基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與我國(guó)之對(duì)策

夏杰長(zhǎng) 徐金海

基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與我國(guó)之對(duì)策

“十三五”規(guī)劃綱要明確提出要“實(shí)現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌。完善職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶制度，健全參保繳費(fèi)激勵(lì)約束機(jī)制，建立基本養(yǎng)老金合理調(diào)整機(jī)制。”實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌已經(jīng)成為黨和政府重要的既定目標(biāo)與任務(wù)，既是撬動(dòng)戶籍改革、財(cái)稅改革、教育改革和營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的基礎(chǔ)性條件，也是打破勞動(dòng)力市場(chǎng)分割格局、形成全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)、縮小地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距和維護(hù)基礎(chǔ)養(yǎng)老金安全的重要保障。如何借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，提出適合中國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的政策措施，有著極為重要的意義。

我國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次的現(xiàn)狀

早在1991 年，中央就開始呼吁要提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金的統(tǒng)籌層次。為了響應(yīng)中央的號(hào)召，各個(gè)省份依據(jù)各自的實(shí)際情況，相繼采取不同的措施來推動(dòng)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次的提高，但是收效甚微，統(tǒng)籌層次主要集中在“縣級(jí)統(tǒng)籌”和“市級(jí)統(tǒng)籌”的局面依然沒有改變。為了改變這一局面， 2007 年勞動(dòng)和社會(huì)保障部、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌有關(guān)問題的通知》，對(duì)實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的意義、標(biāo)準(zhǔn)、措施做出了更加明確的說明。此后，各個(gè)地區(qū)都相應(yīng)地制定了針對(duì)本省的省級(jí)統(tǒng)籌制度。截至2009年底，全國(guó)所有的省級(jí)行政區(qū)都制定了省級(jí)統(tǒng)籌的制度。

各地雖然都建立了省級(jí)統(tǒng)籌的相關(guān)制度，但在推行過程中效果并不理想。據(jù)人力資源與社會(huì)保障部及有關(guān)部門評(píng)估，目前達(dá)到了省級(jí)統(tǒng)籌的標(biāo)準(zhǔn)也僅有 25 個(gè)省級(jí)單位；但按照真正意義上較為規(guī)范的省級(jí)統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)，僅有北京、上海、天津、陜西和福建五省市實(shí)現(xiàn)了真正意義上的省級(jí)統(tǒng)籌。除這五個(gè)省市以外，其他省市的基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次依然還在“縣級(jí)統(tǒng)籌”和“市級(jí)統(tǒng)籌”，管理也比較分散?；A(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的核心問題是要實(shí)現(xiàn)“養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)一費(fèi)率、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度”，但做到這一點(diǎn)的省份并不多。大部分?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）實(shí)行的其實(shí)是省級(jí)調(diào)劑金制度，即以地市級(jí)統(tǒng)籌為主，養(yǎng)老金無法在不同的省份進(jìn)行有效調(diào)劑使用。

我國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌存在的問題

（一）區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異比較大，發(fā)達(dá)的地區(qū)不愿意提高統(tǒng)籌層次

改革開放30多年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)整體上實(shí)現(xiàn)了跨越式的發(fā)展，但各個(gè)地區(qū)因資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢(shì)等差異的存在，客觀上造成東中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不平衡，區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異比較大。由經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，造成不同地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的盈余情況存在較大差別?？傮w而言，東部發(fā)達(dá)的地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金存在較多盈余，而在中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金的盈余比較少，甚至出現(xiàn)缺口，靠中央財(cái)政補(bǔ)貼。這造成在基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌推進(jìn)的過程中，最大的難點(diǎn)在于如何解決不同地區(qū)養(yǎng)老金結(jié)余的利益問題。在一些基礎(chǔ)養(yǎng)老金有較多盈余的地區(qū)，比如，四川、山東、浙江、江蘇等省份，對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次的提高缺乏積極性。發(fā)達(dá)的地區(qū)擔(dān)心基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌以后，其盈余部分會(huì)被瓜分，甚至被用來補(bǔ)貼中西部地區(qū)一些養(yǎng)老金存在缺口的省份；并且，基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌以后，會(huì)影響到其地方退休者的待遇，挫傷勞動(dòng)者的積極性。因此，發(fā)達(dá)地區(qū)出于自身的利益考慮，對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌表現(xiàn)出抵制的態(tài)度。

