻撊珖舜蟪Ｎ瘯?huì)一年來的工作時(shí)指出，人大及其常委會(huì)在加強(qiáng)立法工作的同時(shí)，還要認(rèn)真監(jiān)督法律的執(zhí)行”，并明確“要求進(jìn)一步加強(qiáng)人大及其常委會(huì)對(duì)已經(jīng)頒布的法律執(zhí)行情況的監(jiān)督?！贝砦瘑T們的呼聲得到全國人大常委會(huì)委員長彭真的認(rèn)可，他肯定了加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督的必要性。執(zhí)法檢查逐漸登上了歷史的舞臺(tái)。當(dāng)年，全國人大教科文衛(wèi)委員會(huì)、財(cái)經(jīng)委員會(huì)、民族委員會(huì)對(duì)《文物保護(hù)法》、《藥品管理法》、《食品衛(wèi)生法（試行）》等法律的實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)查。1993年，第八屆全國人大常委會(huì)通過了《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》，對(duì)執(zhí)法檢查的對(duì)象、內(nèi)容和程序都作了具體規(guī)定。一些省級(jí)人大常委會(huì)也據(jù)此制定了有關(guān)執(zhí)法檢查的地方性法規(guī)。從此，各級(jí)人大常委會(huì)的執(zhí)法檢查開始步入有法可依的軌道。①周鑫：《人大執(zhí)法檢查制度史話》，《法治與社會(huì)》2011年第5期，第61頁。

2006年，全國人大常委會(huì)通過了《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》，“法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查”被設(shè)置為獨(dú)立的一章，確認(rèn)了各級(jí)人大常委會(huì)的執(zhí)法檢查權(quán)（詳見表3）。

根據(jù)《中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》的規(guī)定，執(zhí)法檢查的主體是各級(jí)人大常委會(huì)，每年選擇若干關(guān)系改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問題的有關(guān)法律、法規(guī)實(shí)施情況，作為執(zhí)法檢查的客體。執(zhí)法檢查的對(duì)象是執(zhí)法機(jī)關(guān)。常務(wù)委員會(huì)年度執(zhí)法檢查計(jì)劃，經(jīng)委員長會(huì)議或者主任會(huì)議通過，印發(fā)常務(wù)委員會(huì)組成人員并向社會(huì)公布。常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查工作由本級(jí)人民代表大會(huì)有關(guān)專門委員會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)具體組織實(shí)施。常務(wù)委員會(huì)根據(jù)年度執(zhí)法檢查計(jì)劃，按照精干、效能的原則，組織執(zhí)法檢查組。執(zhí)法檢查組的組成人員，從本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員以及本級(jí)人民代表大會(huì)有關(guān)專門委員會(huì)組成人員中確定，并可以邀請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)代表參加。執(zhí)法檢查結(jié)束后，執(zhí)法檢查組應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出執(zhí)法檢查報(bào)告，由委員長會(huì)議或者主任會(huì)議決定提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)審議。①《中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（2006年8月27日第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議通過），中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov. cn/wxzl/wxzl/2006-09/26/content_354987.htm.以上是法律上規(guī)定的各級(jí)人大對(duì)執(zhí)法檢查的工作安排的基本流程?？梢蕴釤挒椋骸爸贫ㄓ?jì)劃——公布計(jì)劃——實(shí)施檢查——審議報(bào)告”四大步驟，這是從法律上對(duì)人大執(zhí)法檢查的規(guī)范。但在實(shí)際個(gè)案的操作中內(nèi)容會(huì)更加豐富?？梢詫⑵淇偨Y(jié)設(shè)計(jì)成一個(gè)執(zhí)法檢查操作流程圖，見圖1。

