中國義務教育財政投入的回顧與展望

黃　斌　汪　棟

(南京財經大學 公共管理學院、公共財政研究中心， 江蘇 南京 210023)

?

中國義務教育財政投入的回顧與展望

黃斌汪棟

(南京財經大學 公共管理學院、公共財政研究中心， 江蘇 南京 210023)

2000年以來中國義務教育財政制度經歷“以縣為主”和“新機制”兩次改革，義務教育財政投入規(guī)模不斷擴大，生均投入持續(xù)上升，經費分配結構得到不斷優(yōu)化。本文就我國義務教育財政在“十二五”期間所取得的成就進行了總結，并指出當前義務教育財政依然面臨著地區(qū)間投入差距較大、缺少科學測算的生均標準成本作為撥款依據(jù)、轉移支付缺乏激勵、政府間支出職責分配不合理等問題。針對這些問題，本文提出中央政府應以充足投入作為新時期義務教育財政的發(fā)展目標，推動中小學會計權責發(fā)生制改革，科學測算生均標準成本，適度調整不同層級政府義務教育支出職責，構建科學化、多元化的教育財政轉移支付體系，以保障義務教育財政投入的穩(wěn)定增長，實現(xiàn)義務教育高水平均衡發(fā)展。

義務教育； 財政投入； 轉移支付； 經費差距

2000年以來中國義務教育財政體制歷經“以縣為主”和“新機制”兩次改革，已由原先高度分權化體制逐步向集權化方向發(fā)展，政策設計思路亦由“效率優(yōu)先”向“保障投入”，進而再向“促進公平”的方向不斷轉變。在“十一五”期間，義務教育全面納入到公共財政保障范圍內，支出職責分配的結構重心不斷上移，從“以鄉(xiāng)為主”到“以縣為主”，再過渡到“省級政府統(tǒng)籌”和“中央與地方共擔”體制。①“十二五”期間，義務教育財政體制基本繼承和延續(xù)了“十一五”期間形成的“新機制”制度框架，并在此基礎上通過多種政策措施，鞏固并擴大前期改革成果，有效緩解了中西部農村地區(qū)中小學校日常運行經費緊張，以及城鄉(xiāng)間、東中西部之間巨大的公用經費差距等問題。本文將全面分析“十二五”期間我國義務教育財政投入的發(fā)展成就、不足及面臨的問題，指出我國義務教育財政制度在“十三五”期間的改革方向，提出具體的政策性建議。

一、“十二五”期間中國義務教育財政投入水平與差距分析

“十二五”期間，我國義務教育經費投入總規(guī)模和生均經費投入呈大幅度增長態(tài)勢，與發(fā)達國家間差距逐年縮小，經費內部結構也得到不斷的優(yōu)化。與此同時，義務教育經費投入在省際、區(qū)域間和城鄉(xiāng)間的差距也發(fā)生了不同程度的變化。以下，我們將利用全國與省級數(shù)據(jù)就我國義務教育經費投入在這一時期的基本發(fā)展狀況進行分析。

1.投入規(guī)模不斷擴大，國際差距逐步縮小

2010年以來，我國義務教育財政投入總規(guī)模呈不斷上升趨勢，且保持較快的增長速度。2014年全國普通小學和初中教育事業(yè)費②總額分別為7259.38億元和4542.18億元，與2010年相比分別增長了1.89倍和1.65倍，即便剔除通貨膨脹影響，這兩項事業(yè)費亦分別上漲了1.61倍和1.46倍。義務教育事業(yè)費增幅水平(1.75倍)超過公共財政教育總支出增幅水平(1.67倍)，表明“十二五”期間義務教育在公共財政教育總投入這個“大蛋糕”中所占的份額有所增大。

相對指標方面，本文采用生均經費投入占人均GDP比重③指標進行測量。如表1所示，2014年我國小學和初中生均事業(yè)費占人均GDP的比重總和為38.69%，但通過國際比較可以發(fā)現(xiàn)，該比重在主要經濟發(fā)達國家的均值水平接近50%，新興工業(yè)化國家和前社會主義國家也大都能達到40%以上。④我國的比重數(shù)值與這些國家相比依然存在較大差距，雖然近年來這一差距在逐年縮小。此外，從小學和初中各自比重的數(shù)值表現(xiàn)來看，2014年中國小學生均事業(yè)費占人均GDP比重為16.47%，明顯低于其他新興工業(yè)化國家、OECD和歐盟國家的平均水平。相比之下，2014年中國初中比重為22.22%，與其他新興工業(yè)化國家水平相當，與OECD和歐盟國家平均水平的差距也相對較小?？梢?，中國義務教育財政投入水平與經濟發(fā)達國家的差距主要表現(xiàn)在小學階段。

