“五年規(guī)劃”與中國發(fā)展

華南

“五年規(guī)劃”（原稱“五年計(jì)劃”）是中國國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的重要部分，主要是對國家重大建設(shè)項(xiàng)目、生產(chǎn)力分布和國民經(jīng)濟(jì)重要比例關(guān)系等作出規(guī)劃，為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)定目標(biāo)和方向。

新中國成立后，除1949年10月到1952年底為中國國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期和1963年至1965年為國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期外，從1953年編制第一個(gè)五年計(jì)劃開始，至今中國已經(jīng)完整地經(jīng)歷過12個(gè)五年規(guī)劃期，即將掀開“十三五”規(guī)劃的新篇章。

總體上看，每一個(gè)五年，都是努力改善人民生活，社會(huì)保障取得突破性進(jìn)展的五年，好像一部轟轟烈烈的歷史大片，中國社會(huì)發(fā)生著許許多多深刻的變化：政策措施、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、民生問題、百姓衣食住行、市民消費(fèi)理念……

何為“五年規(guī)劃”

五年規(guī)劃作為國家對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的干預(yù)形式最早并非源于中國，也非中國所獨(dú)有。20世紀(jì)30年代，蘇聯(lián)建立了第一個(gè)社會(huì)主義國家，斯大林領(lǐng)導(dǎo)蘇聯(lián)在探索社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題時(shí)明確提出“社會(huì)主義是按計(jì)劃進(jìn)行的”，其后在1929年4月舉行的聯(lián)共（布）第十六次代表大會(huì)上制定并通過了1928-1932年國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，標(biāo)志著五年計(jì)劃在蘇聯(lián)的誕生。

經(jīng)濟(jì)建設(shè)不是拍腦袋，必須嚴(yán)格遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，必須有全面周密的規(guī)劃。這時(shí)，中國人的眼光轉(zhuǎn)向了蘇聯(lián)老大哥。

與英、法、美等資本主義強(qiáng)國相比，蘇聯(lián)的工業(yè)革命發(fā)展較晚。但在極其艱難的條件下，蘇聯(lián)卻創(chuàng)造了舉世矚目的偉大成就。

蘇聯(lián)取得巨大的轉(zhuǎn)變源于蘇聯(lián)的“五年計(jì)劃”，這是一場史無前例的大規(guī)模有計(jì)劃的全面的社會(huì)主義建設(shè)。

1927年12月聯(lián)共（布）召開第十五次代表大會(huì)，通過了關(guān)于制訂發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)第一個(gè)“五年計(jì)劃”的指示。當(dāng)時(shí)西方眾多媒體認(rèn)為“蘇聯(lián)的‘五年計(jì)劃是紅色夢想家的空想”，都在等著看蘇聯(lián)笑話，因?yàn)樵谖鳉W國家歷史上從未出現(xiàn)政府組織和主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

但是蘇聯(lián)給了世界一個(gè)巨大的奇跡。蘇聯(lián)第一、二個(gè)“五年計(jì)劃”順利完成，蘇聯(lián)由農(nóng)業(yè)國家變成工業(yè)國家。通過“五年計(jì)劃”，蘇聯(lián)初步建起了獨(dú)立的、比較完整的國民經(jīng)濟(jì)體系，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義工業(yè)化奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。

新中國建立初始的經(jīng)濟(jì)和蘇聯(lián)建國前有極大的相似性，中國要實(shí)現(xiàn)自己的工業(yè)化強(qiáng)國夢，蘇聯(lián)成為必然的老師。在這個(gè)歷史背景下，中國也開始了雄心勃勃的“五年計(jì)劃”編制。周恩來訪蘇期間，還專門就“一五”計(jì)劃的編制請教了這位蘇聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人。斯大林指出，“一五”計(jì)劃草案中規(guī)定工業(yè)總產(chǎn)值每年遞增20%太高了，應(yīng)降到15%或14%。他還說，計(jì)劃不能訂得太滿，要留有余地，以應(yīng)付意外困難。斯大林的這些意見得到了采納。

盡管各方為了盡快擬定“一五”計(jì)劃傾注了大量心血，但這畢竟是中國歷史上第一次有計(jì)劃地進(jìn)行大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)，加上受到朝鮮戰(zhàn)爭的影響，“一五”計(jì)劃雖幾經(jīng)修改，在1953年仍未最終定稿，但中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的腳步卻不能再等待，于是中國政府果斷地決定按預(yù)定時(shí)間表開始進(jìn)行大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)，“一五”計(jì)劃進(jìn)入邊實(shí)施邊編制的狀態(tài)。

中國的第一個(gè)五年計(jì)劃建設(shè)了以“156項(xiàng)”為核心的近千個(gè)工業(yè)項(xiàng)目，使中國以能源、機(jī)械、原材料為主要內(nèi)容的重工業(yè)在現(xiàn)代化道路上邁進(jìn)了一大步。以“156項(xiàng)”為核心，以900余個(gè)大中型項(xiàng)目為重點(diǎn)的工業(yè)建設(shè)，使中國大地上形成了獨(dú)立自主的工業(yè)體系雛形。