（二）地方事權(quán)與中央事權(quán)劃分不清，導(dǎo)致基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次難提高

1994年我國(guó)實(shí)行財(cái)稅體制改革以后，基本上形成了分權(quán)制財(cái)稅體制。這一財(cái)稅體制改革的積極效應(yīng)是顯而易見的，但也有不小的爭(zhēng)議。比如，中央政府和地方政府從以前的利益共同體逐步演變成為相對(duì)獨(dú)立且利益相互排斥的主體，各自有著明確的財(cái)政收支來源，雙方都想爭(zhēng)取更多的財(cái)政收入。又如，中央事權(quán)和地方事權(quán)劃分交叉模糊，地方政府為了爭(zhēng)取更多的財(cái)權(quán)的途徑就是爭(zhēng)取更多的事權(quán)。此種分權(quán)制財(cái)稅體制，客觀上也會(huì)影響基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌：一是因?yàn)榛A(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌到哪個(gè)層次，哪個(gè)層級(jí)的政府就會(huì)承擔(dān)最后的責(zé)任，財(cái)政就會(huì)面臨較大的壓力，因此越往上阻力越大。二是如果實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)會(huì)同時(shí)減少，地方會(huì)有一部分財(cái)政收入轉(zhuǎn)移給中央統(tǒng)籌安排。地方政府特別是發(fā)達(dá)地區(qū)政府認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，會(huì)剝奪其事權(quán)與財(cái)權(quán)，減少其財(cái)政收入，不利于其地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因而在基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌中的積極性不高。

（三）缺少統(tǒng)一的勞動(dòng)保障電子政府平臺(tái)，加大了基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌難度

當(dāng)前，在不同的行政等級(jí)下，基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌的規(guī)范各不相同，局面比較混亂，由此造成不同的地區(qū)有不同的技術(shù)平臺(tái)和操作手段來管理各自的基礎(chǔ)養(yǎng)老金信息系統(tǒng)。此外，各自的養(yǎng)老金信息系統(tǒng)之間又沒有統(tǒng)一的規(guī)范來指導(dǎo)，不同的統(tǒng)籌單位基于各自的實(shí)際情況依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，建立了差異比較大的信息系統(tǒng)。這造成各個(gè)信息系統(tǒng)獨(dú)立分割，即便在省級(jí)統(tǒng)籌的情況下，市級(jí)的信息系統(tǒng)與省級(jí)的信息系統(tǒng)也有很大差異，省級(jí)之間的信息系統(tǒng)也有較大差異。在這樣的客觀情況下，在短時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國(guó)統(tǒng)籌，不同地區(qū)的數(shù)據(jù)整合工作是一項(xiàng)非常繁雜的工作。由此可見，在全國(guó)范圍內(nèi)尚缺乏統(tǒng)一的勞動(dòng)保障電子政府平臺(tái)，增加了基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的困難。

基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

推動(dòng)我國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金全國(guó)范圍內(nèi)的統(tǒng)收統(tǒng)支，是符合國(guó)際慣例的普遍做法。在世界范圍內(nèi)，有不少國(guó)家成功實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，比如英國(guó)、德國(guó)、瑞典和新加坡等。如何借鑒國(guó)際上其他國(guó)家在基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于我國(guó)加快實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌尤為重要。