表1　生均小學和初中財政支出占人均GDP比重的國際比較　單位：%

注：中國數(shù)據(jù)根據(jù)歷年《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國教育經費統(tǒng)計年鑒》、《全國教育經費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》相關數(shù)據(jù)測算，生均支出均采用事業(yè)費口徑；其他國家數(shù)據(jù)取自OECD的《Education at a Glance》。

2.生均投入持續(xù)上升，經費結構不斷優(yōu)化

“十二五”期間我國小學和初中生均經費投入水平大幅度上升，2014年小學和初中生均事業(yè)費分別為7681.02元和10359.30元，四年間小學生均經費漲幅達1.91倍，初中生均經費幾乎翻番。初中生均經費增速高于小學，2010年小學和初中生均經費僅有兩百余元差額，兩者比值為1∶1.16，至2014年小學和初中生均經費差額將近2700元，兩者比值上升為1∶1.35。誠然，初中學校辦學在課程開設與教師聘用、房屋與設備維護等方面確實面臨著比小學更高的生均成本，但另一方面，初中學校在校生規(guī)模與班級規(guī)模通常要比小學大⑤，大規(guī)模辦學所具有的規(guī)模效應優(yōu)勢應會在一定程度上壓低初中生均成本。根據(jù)2013-2015年《Education at a Glance》，OECD與歐盟國家小學和初中生均經費比值大致在1∶1.10-1∶1.20之間，該比值在新興工業(yè)化國家多數(shù)小于1∶1.10。與這些國家相比，我國小初生均經費比值水平偏大，這意味著現(xiàn)階段小學和初中經費分配可能存在一定的失衡問題。

生均人員經費與生均公用經費都呈增長趨勢，但從增速看，公用經費漲幅要遠超人員經費漲幅。小學和初中生均公用經費由2010年的862.08元和1414.33元上升至2014年的2102.09元和3120.81元，分別上漲了2.44倍和2.21倍。相比之下，小學和初中的生均人員經費雖在增長，但同期漲幅(1.48倍和1.76倍)遠低于前者。公用經費的開支內容既包含一些保障學校正常運轉的“基礎性”投入，又包含教師專業(yè)培訓與發(fā)展、學生社團活動、課程開發(fā)與利用、教學設備維修與更新等“發(fā)展性”投入。公用經費投入的大幅度提升對于降低義務教育學齡兒童輟學率，提升中小學校教學質量具有重大意義。

3.省際差距呈波動型下降趨勢

由于不同省份小學和初中在校生規(guī)模存在較大差異，因此在對生均經費數(shù)據(jù)進行省際基尼系數(shù)分析時，需以不同省份在校生人數(shù)為權重進行調整⑥。如圖1所示，權重調整后省際小學和初中生均事業(yè)費差距的基尼系數(shù)在“十二五”期間呈波動變動。

圖1　2006-2014年義務教育生均事業(yè)費省際差距的基尼系數(shù)變化注：根據(jù)教育部門戶網(wǎng)站(http://www.moe.gov.cn)與2006-2014年《全國教育經費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》相關數(shù)據(jù)測算并繪制。

受“新機制”改革影響，圖1中基尼系數(shù)值在“十一五”初期有所縮小，隨后又不斷上升，基尼系數(shù)“十一五”末期值與“十一五”初期值基本持平。進入“十二五”后，基尼系數(shù)呈持續(xù)下降趨勢，尤其在2010-2012年“4%”目標沖刺階段下降幅度最大，而后降幅減緩，2014年末小學和初中生均事業(yè)費省際差距的基尼系數(shù)值分別為0.167和0.165?？梢姡覈凇笆濉逼陂g實施的一系列政策措施有效遏制了“十一五”后期出現(xiàn)的省際差距持續(xù)惡化的勢頭，并促成該差距不斷下降，最終使得義務教育財政資源在省際分配達到了一個相對公平的狀態(tài)。

4.區(qū)域間生均經費差距表現(xiàn)

區(qū)域間差距方面，雖然總體看東部地區(qū)義務教育生均經費依然高于中部和西部地區(qū)，但中西部生均經費增長速度要超過東部地區(qū)，從而推動東中西部地區(qū)間生均經費差距逐步縮減。“十二五”期間，東部地區(qū)各省小學和初中生均事業(yè)費年均增速分別為11.34%和14.72%，中部分別為19.18%和21.40%，西部分別為18.69%和17.70%。在“十一五”期間，中部地區(qū)生均經費增速相對較慢，“中部塌陷”問題較明顯⑦，但在“十二五”期間，中部地區(qū)生均經費增長開始提速，增長速度較中部和西部快，“中部塌陷”問題有所緩解。