從圖1中可以清楚地看到，一般情況下的執(zhí)法檢查分為準(zhǔn)備、實(shí)施、反饋三個(gè)階段，八大步驟。

表3　各級(jí)人大執(zhí)法檢查情況一覽表

圖1　執(zhí)法檢查操作流程圖

準(zhǔn)備階段的第一步是宣傳造勢(shì)。根據(jù)《監(jiān)督法》的規(guī)定，各級(jí)人大要將每年的執(zhí)法檢查計(jì)劃向社會(huì)公布。這不僅僅是個(gè)程序上的要求，也有著實(shí)質(zhì)的效用。①趙正樂：《簡(jiǎn)述地方人大執(zhí)法檢查的程序》，載《2005湖南省地方人大執(zhí)法檢查理論研討會(huì)論文集》。在這一階段，通過媒體宣傳，動(dòng)員大會(huì)，組織學(xué)習(xí)以及下發(fā)檢查方案通知等方式達(dá)到宣傳造勢(shì)的效果。以上海某區(qū)法院經(jīng)歷的一次該區(qū)人大對(duì)政務(wù)公開情況的執(zhí)法檢查為例，在檢查之前，法院確實(shí)收到了通知，也預(yù)先知道檢查組要檢查的各項(xiàng)指標(biāo)，以及來訪時(shí)間。當(dāng)時(shí)，法院的相關(guān)工作人員協(xié)調(diào)了各個(gè)部門，根據(jù)下發(fā)的指標(biāo)整理、制作相關(guān)材料，同時(shí)也及時(shí)完善了在此之間沒有做好的政務(wù)公開工作。比如上傳各種材料到該法院的官網(wǎng)，更新立案庭多媒體機(jī)的內(nèi)容等。所以，宣傳造勢(shì)確實(shí)能夠在一定程度上督促檢查對(duì)象完善自身的相關(guān)工作。

在準(zhǔn)備階段，還有一個(gè)具體籌劃的步驟，該步驟主要是指制定切實(shí)可行的執(zhí)法檢查方案。執(zhí)法檢查方案一般包括指導(dǎo)思想、檢查重點(diǎn)、檢查提綱、時(shí)段規(guī)定、工作要求等五個(gè)方面的內(nèi)容。

在實(shí)施階段，分為三個(gè)步驟，分別為執(zhí)法機(jī)關(guān)自評(píng)、執(zhí)法檢查和撰寫執(zhí)法檢查情況。執(zhí)法機(jī)關(guān)自評(píng)指的是執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)自己執(zhí)法情況的評(píng)價(jià)并向執(zhí)法檢查小組報(bào)告。

執(zhí)法檢查的核心步驟是人大的執(zhí)法檢查小組的行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法情況的檢查。一位參與人大執(zhí)法檢查的工作人員將執(zhí)法檢查總結(jié)為：“內(nèi)容主要以預(yù)先確定的執(zhí)法檢查方案中的‘檢查提綱'為依據(jù)；檢查的方式主要是全面檢查和重點(diǎn)抽查相結(jié)合；檢查的方法一般是‘聽、看、查、訪、談'。聽，即聽取政府貫徹執(zhí)行法律法規(guī)的情況匯報(bào)，聽取有關(guān)部門執(zhí)法情況的匯報(bào)；看，即看現(xiàn)場(chǎng)，看效果；查，即查閱有關(guān)文件資料、數(shù)據(jù)；訪，即走訪相關(guān)人員及部分干部群眾；談，即召開各種座談會(huì)，多方了解情況。執(zhí)法檢查通過聽、看、查、訪、談，全面了解一個(gè)區(qū)域?qū)δ撤矫娣煞ㄒ?guī)的貫徹實(shí)施狀況?！保▉碜栽L談）

在實(shí)施階段的最后一步是形成執(zhí)法檢查報(bào)告，把執(zhí)法檢查的情況、數(shù)據(jù)進(jìn)行書面化，它是執(zhí)法檢查的書面成果，也是之后執(zhí)法檢查反饋階段的依據(jù)。

人大執(zhí)法檢查的最后一個(gè)階段是反饋階段，其包括人大常委會(huì)會(huì)議或?qū)ｉT委員會(huì)會(huì)議對(duì)執(zhí)法檢查報(bào)告的審議，在審議之后，人大一般會(huì)向同級(jí)政府或者是相關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)提出交辦意見。最后，一般由專門委員會(huì)對(duì)交辦意見進(jìn)行督查，督促政府和相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)完善工作。

四、上海市人大常委會(huì)的控?zé)煑l例執(zhí)法檢查

對(duì)于執(zhí)法檢查制度的具體實(shí)施過程及其效果，這里以上海市人大常委會(huì)對(duì)《上海市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》執(zhí)法檢查的情況展開分析。