（一）新加坡：中央公積金制度

從1955年開始，新加坡就開始實(shí)行中央公積金制度，其典型特點(diǎn)是由國(guó)家強(qiáng)制儲(chǔ)蓄。這項(xiàng)制度的初衷只是為了應(yīng)對(duì)養(yǎng)老而實(shí)行的。但經(jīng)過幾十年發(fā)展演變，已成為一種綜合性的制度安排，它涵蓋養(yǎng)老、住房、醫(yī)療等諸多方面，從管理體制到運(yùn)作方式都很完善。中央公積金的經(jīng)費(fèi)來源于企業(yè)和個(gè)人，由雇主和雇員按法定比例共同繳納。其中，公積金繳費(fèi)率比較靈活，主要依據(jù)年齡與經(jīng)濟(jì)形勢(shì)來具體確定實(shí)際的繳費(fèi)率。50歲之前繳費(fèi)率最高，之后的繳費(fèi)率便逐年地遞減；當(dāng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)較好時(shí)，居民收入增長(zhǎng)較快，就會(huì)相應(yīng)提高繳費(fèi)率；反之，則會(huì)降低繳費(fèi)率。為了實(shí)現(xiàn)中央公積金的增值，新加坡還專門設(shè)立了中央公積金管理局來統(tǒng)籌管理中央公積金的管理和投資，公積金的管理規(guī)范，抗風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)，具有相對(duì)的獨(dú)立性。經(jīng)過幾十年發(fā)展，新加坡的中央公積金制度取得了巨大的成功，基本實(shí)現(xiàn)了“自我養(yǎng)老、居者有其屋、疾病有所治、人人有保障”的根本宗旨，有效地解決了大多數(shù)國(guó)家普遍存在的住房和養(yǎng)老兩大難題，對(duì)世界其他各國(guó)養(yǎng)老金改革具有重大的借鑒意義。

（二）瑞典：國(guó)家養(yǎng)老基金制度

與其他國(guó)家的公共養(yǎng)老金制度相比，瑞典的國(guó)家養(yǎng)老金制度頗具特色，最大的亮點(diǎn)就是引入市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，采取多只國(guó)家基金競(jìng)爭(zhēng)管理的策略。目前，瑞典建立了6支國(guó)家養(yǎng)老金，分別為AP1、AP2、AP3、AP4、AP6、以及AP7（AP1-AP4有時(shí)也被稱為緩沖基金，指的是收入養(yǎng)老金計(jì)劃，投資靈活，允許投資于多種資產(chǎn)；AP6指的是投資私募基金的小型基金，不允許參與養(yǎng)老金繳費(fèi)收入與待遇支付；AP7指的是參與額外投保養(yǎng)老金計(jì)劃）。瑞典專門成立了國(guó)家養(yǎng)老基金公司來負(fù)責(zé)管理和運(yùn)作這些基金。按照有關(guān)規(guī)定，該管理部門的董事會(huì)成員由政府任命，但必須按照市場(chǎng)化方式運(yùn)作。比如，每一只基金的管理都引入私人基金的管理制度，基金管理層的待遇與其具體的業(yè)績(jī)相關(guān)。這極大地激發(fā)了不同基金管理層的熱情，推動(dòng)著瑞典國(guó)家養(yǎng)老金實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)配置的多元化，取得了極大的成功，為瑞典的高福利提供了有效的保障。

（三）德國(guó)：法定養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

現(xiàn)代養(yǎng)老保險(xiǎn)制度起源于德國(guó)，其養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的特色是建立了以法定養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為主體，企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)和私人養(yǎng)老保險(xiǎn)為輔的綜合養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。法定養(yǎng)老保險(xiǎn)制度幾乎是覆蓋全部從業(yè)人員，管理辦法采取現(xiàn)收現(xiàn)付制度，并且還建立了養(yǎng)老金的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。在20世紀(jì)50年代，德國(guó)的法定養(yǎng)老保險(xiǎn)所支付的養(yǎng)老金占德國(guó)養(yǎng)老金總額的比例約為70%，養(yǎng)老保險(xiǎn)體系較為單一，其弊端也日漸顯示出來，特別是迫于老齡化的壓力，德國(guó)對(duì)其法定養(yǎng)老金保險(xiǎn)制度進(jìn)行了有效地改革，通過修改養(yǎng)老金計(jì)發(fā)和調(diào)整辦法，降低過高的養(yǎng)老金替代率，其比例不斷下降，財(cái)政壓力有所減輕。盡管做了這樣的動(dòng)態(tài)調(diào)整，也沒有改變法定養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主體地位。