事實上，東中西部差距并不是我國義務教育財政面臨的最為重要的區(qū)域間差距矛盾。我國義務教育財政區(qū)域間差距具有多層次差距并存的特征，且通常是差距所處層級越低，差距程度越大，即東中西部之間差距要小于省際差距，而省際差距要小于市、縣之間差距。此種差距特征決定了中國的義務教育財政在科學決策設計方面必須要將目光聚焦于更低層級(縣域間與縣內校際)的差距矛盾，僅著眼于東中西部之間和省際差距的政策設計對于緩解現(xiàn)階段我國義務教育財政地區(qū)間差距矛盾所能起到的作用是十分有限的。

5.城鄉(xiāng)間生均經費差異不斷減少

“十二五”期間，各級政府投向農村義務教育的事業(yè)總經費由2010年的2906.12億元上升至2014年的2985.08億元，增幅并不明顯，農村小學和初中事業(yè)費占義務教育事業(yè)總經費比重分別由2010年的51%和32%下降至31%和16%。導致這一現(xiàn)象主要原因是農村中小學在校生人數(shù)的大幅度縮減。2010年我國農村普通小學和初中在校生人數(shù)分別為5350.22萬人與1784.48萬人，2014年這兩個數(shù)字迅速下降至3094.86萬人和748.46萬人，降幅高達42%和58%，而同期城鎮(zhèn)小學和初中在校生人數(shù)分別上升了39%和4%。大量的學齡兒童隨家庭由農村遷移至城市，城區(qū)學額分配愈發(fā)緊張、師資不足、超大班額、學區(qū)分化等問題愈發(fā)嚴重，若缺乏有效的政策應對，義務教育“大城市病”將日趨惡化。

農村小學生均事業(yè)費由2010年的3802.91元/生，上升至2014年7403.91元/生，農村初中生均事業(yè)費由2010年的4896.38元/生，上升至2014年的9711.82元/生。農村義務教育生均事業(yè)費幾乎翻番，其中農村小學和初中生均公用經費增幅均超過兩倍?！笆濉逼陂g，農村義務教育生均經費的增長速度在大多數(shù)年份均超過城鎮(zhèn)義務教育生均經費增速，由此推動義務教育生均經費城鄉(xiāng)差距不斷縮減。2014年小學和初中生均事業(yè)費的城鄉(xiāng)比值分別達到1∶0.95和1∶0.93，在中央財政重點保障的不少中西部地方，義務教育生均經費“城鄉(xiāng)倒掛”，農村超出城鎮(zhèn)。

6.公用經費與人員經費差距分解

“十二五”期間中央政府多次調高中西部地區(qū)中小學公用經費基準定額，由2010年的小學400元/生、初中600元/生升高至2014年小學600元/生、初中800元/生。根據(jù)基尼系數(shù)的測算結果(如表2)，2006年以來小學和初中生均公用經費省際差距程度不斷下降，但相較而言，該差距在“十一五”期間降幅較大，在“十二五”期間該差距降幅并不明顯。可見，“十二五”期間中央相關政策在提升公用經費水平方面起到較大作用，但對地區(qū)間公用經費差距的改善作用相對有限。

表2　2006-2014年小學和初中生均公用與人員經費省際差距基尼系數(shù)

注：中國數(shù)據(jù)根據(jù)歷年《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國教育經費統(tǒng)計年鑒》、《全國教育經費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》相關數(shù)據(jù)測算，生均支出均采用事業(yè)費口徑；其他國家數(shù)據(jù)取自OECD的《Education at a Glance》。