1.上海市《控?zé)煑l例》出臺(tái)歷程

上海市的控?zé)熣呖梢宰匪葜?994年上海市人民政府頒布的《上海市公共場(chǎng)所禁止吸煙暫行規(guī)定》。經(jīng)過多年的實(shí)施，該《暫行規(guī)定》的部分內(nèi)容已不適應(yīng)新的要求。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，市民健康意識(shí)不斷提高，文明水平的逐步提高，公共場(chǎng)所控?zé)熈⒎ê袈暼找鎻?qiáng)烈。自上海市十屆人大一次會(huì)議以來，先后有6位代表提出了控制吸煙危害方面的書面意見6項(xiàng)，31位代表參與附議。在2009年召開的上海市十三屆人代會(huì)二次會(huì)議上，3位代表分別領(lǐng)銜提出議案，5O位代表參與附議，這些議案都建議上海市人大能夠制定控?zé)煹牡胤叫苑ㄒ?guī)。①陸軼、張進(jìn)：《上海市控?zé)熈⒎ū尘芭c內(nèi)容綜述》，《中國衛(wèi)生法制》2010年第2期，第21頁。2008年控?zé)熈⒎?xiàng)目被列人《上海市人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃（2008-2012年）》立法預(yù)備項(xiàng)目，并于2009年5月將控?zé)熈⒎ㄞD(zhuǎn)為年度正式立法項(xiàng)目。上海市政府于2009年7月向上海市人大常委會(huì)提出《關(guān)于提請(qǐng)審議＆lt;上海市公共場(chǎng)所控制吸煙條例（草案）＆gt;的議案》。2009年8月和10月，上海市人大常委會(huì)對(duì)《上海市公共場(chǎng)所控制吸煙條例（草案）》分別進(jìn)行了兩次審議。2009年12月10日，上海市第十三屆人大常委會(huì)第十五次會(huì)議表決通過該條例草案。

再過兩年多的時(shí)間，中國就將慶祝共和國五十周歲的誕辰；而人類將喜迎一個(gè)新世紀(jì)的千歲新年。我深信不疑，香港將在那個(gè)雙喜臨門的時(shí)刻，用更加美好的生活，向祖國獻(xiàn)禮；帶著更加輝煌的成就，跨進(jìn)新世紀(jì)。

一般看來，法定決策機(jī)關(guān)外部人員的廣泛參與是政策民主化的應(yīng)有內(nèi)容，而政策的民主化又往往有利于政策科學(xué)化程度的提高和防范權(quán)力的濫用。對(duì)于《控?zé)煑l例》而言，社會(huì)公眾的廣泛參與不僅能提升政策的科學(xué)性、合理性，還能起到控?zé)熜麄鞯男ЧＲ虼?，在制定《控?zé)煑l例》的過程中強(qiáng)調(diào)公眾參與是非常有意義的。上海市人大常委會(huì)在對(duì)控?zé)煑l例草案進(jìn)行一審之后，公布控?zé)煑l例草案全文向全社會(huì)征求意見。在征求意見的21天內(nèi)，上海市人大常委會(huì)共收到來信、傳真和電子郵件56件，收到的修改意見和建議多達(dá)207條。針對(duì)公開征求意見反映的焦點(diǎn)問題，上海市人大常委會(huì)舉行了立法聽證會(huì)。在立法聽證會(huì)上，有19名聽證陳述人發(fā)言，10名上海市民到會(huì)旁聽。公開征求意見和立法聽證會(huì)反映的諸多有價(jià)值的市民意見被立法機(jī)關(guān)所采納，并被寫入條例當(dāng)中，如音樂廳、電梯、網(wǎng)吧等市民比較關(guān)心的場(chǎng)所被增加為禁止吸煙的場(chǎng)所；再如明確執(zhí)法主體等。②陸軼、張進(jìn)：《上海市控?zé)熈⒎ū尘芭c內(nèi)容綜述》，《中國衛(wèi)生法制》2010年第2期，第21頁。在《控?zé)煑l例》制定過程中以及批準(zhǔn)實(shí)施后，上海市人大、政府相關(guān)機(jī)構(gòu)注重公眾參與和媒體宣傳。在控?zé)煑l例正式實(shí)施后半年內(nèi)，各級(jí)健康促進(jìn)委員會(huì)等部門共制作發(fā)放了90多萬份控?zé)熜麄髻Y料，開展了1300多次控?zé)熣拱逖舱?，組織了500多次參與面較廣的主題宣傳活動(dòng)，另外還投播控?zé)熾娨晱V告累計(jì)超過5000次，持續(xù)1個(gè)半月在990、792調(diào)頻滾動(dòng)播放控?zé)煿鎻V告。③馬云飛：《控?zé)煱肽昕肌腥舜蟪Ｎ瘯?huì)啟動(dòng)控?zé)煑l例執(zhí)法檢查》，《上海人大》2010年第10期，第20頁。

