新公共服務(wù)理論視角下城市外來工流失問題與對(duì)策研究

摘 要 近十幾年來，外來工大量流失問題仍然嚴(yán)峻。新公共服務(wù)理論之理念與外來工管理目的存在高度契合，可以將之用于指導(dǎo)城市外來工管理。本文認(rèn)為可通過及時(shí)受理勞動(dòng)合同糾紛、引導(dǎo)鼓勵(lì)工會(huì)發(fā)揮作用、重視人的價(jià)值等對(duì)策來解決城市外來工的流失問題。

關(guān)鍵詞 新公共服務(wù) 流失 政府 對(duì)策

作者簡介：許藝齡，廣州珠江職業(yè)技術(shù)學(xué)院教師，講師。

中圖分類號(hào)：C913 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）03-169-02

一、相關(guān)概念的界定及外來工目前流向

（一）外來工的概念

外來工是中國國內(nèi)“流動(dòng)人口”的一部分，包括來自農(nóng)村、小鎮(zhèn)以及城市的人口。其中來自農(nóng)村的外來工占絕大多數(shù)，所以又稱外來工為“農(nóng)民工”。由于地域和戶籍的二元制，他們的農(nóng)民身份與外來人口的身份對(duì)他們的處境有著不同程度的影響。本文所指的外來工，從狹義的層面來說，主要是指受聘于各種企業(yè)的工人與底層的管理者；從廣義的角度，指的是外出務(wù)工人員，包括商業(yè)企業(yè)的服務(wù)人員，也包括作為個(gè)體戶的小商販。

（二）外來工的流向趨勢

《2011年我國農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測報(bào)告》（我國國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布）顯示，2011年我國農(nóng)民工總量已達(dá)2.5億人；年均收入高于上一年，為24588元；農(nóng)民工不再“無限供給”；2011年，農(nóng)民工務(wù)工于省外的人數(shù)減少，歷時(shí)多年的農(nóng)民工省外務(wù)工的比重大于省內(nèi)務(wù)工比重的格局，發(fā)生了改變。在外出農(nóng)民工中，在省內(nèi)務(wù)工的農(nóng)民工比上年增長10.1%，即增加772萬人；在省外務(wù)工的農(nóng)民工比上年減少下降3.2%，即減少244萬人。可見，外來工返鄉(xiāng)就業(yè)趨勢明顯。

二、城市外來工流失的原因分析

從城市外來工的生存現(xiàn)狀出發(fā)，綜合各方面因素可發(fā)現(xiàn)，外來工數(shù)量的減少主要是因?yàn)槲镔|(zhì)上得不到公平的待遇、精神上得不到安慰，具體源于以下幾個(gè)原因：

（一）討薪事件的影響

近年來，外來工工資拖欠問題突出。根據(jù)有關(guān)資料和新聞媒體的報(bào)道，我們知道大多數(shù)外來工由于知識(shí)文化水平有限，對(duì)勞動(dòng)就業(yè)保障權(quán)益的相關(guān)法律并不了解，因而當(dāng)大多數(shù)因企業(yè)資金短缺，或抱著欺壓外來工的心態(tài)而拖欠工資時(shí)，大多數(shù)外來工在陌生的城市，根本不懂得拿起法律的武器，他們只能在繁華城市背后無助地等待，或拿自己的性命當(dāng)做換取工資的“籌碼”。因此，因討薪而引出的“跳橋”、“跳江”等事件的頻頻發(fā)生。對(duì)于討薪事件，走訪的外來工大多表示：背井離鄉(xiāng)，本來就備受煎熬，辛辛苦苦付出努力卻拿不到工資，在城市倍感無助。

（二）安全隱患突出

第一，治安環(huán)境差。外來工居住地經(jīng)常發(fā)生偷竊錢財(cái)?shù)氖录喊l(fā)生在集體宿舍的偷盜，因宿舍不宜裝攝像頭而無法抓捕竊賊；發(fā)生在自主租房的偷盜，由于人口流動(dòng)性強(qiáng)，巡邏員人數(shù)少，情況同樣非常嚴(yán)重。加之外來工來自五湖自海，因?yàn)槲幕^念的差異，難免有碰撞，酗酒打鬧事件也時(shí)常發(fā)生。

第二，消防安全堪憂。集體宿舍的外來工大多反映宿舍沒有消防設(shè)備。即使每層樓層有消防設(shè)備，但他們基本上不會(huì)使用，入廠前沒有培訓(xùn)，更沒有消防演練。