按收入來源分解，我國的義務教育生均事業(yè)費省際差距可分為公用經費差距和人員經費差距兩部分。利用基尼系數(shù)分解技術⑧，我們發(fā)現(xiàn)雖然生均公用經費省際差距對總差距的貢獻度在不斷上升(由2006年13.02%上升至2014年20%)，但對總差距起決定性作用的依然是人員經費差距，其對總差距的貢獻度在2014年達到80%。中小學校的公用經費保障問題一直是中央財政關注的一個焦點問題。2016年中央將開始逐步推進城鄉(xiāng)義務教育公用經費統(tǒng)一保障機制改革。從財政角度看，這一改革將會產生兩方面效應：一是集權效應，即改革使得地方中小學校公用經費支出職責重心進一步上移至中央，中央政府的強烈財政干預將使得公用經費地區(qū)間差異程度繼續(xù)下降；二是體量效應，即公用經費支出占義務教育總支出的比重將會在改革后有較大幅度的增長，從而使得公用經費差距對總差距擁有更大的影響力。然而，在義務教育階段總經費中占大頭的依然是人員經費，因此從長期治理的角度看，中國義務教育地區(qū)間投入差距的癥結依然在人員經費方面。當前中小學校教師工資主要依靠縣級地方統(tǒng)籌發(fā)放，分權化體制特征明顯。如果中央政府在“十三五”期間對此種教師工資分擔體制不做根本性改變的話，那么教師工資水平依然受制于不同地區(qū)經濟發(fā)展、財力與教育成本等各方面因素而呈現(xiàn)出較高水平的地區(qū)間差距，僅在公用經費方面做公平性政策努力并不能使得我國義務教育經費地區(qū)間總體差距得到明顯的改善。

二、我國義務教育財政投入當前面臨的主要問題

1.“保障型”體制的調節(jié)能力不足

目前，我國義務教育財政制度安排是以保障中小學校人員經費投入和正常運轉為主要目標。此種政策設計雖有益于實現(xiàn)不同地區(qū)之間在基本投入水平上的橫向公平，但這只是一種低水平公平，對地區(qū)間教育投入差異的調節(jié)能力不足。自2006年實施“新機制”改革以來，絕大多數(shù)農村中小學運轉所需的各項教育經費都通過一定體制化或半體制化的方式得到了較為妥善的安排，一系列圍繞保障基本投入目標的改革措施在“增量效應”方面取得了很好的成效，義務教育生均經費水平以前所未有的速度不斷增大，而與此相比，改革在調節(jié)差距方面的成效卻不太理想。

根據(jù)我們之前運用相對分布方法對全國縣(區(qū))級數(shù)據(jù)的分析結果⑦，2006年以來小學和初中生均事業(yè)費縣域間差距經歷了一個先下降，后徘徊，再度擴大的過程。在實行“新機制”改革后，由于大量生均經費處于“赤貧”水平的縣獲得了中央和省級政府強有力的財政支持，其生均經費水平在短期內得到大幅度提升，由此極大地改善了縣級地方生均經費分布的底部極化問題，整體差距程度有所下降。之后，改革的“分配效應”紅利開始逐步消失，原低教育支出水平縣在達到中央要求的基本投入保障水平之后缺乏持續(xù)加強教育投入的動力與財力，增資乏力使得這些縣滯留在支出中下水平而無法進一步向分布中部位置靠攏。此后，隨著絕大多數(shù)教育支出“貧困”縣都陷入支出中下水平“陷阱”之中，這些縣在新的分布下又會再次一同淪為教育支出“貧困”縣，分布重新出現(xiàn)兩極分化現(xiàn)象，由此導致整體差距再度上升。在當前階段，唯有持續(xù)提升義務教育的財政投入水平，并通過一定激勵手段改變地方政府的財政支出偏好結構，方能推動我國義務教育發(fā)展走出上述“差距改善-徘徊-再度惡化”的循環(huán)怪圈。

2.缺少科學測算的生均標準成本作為撥款依據(jù)

科學測算生均標準投入成本是實現(xiàn)義務教育財政制度科學化設計的首要前提條件，而實現(xiàn)該成本的科學測算又在很大程度上取決于中小學運行成本相關信息的可獲性與精確性。有關教育生均成本標準問題已在學界和政界討論多年，中央政府亦多次提出要盡快建立和完善各級各類教育生均標準成本，但這一重大問題至今懸而未決。

當前一種流行的觀點認為，中國的財政預算采用的是增量預算方式，制定教育經費標準還需多考慮政府實際可用財力，采用先確立一個較低的投入標準而后逐年適度遞增的“漸進”模式。這一觀點主要考慮的是財政對教育的供給能力，但忽視了教育投入需求與結構問題。教育財政規(guī)劃與設計不是一個短期的政府行為，而是政府帶有明確政策目標，具有戰(zhàn)略性、連續(xù)性、經常性和長期性的治理行為。缺乏對投入需求的考量，教育財政投入政策設計極易造成教育預算的總量安排不當與分配結構失衡問題。在“基數(shù)+增量”的預算模式下，“教育究竟要投入多少才夠用”的問題永遠得不到解決，而原有支出中所存在的分配不合理問題亦會受制于固定的“基數(shù)”結構而不斷被復制，無法得到改善。