（四）英國(guó)：國(guó)家基本養(yǎng)老金制度

英國(guó)是歐美最早的福利國(guó)家之一，建立了一套從“搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣?huì)福利制度。功能完善的國(guó)家基本養(yǎng)老金制度是該國(guó)福利體系的支柱。英國(guó)的國(guó)家基本養(yǎng)老金制度的建立、改革與完善，對(duì)我國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌具有較大的借鑒意義。在20世紀(jì)初，國(guó)家財(cái)政資金是其基本養(yǎng)老金制度的主要資金來源，公民幾乎不需付費(fèi)。但這種模式的弊端非常明顯，很快就陷入了資金供給不足的困境。為解決這一難題，英國(guó)規(guī)定個(gè)人根據(jù)工資水平也應(yīng)繳納部分的資金，以彌補(bǔ)國(guó)家財(cái)政資金的不足。英國(guó)的國(guó)家基本養(yǎng)老金制度的成功，除了繳費(fèi)制度的改變，與其高效的管理制度密不可分。這就是，較大力度地引入了市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老金的社會(huì)化和市場(chǎng)化運(yùn)作。為了讓國(guó)家養(yǎng)老金制度更好地發(fā)揮作用，英國(guó)還建立了體系完善的職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃與個(gè)人的養(yǎng)老金計(jì)劃。

（五）美國(guó)：聯(lián)邦社?；鹬贫?/p>

早在1935年，美國(guó)就建立了聯(lián)邦社?；鹬贫?，其管理制度上的特點(diǎn)是采取現(xiàn)收現(xiàn)付制。從建立之初到現(xiàn)在，一直實(shí)現(xiàn)收支平衡，并且連年有盈余，被普遍認(rèn)為是世界上最成功的范例。為了讓聯(lián)邦社?；鹬贫扔行Оl(fā)揮作用，美國(guó)設(shè)立了三大專業(yè)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，分別為社會(huì)保障基金信托委員會(huì)、社會(huì)保障署和社會(huì)保障咨詢委員會(huì)。各個(gè)機(jī)構(gòu)分工明確，各司其職。美國(guó)聯(lián)邦社?；鸷苌儆胸?cái)政補(bǔ)貼，其收入幾乎全部來自雇主、雇員和自雇者的繳費(fèi)，基金的收益率穩(wěn)定，每年都能保持3%—6%的增長(zhǎng)率，從而保證了聯(lián)邦社保基金制度的可持續(xù)。

圖/新華社

借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，積極推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌

（一）增強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌重要性的認(rèn)識(shí)

就目前我國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌的情況而言，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，其根本的難點(diǎn)在于基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌觸動(dòng)了部分地區(qū)的利益。大部分東部發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金有結(jié)余，擔(dān)心實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌以后，會(huì)出現(xiàn)將其盈余的養(yǎng)老金在全國(guó)范圍內(nèi)平均分配，造成“以東養(yǎng)西”的局面。這樣，不少東部發(fā)達(dá)地區(qū)在推行全國(guó)統(tǒng)籌問題上缺乏積極性，紛紛提出要將以前盈余的資金截留在地方的方案。發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)這樣的認(rèn)識(shí)，在于對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌缺乏全局和動(dòng)態(tài)的視野，沒有用發(fā)展的眼光來看問題。從短期來看，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老基金全國(guó)統(tǒng)籌，可能會(huì)在不同程度上損害養(yǎng)老金有盈余的地區(qū)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌以后，有利于形成規(guī)模效應(yīng)和均衡效應(yīng)，打破市場(chǎng)分割的格局，促進(jìn)全國(guó)形成統(tǒng)一的大市場(chǎng)，最終將會(huì)讓各方獲益。

（二）深化財(cái)稅體制改革，規(guī)范中央和地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)

未來深化財(cái)稅改革的重點(diǎn)，在于堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)平等和匹配的原則，尤其是在中央與地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分上，在強(qiáng)調(diào)中央宏觀調(diào)控能力的同時(shí)，特別要注重調(diào)動(dòng)地方積極性，讓地方政府在財(cái)政收支上有更多的自主權(quán)，從而消除地方政府擔(dān)心實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌以后會(huì)可能失去的財(cái)權(quán)和事權(quán)。中央政府呼吁提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次已過去20多年，也取得了不少成績(jī)和突破，但依然沒有實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國(guó)統(tǒng)籌，這其中很大的原因在于分權(quán)財(cái)稅體制帶來的中央和地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分不清，責(zé)任和義務(wù)不相統(tǒng)一，以致地方政府缺乏推動(dòng)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的動(dòng)力。因此，應(yīng)深化財(cái)稅體制改革，以法律的形式明確中央政府和地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分；按照財(cái)權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一、相匹配的原則，中央政府承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金政策法規(guī)、基金征繳、社會(huì)化發(fā)放、投資運(yùn)營(yíng)等事權(quán)，中央財(cái)政承擔(dān)兜底責(zé)任，地方政府執(zhí)行有關(guān)政策和承辦相關(guān)業(yè)務(wù)。