2.《控?zé)煑l例》執(zhí)法檢查基本情況

自2010年3月施行以來，市人大常委會(huì)高度重視《條例》的貫徹實(shí)施情況，《條例》施行僅半年，常委會(huì)即啟動(dòng)了為期逾兩年的執(zhí)法檢查，劉云耕主任（時(shí)任）在執(zhí)法檢查動(dòng)員會(huì)上對(duì)執(zhí)法檢查工作進(jìn)行部署，要求市政府、各相關(guān)部門扎扎實(shí)實(shí)抓好《條例》各項(xiàng)規(guī)定的貫徹實(shí)施工作，破解社會(huì)領(lǐng)域法規(guī)執(zhí)行難題。自2010年10月起，執(zhí)法檢查組分別針對(duì)醫(yī)療、教育、機(jī)關(guān)、娛樂、餐飲、旅館、網(wǎng)吧、公共交通等公共場(chǎng)所，進(jìn)行了八個(gè)系列的暗訪檢查（詳見表4）。

3.《控?zé)煑l例》執(zhí)法檢查效果分析

在2010年10月起到2012年10月兩年期間，執(zhí)法檢查組共開展了8個(gè)系列的執(zhí)法檢查活動(dòng)。在政策認(rèn)同度方面，根據(jù)上海市健康促進(jìn)委員會(huì)副主任李忠陽的報(bào)告，《條例》的社會(huì)知曉率和公眾支持率始終保持在85％以上。④李忠陽：《關(guān)于本市貫徹實(shí)施＆lt;上海市公共場(chǎng)所控制吸煙條例＆gt;情況的報(bào)告》，上海市第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十七次會(huì)議，2012年11月21日，調(diào)研資料。

控?zé)焾?zhí)法檢查的績效自然體現(xiàn)在控?zé)煑l例的實(shí)施上來，也就是控?zé)煹膶?shí)效上面。根據(jù)市健康教育所進(jìn)行的公共場(chǎng)所控?zé)煚顩r年度監(jiān)測(cè)顯示，在《控?zé)煑l例》實(shí)施后，法定控?zé)焾?chǎng)所吸煙發(fā)生率下降，勸阻率明顯上升，社會(huì)知曉度以及公眾支持度一直保持在高位（見表5）。

表4　上海人大常委會(huì)《控?zé)煑l例》執(zhí)法檢查情況一覽表

表5　公共場(chǎng)所控?zé)煚顩r年度檢測(cè)情況

另外，各級(jí)健康促進(jìn)委員會(huì)組織對(duì)控?zé)煴O(jiān)管部門及健康促進(jìn)系統(tǒng)的工作人員分批進(jìn)行了專題普法培訓(xùn)，各監(jiān)管部門也在系統(tǒng)或行業(yè)內(nèi)對(duì)包括法定控?zé)焾?chǎng)所管理人員在內(nèi)的各類人群開展培訓(xùn)，總計(jì)約2000場(chǎng)、8.8萬人。市公安局治安總隊(duì)與全市1500余家網(wǎng)吧逐一簽訂《禁煙責(zé)任書》，并把網(wǎng)吧控?zé)熍c消防安全防范結(jié)合起來，對(duì)違規(guī)吸煙情節(jié)嚴(yán)重的網(wǎng)民依據(jù)消防法從嚴(yán)處罰。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，《條例》實(shí)施至今，全市共發(fā)放各類宣傳資料350多萬份，展版巡展4000多場(chǎng)、大型主題宣傳1200多場(chǎng)，參與人數(shù)120多萬。此外，在電視、電臺(tái)、報(bào)紙等大眾媒體先后投放控?zé)煿鎻V告5000余次，市級(jí)以上媒體關(guān)于控?zé)煹脑瓌?chuàng)報(bào)道達(dá)400余次。另外，市控?zé)熈柑幜P并處以罰款的案例數(shù)逐年遞增，反映出本市公共場(chǎng)所控?zé)焾?zhí)法力度正在增強(qiáng)（見表6）。①李忠陽：《關(guān)于本市貫徹實(shí)施＆lt;上海市公共場(chǎng)所控制吸煙條例＆gt;情況的報(bào)告》，上海市第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十七次會(huì)議，2012年11月21日，調(diào)研資料。