事實上，科學的成本標準測算應綜合考慮教育成本、教育結果與現(xiàn)有財力預算等各方面因素的影響。所謂“充足生均投入”并不是一個絕對投入值，而是一個可以通過相關系數(shù)調整實施預算控制的相對投入值，經科學測算后的生均投入水平同樣也可采取漸進模式分階段逐步實現(xiàn)。根據(jù)美國義務教育財政改革的一般經驗，大多數(shù)州在實行充足投入財政規(guī)劃后，義務教育經費總量雖較改革前有所增長，但總體看，經費漲幅并未超出事先的預期⑨。可見，基于需求與成本側的政策設計并不一定會產生無法控制的預算結果。

另一種觀點主要從技術角度出發(fā)，認為中國現(xiàn)有的義務教育數(shù)據(jù)信息不足以滿足科學測算各級各類生均成本標準的要求?？茖W測算生均成本標準需大量教育成本、教育產出、學生個人與家庭信息的支持，其中最重要的是教育成本信息，但這一信息在現(xiàn)行學校會計與財務制度下根本無法獲得。目前我國中小學校會計實行的是收付實現(xiàn)制，會計賬目包括收入和支出兩個要素，支出賬目將學校當期所有現(xiàn)金支出全部計入為當期學校開支。然而，學校成本具有跨期性特征，當期學校支出并不一定與當期教育活動有關，而往期或未來期發(fā)生的支出亦有可能與當期教育活動相關，由此造成由收付實現(xiàn)制歸集的學校當期支出并非真實的學校成本，無法科學、全面、準確反映學校資產負債情況與學生培養(yǎng)成本信息，因此若不對現(xiàn)行學校會計與財務制度進行改革，就無法從根本上解決科學測算生均標準成本或財政撥款標準的問題。

3.轉移支付目標錯位，激勵效果不甚理想

“新機制”改革以來，中央不斷加強對義務教育轉移資金的監(jiān)管力度，轉移支付的規(guī)范性、體制化程度和資金到位率都較改革前有明顯提高，但仍存在一些問題。

首先，轉移支付體系過于復雜，種類過多，政出多門，轉移支付設計的科學性有待提升，不少轉移項目設計缺乏科學規(guī)劃與遠期考慮，目標定位與具體設計相互錯位，功能界定不清。

例如，“新機制”改革以來，中央政府有意識地將一些義務教育專項轉移支付整合歸并至“新機制”保障經費中，統(tǒng)一實施和管理，形成了一種全新的針對義務教育的“一攬子”轉移支付項目。從資助目標定位上看，“新機制”資金主要是為中西部農村地區(qū)提供財力支持，以達到平衡地區(qū)間教育財政供給能力的目的，應屬于一般性轉移支付。根據(jù)轉移支付原理，一般性轉移支付應僅起補充地方財力的作用，不應對轉移資金做過多的限制，并且一般性轉移支付通常需設定統(tǒng)一的生均標準成本，按照“地方財力能力-標準成本”的辦法確定不同地方的受助金額。與此對照，現(xiàn)有“新機制”保障項目在資助設計上幾乎是背道而馳的。“新機制”保障項目包含有多種財政資助，有些資助對資金的使用用途與資助對象有著非常嚴格的限制，并且不同補助的地方收助金額按照不同的標準分別進行核算。過多的資助標準與使用限制使得地方教育經費支出被“固化”于既定的結構之中。尤其是在中西部地區(qū)，近年來雖然受助金額規(guī)模越來越大，生均經費水平增長很快，但地方對教育經費的自主決策權不斷減弱，極不利于地方教育支出結構優(yōu)化調整與地方教育質量提升。

4.政府間支出職責分配不合理

如何通過一定的財政制度安排以使得義務教育獲得穩(wěn)定且足夠的投入一直以來是我國學界和政界關注的重大議題。目前，不同國家義務教育財政投入機制大致可分為兩種模式：一是“收入分配模式”，該模式從政府間財權分配入手，賦予地方義務教育一個或多個稅種，用這些稅種收入作為地方義務教育的主要經費來源，并配合財政轉移支付，以補足地方義務教育收支缺口。美國即是此種模式的典型代表。在美國，學區(qū)房產稅為地方義務教育獨立稅基，該稅種所有收入均用于地方義務教育，此外州政府為下轄學區(qū)實施一般性轉移支付補足地方財力不足，聯(lián)邦政府為全國貧困兒童與具有特殊教育需求兒童提供專項資助。二是“支出分配模式”，該模式從政府間支出職責分配入手，將義務教育經費負擔按照一定方案分配給不同層級政府，或以地方作為負擔主體，高層級政府通過轉移支付進行財力補充，或以高層級政府作為負擔主體，地方僅承擔有限的責任。我國義務教育財政體制正是該分配模式下“地方主導”類型，義務教育事權與支出主體安排在縣(區(qū))一級政府，義務教育經費由縣、省和中央政府共同負擔，義務教育支出職責分配按項目、分地區(qū)給予不同的制度安排。