（三）建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一完善的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)信息系統(tǒng)和精算制度

實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，當(dāng)前面臨的技術(shù)難題是尚缺乏全國(guó)統(tǒng)一的技術(shù)平臺(tái)，不同地區(qū)的信息系統(tǒng)難以整合。因此，為了提高統(tǒng)籌的科學(xué)性和時(shí)效性，應(yīng)借助于現(xiàn)代信息管理技術(shù)和平臺(tái)，建立統(tǒng)一完善的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)信息系統(tǒng)和精算制度，實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)數(shù)據(jù)的整合，以便不同地區(qū)及時(shí)摸清各自的基礎(chǔ)養(yǎng)老金財(cái)務(wù)狀況，制定各方都可接受的實(shí)施方案，有效地對(duì)未來基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)展趨勢(shì)做出準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)，實(shí)現(xiàn)對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的精細(xì)化管理。

（四）完善基礎(chǔ)養(yǎng)老金的管理制度，拓寬養(yǎng)老金的投資渠道

從國(guó)外成功的公積金管理制度可以看到，基礎(chǔ)養(yǎng)老金管理制度較為靈活，基本建立了多渠道的養(yǎng)老金投資渠道，力爭(zhēng)養(yǎng)老金保值增值。然而，目前我國(guó)的養(yǎng)老金管理制度缺乏靈活性，投資渠道單一。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)是社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與人力資源和社會(huì)保障部門。當(dāng)前，不同地區(qū)由不同的征繳機(jī)構(gòu)來征收養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用：有的是稅務(wù)部門，有的是社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，形成了征繳主體的二元結(jié)構(gòu)，不利于基礎(chǔ)養(yǎng)老金的統(tǒng)一管理。在投資環(huán)節(jié)，目前養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資規(guī)定只有兩個(gè)渠道，即銀行協(xié)議存款和購買國(guó)債，投資渠道較為單一。解決這一難題的關(guān)鍵在于應(yīng)盡快對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理進(jìn)行修訂和完善，以緩解制度風(fēng)險(xiǎn)和管理風(fēng)險(xiǎn)，建議由稅務(wù)部門進(jìn)行統(tǒng)一征收，然后將資金存入財(cái)政專戶進(jìn)行統(tǒng)一管理；在投資渠道上，除了中國(guó)傳統(tǒng)的投資方式外，還可以將一部分養(yǎng)老金委托專業(yè)的基金管理公司進(jìn)行投資管理，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金投資渠道的多元化，化解風(fēng)險(xiǎn)，提高收益。

（五）實(shí)行中央與地方經(jīng)辦機(jī)構(gòu)垂直管理的制度

我國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)行的屬地管理制度，有可能導(dǎo)致地方政府挪用基礎(chǔ)養(yǎng)老金，或者當(dāng)基金出現(xiàn)缺口時(shí)，地方政府便向上級(jí)財(cái)政部門索要資金彌補(bǔ)缺口。事實(shí)上形成了基礎(chǔ)養(yǎng)老金的軟預(yù)算約束。為此，建議實(shí)行中央與地方經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的垂直管理，即實(shí)現(xiàn)中央社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)地方社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)采取垂直管理的方式。垂直管理制度的具體要求包括：明確中央和地方的權(quán)責(zé)劃分；基礎(chǔ)養(yǎng)老金的收支預(yù)算和發(fā)放工作由中央經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制；基金統(tǒng)籌征集工作由下級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)；上級(jí)（中央）經(jīng)辦機(jī)構(gòu)直接領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)（?。┙?jīng)辦機(jī)構(gòu)；經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的名稱和性質(zhì)、人事安排垂直統(tǒng)一?？梢灶A(yù)見，這一制度安排可規(guī)避屬地管理制度的缺陷，從而為基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌提供組織保障。

作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院、研究生院