公共場(chǎng)所的具體控?zé)熐闆r，以上海長寧區(qū)的控?zé)熐闆r舉例，為了配合《控?zé)煑l例》的實(shí)施，長寧區(qū)在2010年2-9月期間，先后2次對(duì)區(qū)內(nèi)各類公共場(chǎng)所《控?zé)煑l例》執(zhí)行情況進(jìn)行階段性監(jiān)測(cè)評(píng)估（見表7）。

從以上數(shù)據(jù)顯示，上海市的控?zé)煿ぷ鞔_實(shí)有較大的進(jìn)步，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)控?zé)煿ぷ髟谛l(wèi)生部組織的暗查中連續(xù)幾年都名列前茅（2010年、2011年分別列居全國第一名、第二名）。③《＆lt;上海市公共場(chǎng)所控制吸煙條例＆gt;實(shí)施情況評(píng)估課題研究報(bào)告》，調(diào)研資料。人大常委會(huì)的控?zé)焾?zhí)法檢查一直貫穿在上?？?zé)煿ぷ鞯倪^程中。從整體來看，控?zé)焾?zhí)法檢查卓有成效。

表6　上海市控?zé)熈柑幜P情況

4.執(zhí)法檢查存在的問題

從執(zhí)法檢查情況來看，控?zé)焾?zhí)法檢查仍明顯存在著一些問題，而這些問題也是執(zhí)法檢查常常面臨的。

（1）檢查對(duì)象的錯(cuò)位

從控?zé)焾?zhí)法檢查的情況來看，執(zhí)法檢查組在兩年多的控?zé)焾?zhí)法檢查過程中，分別對(duì)醫(yī)療、教育、機(jī)關(guān)、娛樂、餐飲、旅館、網(wǎng)吧、公共交通等公共場(chǎng)所，進(jìn)行了八個(gè)系列的暗訪檢查。在具體的檢查情況中，執(zhí)法檢查小組暗訪的內(nèi)容也可以總結(jié)為這些場(chǎng)所對(duì)《控?zé)煑l例》的守法情況。而《監(jiān)督法》明確規(guī)定執(zhí)法檢查的對(duì)象是執(zhí)法機(jī)關(guān)，檢查的客體應(yīng)該是執(zhí)法機(jī)關(guān)的貫徹法律的情況。

回溯執(zhí)法檢查的歷史，“縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，針對(duì)法制建設(shè)中‘立法不少，執(zhí)法不好'、‘立法如林，執(zhí)法無人'的狀況，創(chuàng)造了執(zhí)法檢查這種工作方式，目的在于檢查法律、法規(guī)的執(zhí)行情況，解決有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問題。很顯然，人大執(zhí)法檢查的初衷是解決執(zhí)法中的問題，保證國家法律的有效實(shí)施。”①顯瑞：《人大執(zhí)法檢查主要檢查什么》，《人大研究》1998年第8期，第1頁。從執(zhí)法檢查的性質(zhì)上來看，執(zhí)法檢查是人大對(duì)政府的一種監(jiān)督，它是人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督行為的體現(xiàn)，這也可以說明為什么講執(zhí)法檢查這一制度規(guī)定在《監(jiān)督法》的原因。

表7　《控?zé)煑l例》實(shí)施前后內(nèi)長寧區(qū)各類公共場(chǎng)所控?zé)熧Y料配備情況比較

不僅是在控?zé)焾?zhí)法檢查中，而且是在普遍的執(zhí)法檢查中都存在著將檢查的著重點(diǎn)放在了檢查社會(huì)關(guān)系主體的守法狀態(tài)，這不但是違背了執(zhí)法檢查制度的初衷，同時(shí)，人大調(diào)動(dòng)大量資源做本應(yīng)該由政府或者是法律法規(guī)授權(quán)的相關(guān)組織所做的事，不僅是職能的錯(cuò)位，也是資源的浪費(fèi)。

（2）執(zhí)法檢查缺乏相應(yīng)的強(qiáng)制力

人大執(zhí)法檢查作為一種制度規(guī)定在《監(jiān)督法》中，而監(jiān)督的本質(zhì)在于其強(qiáng)制力，也正因?yàn)槿绱耍O(jiān)督對(duì)被監(jiān)督者才會(huì)有真正的威懾力。

從上海市控?zé)焾?zhí)法檢查報(bào)告來看，主要談及了執(zhí)法檢查的基本情況，《條例》實(shí)施的總體情況及啟示以及相關(guān)建議，對(duì)于執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法中存在問題幾乎沒有談到，反而詳談執(zhí)法部門積極配合執(zhí)法檢查的情況。對(duì)于這種情況，執(zhí)法檢查能起到的真正的監(jiān)督效果則要打上大大的問號(hào)。