與“收入分配模式”相比，“支出分配模式”的優(yōu)勢在于其靈活機動和快速調動資源的能力。在該模式下，教育投入機制未完全體制化，不限定稅基且由多層級政府共同籌集資金發(fā)展教育，意味著政府可根據(jù)本國教育在特定時期的發(fā)展需求適時調整對教育的投入規(guī)模，但其缺點在于，為實現(xiàn)政府間財權與支出職責的一致，教育支出職責分配需隨時根據(jù)各級政府財力分配的變化狀況進行調整，這意味著在一個財政體制時常處于變動不居狀態(tài)下的國家，任何一種試圖實現(xiàn)義務教育支出職責分配常態(tài)化努力的政策最終都會成為一種臨時性和過渡性的政策。因此在該模式下，教育財政投入通常很難在制度層面上完成體制化進程，教育經費將會在很長的一個時期內無法形成長效的穩(wěn)定投入機制，這正是中國義務教育財政發(fā)展面臨的最大制度障礙。

三、“十三五”期間完善中國義務教育財政投入制度的建議

針對上述問題，“十三五”期間，我國教育財政投入制度應從以下幾個方面進行改革和完善。

1.以“充足投入”作為新時期義務教育的發(fā)展目標，實現(xiàn)義務教育高水平均衡發(fā)展

根據(jù)美國與其他西方國家的發(fā)展經驗，一個成熟的教育財政制度通常都是從保障基本投入目標開始，逐步向教育投入充足、教育結果公平目標過渡發(fā)展。當前我國義務教育已基本完成“保障”目標，中央政府提出從2006年春季學期開始實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務教育財政投入保障體制，將原有的保障范圍擴展至東部及所有城鎮(zhèn)地區(qū)。與之前政策相比，這無疑又是一次巨大的進步，但此次政策變化依然局限于基本投入目標，未來的義務教育財政發(fā)展缺乏新的增長點。為此，在“十三五”期間，中央政府應考慮以“充足投入”作為義務教育新時期的發(fā)展目標，并圍繞這一目標進行制度重構。

所謂“充足投入”即是一種高水平的投入公平，它要求公共財政應為義務教育提供充足的財政資源，以使得來自于不同地區(qū)、學校、家庭和具有不同教育需求的所有學齡學生都能獲得某種較高水平的基本財政投入，都能夠在一個良好的辦學條件下獲得較高質量的義務教育。與原有基本投入保障不同，教育投入充足是以學生某一較高水平投入的獲得為最終目的，從而能夠避免我國義務教育發(fā)展陷入“低水平公平”發(fā)展誤區(qū)之中。

2.推動中小學會計制度改革，為科學制訂生均充足投入成本標準奠定制度基礎

2013年11月《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》與2014年12月《權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革方案》，提出要建立權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度，要求建立健全政府財務報告體系、政府財務報告分析應用體系和政府會計制度，并在條件成熟時，推行政府成本會計，規(guī)定政府運行成本歸集和分攤方法，反映政府向社會提供公共服務支出和機關運行成本等財務信息，達成全面提升政府財務管理水平、促進政府會計制度建設的目標。

可以預見，加強績效管理與成本管理將會是我國政府行政體制在“十三五”期間的一個重要改革方向。公立學校作為事業(yè)單位，同樣急需對現(xiàn)有的學校會計制度進行改革，由收付實現(xiàn)制向權責發(fā)生制轉變，可以說是實現(xiàn)教育財政撥款管理科學化與現(xiàn)代化的必由之路。目前，由于缺乏相關教育成本與產出信息，財政與教育主管部門不得不將教育經費管理的重心放在對資金劃撥與使用過程的監(jiān)管之上，財政撥款標準缺乏必要的依據(jù)，難以實施真正有效的教育經費績效管理。推行權責發(fā)生制并建立全國聯(lián)網(wǎng)教育會計成本信息系統(tǒng)，則正可以滿足未來實現(xiàn)教育成本管理與績效管理對信息的需求。