從“計(jì)劃”轉(zhuǎn)向“規(guī)劃”

2005年10月召開的黨的十六屆五中全會(huì)，主要議題之一是研究和審議《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》。

從“十一五”起，國家將“五年計(jì)劃”改為“五年規(guī)劃”。從“計(jì)劃”到“規(guī)劃”，一字之差，充分反映出我國經(jīng)濟(jì)體制、發(fā)展理念、政府職能等方面的重大變革，延續(xù)了50多年的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“計(jì)劃”，首次變成“規(guī)劃”，卻是耐人尋味的變化。

“規(guī)劃”取代“計(jì)劃”，是中國在宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方面變政府主導(dǎo)為以市場為基礎(chǔ)的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，展示中國作為一個(gè)迅速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體，是世界眾多市場經(jīng)濟(jì)國家一員。我國1992年明確提出建立市場體制，2002年黨的十六大報(bào)告明確指出我國“社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制初步建立”，2003年黨的十六屆三中全會(huì)作出完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的決定。在此背景下，體現(xiàn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特色的五年計(jì)劃到了淡出之時(shí)。

權(quán)威人士和專家認(rèn)為，這“一字之差”，傳遞出中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的三大信號：“計(jì)劃”讓位于“規(guī)劃”，凸顯政府更加注重發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用；政府更加注重對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏觀把握和調(diào)控；克服“越位”和“缺位”，政府職能轉(zhuǎn)變邁出新步伐，體現(xiàn)了從作為組織整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制向作為政府促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的手段轉(zhuǎn)變。體現(xiàn)了更加注重以人為本、促進(jìn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。體現(xiàn)了更加注重政府履行職責(zé)的領(lǐng)域，弱化市場調(diào)節(jié)的領(lǐng)域。

“市場的歸市場，規(guī)劃的歸規(guī)劃?！蔽迥暌?guī)劃是和市場機(jī)制相互分工的資源配置手段，能夠彌補(bǔ)市場機(jī)制在宏觀層面的盲目性。基于分散信息的市場微觀均衡并不能達(dá)致宏觀協(xié)調(diào)，規(guī)劃在宏觀層面對于整體性知識加以運(yùn)用，為國家發(fā)展提供了整體方向。

“五年規(guī)劃”為何如此重要

作為國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的重要部分，五年規(guī)劃在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中起到重要作用?！笆濉币?guī)劃成果輝煌，而第十三個(gè)五年規(guī)劃，也將為未來的五年謀劃全局性、戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展議題。對此，熟悉中國政治經(jīng)濟(jì)規(guī)律的人，紛紛投以關(guān)注的目光。也有一些不了解情況者，可能疑惑，市場經(jīng)濟(jì)的中國為什么還要編制“五年規(guī)劃”？

須知高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，在中國已經(jīng)一去不復(fù)返了。而今所談及的“五年規(guī)劃”，更大程度上是對未來五年的宏觀設(shè)計(jì)、戰(zhàn)略方向，屬于指導(dǎo)性意見。當(dāng)然，其中具體的指標(biāo)、項(xiàng)目、投融資約束，是具有法定的強(qiáng)制效力，但也完全不是過去計(jì)劃時(shí)代的產(chǎn)物。

“五年規(guī)劃是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)，并已成為中國發(fā)展的制度優(yōu)勢。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，中國的五年規(guī)劃基本定位是為宏觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供框架性指導(dǎo)，為政府履行公共服務(wù)職責(zé)提供依據(jù)。五年規(guī)劃已經(jīng)成為中國國家治理的重要手段，也是評價(jià)國家治理績效的重要依據(jù)?！鼻迦A大學(xué)國情研究院院長、教授胡鞍鋼在他與人合著的《“十三五”大戰(zhàn)略》序言中如是寫道。他同時(shí)講到，在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)背景下，五年規(guī)劃性質(zhì)和內(nèi)容早已不同于傳統(tǒng)社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)代的“五年計(jì)劃”。國家“十一五”規(guī)劃綱要首次明確提出五年規(guī)劃的性質(zhì)和作用：主要闡明國家戰(zhàn)略意圖，明確政府工作重點(diǎn)，引導(dǎo)市場主體行為，是未來五年我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏偉藍(lán)圖，是全國各族人民共同的行動(dòng)綱領(lǐng)，是政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和社會(huì)公共服務(wù)職責(zé)的重要依據(jù)。

五年規(guī)劃的最重要作用，就是按照黨中央的戰(zhàn)略布局，確立“五位一體”的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)總體布局，健全涵蓋關(guān)鍵領(lǐng)域、突出重點(diǎn)、相互銜接、導(dǎo)向明確的宏觀調(diào)控指標(biāo)體系，特別是區(qū)分并制定預(yù)期性指標(biāo)和約束性指標(biāo)。前者是為市場主體提供國家期望的發(fā)展目標(biāo)，主要依靠市場主體的自主行為來實(shí)現(xiàn)；后者是中央政府及其有關(guān)部門和地方政府提出的工作要求，具有法律效力，政府要通過合理配置公共資源和有效運(yùn)用行政力量確保其實(shí)現(xiàn)。