而在《監(jiān)督法》只規(guī)定了執(zhí)法檢查報(bào)告包括對(duì)所檢查的法律、法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，提出執(zhí)法中存在的問題和改進(jìn)執(zhí)法工作的建議；對(duì)有關(guān)法律、法規(guī)提出修改完善的建議。也就是說，人大常委會(huì)的執(zhí)法檢查對(duì)執(zhí)法部門的監(jiān)督只停留在了建議的層面上。

一方面，我們認(rèn)定執(zhí)法檢查是一種獨(dú)立的監(jiān)督方式，并人為地夸大它的作用；另一方面，我們又不肯賦予執(zhí)法檢查以必要的強(qiáng)制手段，從而使它難以承擔(dān)監(jiān)督的職能。如何增強(qiáng)執(zhí)法檢查的強(qiáng)制力，是擺在各級(jí)人大面前亟須解決的問題。

（3）缺乏監(jiān)督機(jī)制

上海市人大常委會(huì)控?zé)焾?zhí)法檢查是對(duì)控?zé)焾?zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，但執(zhí)法檢查作為一項(xiàng)制度，其本身也應(yīng)該接受社會(huì)和公眾的監(jiān)督。正如前文說提到的政策評(píng)估，政策的質(zhì)量與效果如何，都應(yīng)該有一套評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，而且作為一個(gè)政策也應(yīng)該要有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。人大執(zhí)法檢查工作質(zhì)量和效果如何，同樣也應(yīng)有一個(gè)相應(yīng)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督機(jī)制。執(zhí)法檢查評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)該是簡(jiǎn)單地檢查了多少次，檢查了多少個(gè)單位或部門，應(yīng)該是通過執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)了多少問題，肯定了哪些經(jīng)驗(yàn)和成績；作為問題是否得到了相應(yīng)的處理，處理的結(jié)果所涉及的當(dāng)事人是否認(rèn)可和滿意；作為經(jīng)驗(yàn)和成績是否得到進(jìn)一步改進(jìn)和提高。①崔珍洽：《人大執(zhí)法檢查中所存在的問題》，《吉林人大工作》，2008年第8期，第31頁。

執(zhí)法檢查是立法后評(píng)估的一種手段，是人大對(duì)一府兩院的監(jiān)督，而對(duì)于人大的執(zhí)法檢查工作，應(yīng)該由社會(huì)和公眾來進(jìn)行監(jiān)督?？尚械姆绞绞菆?zhí)法檢查過程和結(jié)果的透明度和公開化，讓社會(huì)和人民群眾更多地參與監(jiān)督，了解人大執(zhí)法檢查的過程和結(jié)果。只有這樣，執(zhí)法檢查工作才能取得更好的法律效果與社會(huì)效果。

（責(zé)任編輯：肖舟）

Implementation and Effect of Local Council's Post-Legislation Assessment：The Case of Shanghai Smoking Control Law Enforcement Inspection

LIU Weiwei，HUANG Kehao
（Shanghai University of Political Science and Law，Shanghai 201701，China）

In recent years，local policies tend to be implemented in the form of legislation.Throughout the entire policy process，legislation is only the beginning.Assessing the quality of a local policy is concerned not only the legislative level，but also the status of implementation of legislation.Therefore，the law enforcement inspection becomes a very popular manner to guarantee the implementation of policies.Law enforcement inspection is a policy assessment tool.In this article，we would take Shanghai Smoking Control Law enforcement inspection for example，analyze its effect.The main problems of present law enforcement inspection are：wrong positioning，and lack of oversight mechanisms.

policy evaluation；post-legislation assessment；law enforcement inspection；smoking control ordinance

本文是上海政法學(xué)院創(chuàng)新性學(xué)科團(tuán)隊(duì)建設(shè)項(xiàng)目，上海政法學(xué)院青年科研基金項(xiàng)目。本文部分資料來自劉偉偉在上海市人大掛職期間（2011.10-2012.5）調(diào)研所得。

劉偉偉，上海政法學(xué)院國際事務(wù)與公共管理學(xué)院講師，政治學(xué)博士、公共管理博士后；黃科豪，上海政法學(xué)院國際事務(wù)與公共管理學(xué)院。

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1008-7672（2016）03-0104-11