3.明確各類型轉移支付目標定位，構建科學化、多元化的義務教育轉移支付體系

針對我國義務教育財政轉移支付所存在的問題，“十三五”期間，中央政府應考慮以科學規(guī)劃為基本原則，就現(xiàn)有各類教育財政轉移支付做進一步的整合，確立各類轉移支付目標定位，構建出包括一般性、激勵性與專項轉移支付在內的多元化、科學化義務教育轉移支付體系。具體措施包括：

一是以“充足投入”為原則構建義務教育一般性轉移支付。中央政府需整合現(xiàn)有的“新機制”保障轉移支付，將其“做大做強”，使之成為一項覆蓋全國所有義務教育學齡兒童的基礎性民生工程。一方面，中央政府需明確一般性轉移支付目標定位，以實現(xiàn)縣域間在一個較高投入標準上的橫向公平作為資助目標；另一方面，中央政府需徹底改變當前公用經費與人員經費分而治之的資助形式，將涉及公用經費和人員經費的各項轉移支付進行合并，以生均經常性“充足投入”為目標重新設計義務教育一般性轉移支付。中央出臺各地方公用經費與人員經費生均標準，根據(jù)財力適當提高對人員經費轉移支付力度，基于事先設計的“生均經常性標準成本+補助”的資助公式，并加以一定成本權重調整，最終確定不同地方的受助金額。

二是以“財政中立”為原則構建義務教育激勵性轉移支付。該轉移支付目標定位于鼓勵地方增加教育投入，削弱教育支出與地方財力的相關關系。首先，在當前基礎教育“以獎代補”轉移支付的基礎上，進一步擴大激勵性補助的資金規(guī)模，增強其規(guī)范性，使之成為一種體制化和經?；D移支付模式；其次，將補助對象由省轉變?yōu)榭h，并設置一定的受資助門檻，將資助對象限制于人均財力處于一定水平以下的縣級地方；最后，改變當前因素分配方法，轉而采用資助公式，結合地方財力、地方教育投入力度與教育事業(yè)發(fā)展績效表現(xiàn)，確立各縣級地方生均激勵性轉移支付數(shù)額。

三是以“縱向公平”為原則構建義務教育專項轉移支付。首先，繼續(xù)壓縮地方學校基建專項轉移的項目數(shù)量與資金規(guī)模，壓制地方的建設投入沖動，并徹底撤銷對縣、鄉(xiāng)兩級政府專項資金的配套要求，緩解地方教育支出壓力；其次，加大對貧困家庭學生和具有特殊教育需求學生的專項資助力度。對學生個人的“扶貧性”專項資助應多采用直補方式，直接面向學生或家庭發(fā)放補助資金；第三，改變教育專項資金的監(jiān)管方式，由原先以監(jiān)管教育投入為主轉變?yōu)橐员O(jiān)管教育產出和教育質量為主，嚴格監(jiān)管專項資金的到位情況，建立事后教育產出的評估和跟蹤評價、問責體系，提高專項資金的資助效果。

4.適度調整不同層級政府的義務教育支出職責，適當增加中央對人員經費的投入責任

為實現(xiàn)義務教育投入的長效機制，政府間義務教育支出職責分配政策應考慮逐步納入“收入分配模式”的一些制度元素，通過教育投入立法，中央下放或與地方分享某一稅種，或為地方新設某一稅種，使之成為地方教育的獨立稅基，從根本上解決義務教育缺乏穩(wěn)定收入來源的問題。

當前我國宏觀經濟形勢面臨著嚴峻的下行壓力，各級政府財政收入增速明顯放緩，一些地方政府收入甚至負增長。在此形勢下，推行教育投入立法、為教育設立獨立稅基的時機還不成熟，因此近期義務教育財政體制改革還應以加強省級統(tǒng)籌、適當調整中央與地方支出職責分配為主要內容。一方面，中央提高對地方教師工資的投入責任，為各省制定教師工資標準，并結合地方財力情況，確定中央與省對人員經費的負擔比例。中央教師工資轉移支付納入到“新機制”補助，與公用經費“一攬子”下發(fā)到省，由省級財政統(tǒng)籌分配與使用，中央負責監(jiān)控事后各省公用經費與教師工資達標情況；另一方面，中央不再就某一具體的建設項目設立專項，整合各類中央義務教育基建轉移支付，設立統(tǒng)一的學校辦學標準，由地方根據(jù)自身基建短板自行申報建設項目，中央政府定期對學?；ㄟ_標情況進行驗收與績效考評，并以此為依據(jù)實施財政獎補。