五年規(guī)劃是國家宏觀調(diào)控的重要手段，旨在增強(qiáng)其前瞻性、針對性、協(xié)同性。總體上看，五年規(guī)劃具有三個(gè)特性：一是宏觀性，即規(guī)劃布局國家發(fā)展的整體是什么；二是戰(zhàn)略性，即所規(guī)劃的發(fā)展時(shí)期具有短期、中期和長期；三是政策性，即規(guī)劃內(nèi)容具有針對性，對于主要依靠市場調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，政府要?jiǎng)?chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，使市場主體的行為發(fā)展方向盡可能與國家期望的方向一致。五年規(guī)劃是一個(gè)虛實(shí)結(jié)合的規(guī)劃，通過充分把握中國不同發(fā)展階段的重大關(guān)系、重要矛盾與主次矛盾，從政策制定者和執(zhí)行者的角度戰(zhàn)略性地提出適合中國國情和新時(shí)期、新發(fā)展、新階段的目標(biāo)。

備受矚目“十三五”

建國60多年來，五年規(guī)劃逐漸從單一的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃轉(zhuǎn)向全面的發(fā)展規(guī)劃，從微觀領(lǐng)域轉(zhuǎn)向宏觀領(lǐng)域，從經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主轉(zhuǎn)向公共服務(wù)指標(biāo)為主，從少數(shù)人決策到集體決策，反映了政府職能的重心從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域逐步轉(zhuǎn)向公共服務(wù)領(lǐng)域，政府的有形之手在微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域被削弱的同時(shí)，在公共服務(wù)領(lǐng)域得到加強(qiáng)。五年規(guī)劃是中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要手段，而新時(shí)期的發(fā)展規(guī)劃更是政府提供公共服務(wù)，加強(qiáng)公共治理的重要手段。

而今，中國的五年規(guī)劃已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)新型的國家規(guī)劃，或者可以稱為公共事務(wù)治理規(guī)劃，它不再以微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為中心，而是以公共事務(wù)治理為重點(diǎn)，從而能夠和市場經(jīng)濟(jì)相互兼容，并成為彌補(bǔ)市場失靈的有效手段。具體到“十三五”規(guī)劃，這一五年規(guī)劃時(shí)間節(jié)點(diǎn)很關(guān)鍵，一方面，按照黨的十八大要求，到2020年我國將全面建成小康社會(huì)，“十三五”規(guī)劃也是實(shí)現(xiàn)十八大提出的“兩個(gè)百年”目標(biāo)中第一個(gè)百年目標(biāo)（在中國共產(chǎn)黨成立100年時(shí)全面建成小康社會(huì)）的最后一個(gè)五年規(guī)劃；另一方面，這是新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子的第一個(gè)五年規(guī)劃。

國家發(fā)展和改革委員會(huì)秘書長李樸民表示，黨的十八大以來，我國的發(fā)展進(jìn)入了新的階段，面臨的機(jī)遇前所未有，面臨的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)也前所未有?！笆濉睍r(shí)期是我國現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中非常關(guān)鍵的五年，要確保全面建成小康社會(huì)目標(biāo)勝利實(shí)現(xiàn)，確保全面深化改革在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得決定性成果，確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?nèi)〉脤?shí)質(zhì)性進(jìn)展，因此，“十三五”規(guī)劃具有特殊重要的地位，意義非常重大、影響深遠(yuǎn)、備受關(guān)注。

制定中長期計(jì)劃，必須著眼于全局，分析國內(nèi)外局勢中已經(jīng)出現(xiàn)的新情況、新變化、新特點(diǎn)，以及國內(nèi)外已經(jīng)出現(xiàn)或可能出現(xiàn)的不確定、不穩(wěn)定因素。不僅要看到當(dāng)下，預(yù)測以后三五年的走勢，還必須展望未來一二十年的發(fā)展方向。五年規(guī)劃使得中國決策站得更高、看得更遠(yuǎn)、看得更全面。

國家發(fā)改委主任徐紹史在對《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》進(jìn)行解讀時(shí)講到，“十三五”規(guī)劃勾勒出了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體思路，在質(zhì)量導(dǎo)向、民生導(dǎo)向和問題導(dǎo)向中蘊(yùn)含著發(fā)展理念的深刻轉(zhuǎn)變?！啊督ㄗh》提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享‘五大發(fā)展理念；提出了‘六個(gè)堅(jiān)持的發(fā)展原則；提出了全面建成小康社會(huì)新的目標(biāo)要求?！敝袊鴧^(qū)域發(fā)展空間非常廣闊，新型城鎮(zhèn)化孕育著巨大市場需求，而且創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的作用日益增強(qiáng)。我們有13億人口、9億勞動(dòng)力、7000多萬市場主體，中國經(jīng)濟(jì)具有巨大發(fā)展?jié)摿?、韌性和回旋余地。徐紹史說：“所以，我們有決心，也有條件保持中高速增長，使中國經(jīng)濟(jì)邁上中高端水平?！?/p>