“開(kāi)門(mén)立法”如何走向縱深？

阿計(jì)

綜觀近年來(lái)的立法實(shí)踐，一個(gè)極其鮮明的標(biāo)志是“開(kāi)門(mén)立法”的長(zhǎng)足進(jìn)步。目前，無(wú)論是國(guó)家立法還是地方立法，在立法調(diào)研、起草、審議等各個(gè)環(huán)節(jié)，均已建構(gòu)了立法論證、立法聽(tīng)證、公布立法草案征求意見(jiàn)等常規(guī)流程。由此，民意力量滲入、主導(dǎo)立法乃至改變個(gè)別不合理的立法條款，已不乏其例。相對(duì)于歷史上曾經(jīng)有過(guò)的“閉門(mén)立法”現(xiàn)象，“開(kāi)門(mén)立法”的演進(jìn)及其效應(yīng)，無(wú)疑是翻天覆地式的變革。

但也應(yīng)當(dāng)看到，立法公開(kāi)化、民主化的廣度和深度，還存在不少改善空間。比如，絕大部分立法在調(diào)研、起草階段，雖然也采集立法意見(jiàn)、展開(kāi)立法討論，但參與對(duì)象往往局限于部門(mén)、專家等“小眾”范圍，其立法信息尤其是立法爭(zhēng)議的焦點(diǎn)、難點(diǎn)等社會(huì)關(guān)切的核心問(wèn)題，也大都處于內(nèi)部流轉(zhuǎn)的封閉狀態(tài)。這在很大程度上意味著，“開(kāi)門(mén)立法”僅僅具有“階段性”，尚未真正實(shí)現(xiàn)貫穿立法全過(guò)程、各環(huán)節(jié)的公共參與。

立法開(kāi)放程度的不足，必然引發(fā)公共參與的滯后效應(yīng)，從而錯(cuò)失提前制衡立法設(shè)計(jì)的機(jī)遇。而立法草案成型后的慣性，也必然抬高糾錯(cuò)的難度和成本。在極端情況下，一些缺乏公開(kāi)和民意基礎(chǔ)的立法，甚至導(dǎo)致利益沖突無(wú)法在體制內(nèi)得到妥善解決，進(jìn)而激化社會(huì)矛盾和對(duì)抗。

現(xiàn)代民主政治的基本理念決定了，人民，才是立法權(quán)的真正主人。正是從這個(gè)意義而言，現(xiàn)代立法活動(dòng)的實(shí)質(zhì)是公意的匯集和提升過(guò)程。立法聽(tīng)證也好，公布立法草案也罷，僅僅是吸取民意的技術(shù)手段。立法民主的核心前提是，全面建立立法公開(kāi)制度，徹底打開(kāi)民意介入的大門(mén)。不難想象，沒(méi)有完善的立法公開(kāi)制度為后盾，立法民主也就成了空中樓閣；沒(méi)有立法信息的透明，民意表達(dá)也就成了盲人摸象；沒(méi)有全方位、動(dòng)態(tài)化的立法公開(kāi)，公共參與的價(jià)值也必將大打折扣。尤其是在部門(mén)仍然掌控大量立法話語(yǔ)權(quán)的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境下，民意訴求更須借助立法公開(kāi)及時(shí)、全面地介入立法進(jìn)程，從而使代表公共利益、公民權(quán)利的聲音隨時(shí)在場(chǎng)，防止失語(yǔ)，以更有效地避免“部門(mén)利益法制化”等危險(xiǎn)。

從本質(zhì)而言，立法公開(kāi)應(yīng)當(dāng)將立法程序的各種環(huán)節(jié)以及階段性的立法成果，都向社會(huì)開(kāi)放，并允許公共參與、民意介入。具體而言包括：在制定立法規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)規(guī)劃草案，廣納各方建議，而非閉門(mén)造車(chē)；在立法調(diào)研起草時(shí)，不僅要征集部門(mén)、專家的意見(jiàn)，更要聽(tīng)取社會(huì)尤其是利害關(guān)系人的立場(chǎng)，甚至允許公民、社會(huì)團(tuán)體等提出立法案；立法草案形成后，除了公開(kāi)草案文本外，還應(yīng)同時(shí)公開(kāi)立法說(shuō)明、背景資料等等，為廣泛收集、傳達(dá)民意創(chuàng)造條件，尤其是應(yīng)當(dāng)全面公開(kāi)所采集到的立法意見(jiàn)，說(shuō)明采納或不采納的理由；在立法審議階段，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)允許公民旁聽(tīng)，或者通過(guò)現(xiàn)代傳媒手段公開(kāi)會(huì)議實(shí)況，向社會(huì)清晰地展示立法審議、討論的全過(guò)程；即便是立法獲得通過(guò)后，也不僅要公布立法文本，更要公開(kāi)立法過(guò)程中的議事、發(fā)言記錄，尤其是公開(kāi)立法爭(zhēng)議記錄，以便全社會(huì)理解立法，并對(duì)立法進(jìn)行事后評(píng)判和監(jiān)督。

事實(shí)上，隨著現(xiàn)代通信、傳媒手段的不斷發(fā)展，尤其是互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的興起，人類(lèi)社會(huì)正在走向一個(gè)“電子民主”時(shí)代，不僅大大降低了民主成本，也為民意超越時(shí)空限制、廣泛介入立法創(chuàng)造了無(wú)限前景。借助高效率、低成本的現(xiàn)代信息技術(shù)，立法機(jī)關(guān)可以便捷地公布立法信息、收集立法意見(jiàn)，公民也可以自由地發(fā)表立法建言、表達(dá)利益訴求。顯而易見(jiàn)，就立法的公共參與而言，目前已基本不存在技術(shù)障礙，更為關(guān)鍵的是，立法的公開(kāi)化、民主化是否被尊為立法的最高靈魂，而這，不僅取決于制度空間的拓展，更取決于推進(jìn)“開(kāi)門(mén)立法”的決心。