注釋

①孫志軍、杜育紅:《中國義務教育財政制度改革：進展、問題與建議》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2010年第1期。

②由于缺少2012年后小學和初中公共財政支出數(shù)據(jù)，為保證相關教育經費口徑一致，我們統(tǒng)一采用各年份都完備的事業(yè)費數(shù)據(jù)進行分析。在口徑上，事業(yè)費口徑明顯小于公共財政教育支出，前者既不包括用于學校的基建經費投入，也未包含政府對教育投入中不經由“事業(yè)費”撥款實現(xiàn)的其他支出。

③該比重指標是近年來一些國際性組織(例如，OECD的《Education at a Glance》)經常采用的指標。教育生均經費投入占人均GDP比重=(教育經費投入/GDP)*(總人口數(shù)/在校學生總數(shù))，可見該指標就傳統(tǒng)的教育經費投入占GDP指標進行了有關學生人數(shù)與人口數(shù)量的權重調整，這一調整可以更加真切地反映出一個具有某種支付能力的國家或地區(qū)對教育的投入水平，有利于在不同國家或地區(qū)之間進行橫向比較。尤其是對于一些人口基數(shù)較大，人口發(fā)展處于老齡化階段，學齡兒童數(shù)量不斷減少的國家來說，采用調整后的指標明顯要更加公允一些。

④由于數(shù)據(jù)受限的緣故，在表1中對中國采用的是生均事業(yè)費指標，其統(tǒng)計口徑要比其他國家采用的生均預算財政教育支出小，若加上義務教育基建經費投入，以及政府對義務教育其他“非事業(yè)性”的財政撥款，2014年中國的這一比重數(shù)值應接近于40%。

⑤根據(jù)教育部門戶網(wǎng)站數(shù)據(jù)，2014年我國小學平均在校生規(guī)模、平均班級規(guī)模分別為325.51人/校與37.42人/班，均低于初中平均在校生規(guī)模與班級規(guī)模(833.22人/校與48.30人/班)。

⑥Cowell， F.MeasuringInequality，3 ed. London: Prentice Hall/Harvester Wheatsheaf， 2000.

⑦黃斌、郝秀寧、董云霞:《“以縣為主”和“新機制”改革是否改善了縣域間教育財政支出差異》，《教育與經濟》2013年第6期。

⑧Sala-i-Martin， X. “The Disturbing ‘Rise’ of Global Income Inequality.” NBER Working Paper No. 8904， Cambridge: National Bureau of Economic Research， 2002；Lerman， R. I.， and S. Yitzhaki. “Income Inequality Effects by Income Source: A New Approach and Applications to the United States.”ReviewofEconomicsandStatistics67，no.1(1985):151-156．

⑨Guthrie， J.， C.G. Hayward， R.J. Smith，R. Rothstein， W.R. Bennett，E.J. Koppich， et al.AProposedCost-basedBlockGrantModelforWyomingSchoolFinance. Davis， CA: Management Analysis and Planning Associates， LLC. 1997. http://legisweb.state.wy.us/schoolxcostfinal/final.htm; Guthrie， J. W.， and R. Rothstein.“Enabling ‘Adequacy’ to Achieve Reality: Translating Adequacy into State School Finance Distribution Arrangements.” In Ladd， H. F.， R. Chalk， and J. S. Hansen, eds.EquityandAdequacyinEducationFinance:IssuesandPerspectives. Washington， DC: National Academic Press,1999.

責任編輯曾新

The Past and Future of Fiscal Expenditure for Compulsory Education in China

Huang BinWang Dong

(School of Public Administration, Center for Public Finance Research,Nanjing University of Finance and Economics, Nanjing 210023)

The “County-based” reform and the “New System” reform on the fiscal institution of compulsory education in China have been implemented since 2000, which was followed by the constant increase and optimization of the fiscal investment in compulsory education. With the advancement of the reform process, the compulsory education finance is confronting a series of problems, including regional inequality of educational spending, lack of educational standardized cost for allocating funds, insufficient incentive of fiscal transfers, and unreasonable distribution of government expenditure responsibilities. During “the 13th Five-Year” period, the central government should strive to build a scientific and diversified fiscal transfers system to guarantee the steady growth of fiscal investment in compulsory education and the high-level and balanced development of compulsory education.

compulsory education; fiscal investment; fiscal transfers; “the 13th Five-Year ”

2016-03-30

國家社會科學基金教育一般項目“2000年后我國義務教育財政制度改革效果評價研究”(BFA140039)