（三）居住環(huán)境問題突出

第一，交通問題嚴(yán)重。外來工居住的地方大多因人流量較大而造成擁擠，特別在上下班高峰期。自然空氣污染、噪音污染等問題隨之而來。

第二，衛(wèi)生狀況堪憂。原因可以總結(jié)為以下幾點(diǎn)：一些外來工本來素質(zhì)不高，隨地扔垃圾、吐痰現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；居民住宅跟小市場不分，爛菜魚味混雜；城管不嚴(yán)，地?cái)傂∝湺啵划?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)能力有限，雇傭的清潔工有限。

三、 新公共服務(wù)理論內(nèi)涵闡釋

20世紀(jì)90年代的“政府再造”運(yùn)動(dòng)風(fēng)靡歐美，美國行政學(xué)家登哈特提出了的新公共服務(wù)理論。其理論認(rèn)為，政府的角色應(yīng)向服務(wù)轉(zhuǎn)型，以取代管制型政府。而且，新公共服務(wù)理論是以公民為中心的，弘揚(yáng)公共服務(wù)精神，目的在于提高公共服務(wù)的價(jià)值，注重政府和社區(qū)，注重公民社會(huì)和公民身份，注重公民之間的交流溝通和合作。新公共服務(wù)理論應(yīng)建立在民主、公民權(quán)與服務(wù)公共利益的基礎(chǔ)上，其基本內(nèi)容主要包括：

（一）政府的職能是服務(wù)，而不是掌舵

登哈特認(rèn)為這是新公共服務(wù)理論基本內(nèi)容中最重要的一條原則。政府應(yīng)明確自身定位，在新公共服務(wù)理論看來，政府的職能不是“掌舵”，而是服務(wù)。公共管理者發(fā)揮的作用不是在對(duì)公民的控制或駕馭，而是表達(dá)公民訴求和保護(hù)公民權(quán)益。

（二）公共利益是終極目標(biāo)，而非公共管理的副產(chǎn)品

公共管理者的權(quán)力來自公民，應(yīng)鼓勵(lì)公民逐漸形成利益共享的集體觀念，以促進(jìn)共同的集體觀念和社會(huì)責(zé)任的形成。政府的作用是保證公共利益第一位，確保改良措施符合公正、公平和平等的民主價(jià)值。

（三）為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù)

公共管理理論倡導(dǎo)把企業(yè)管理思想運(yùn)用到公共服務(wù)領(lǐng)域，視公民為消費(fèi)者。但是，需要明確公共利益來源于集體商議的結(jié)果，而非個(gè)別主體利益的簡單相加，故公共行政人員不僅要回答公民要求，更要關(guān)注公民與政府、公民和公民之間的信任與協(xié)同關(guān)系。

（四）重視人，而不只是重視生產(chǎn)率

在建立公共組織和結(jié)構(gòu)的過程中，要注重全體社會(huì)成員的價(jià)值，再展開合作。“依靠人來管理”這一理念至關(guān)重要，因此須自始至終對(duì)社會(huì)成員的價(jià)值觀進(jìn)行關(guān)注并維護(hù)公民的切身利益。

（五）公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要

政府的所有權(quán)歸屬于公民，而非公共行政官員。然而有的企業(yè)家式的公共行政官員，將公共資金視為己有，冒險(xiǎn)追求發(fā)展目標(biāo)，由此引起了一系列問題。此類錯(cuò)誤的意識(shí)應(yīng)及時(shí)糾正。公共行政官員應(yīng)明確自身作為服務(wù)者的定位，認(rèn)真履行職責(zé)，為公民提供良好的服務(wù)，維護(hù)公民權(quán)利。

新公共服務(wù)理論以公民為中心的。以上提到的五個(gè)基本要點(diǎn)，可概括為政府的服務(wù)意識(shí)、尊重公民權(quán)與民主。根據(jù)新公共服務(wù)理論，作為公民的外來工，理應(yīng)與本地城市居民同等，政府應(yīng)給予其足夠的重視和關(guān)注。因此，公共行政官員應(yīng)仔細(xì)了解外來工的迫切需求。因?yàn)檗r(nóng)民工的地位相對(duì)處于弱勢，根據(jù)“補(bǔ)償原則”，外來工理應(yīng)得到政府有效、貼心的服務(wù)，外來工的合法權(quán)益理應(yīng)得到保障。

四、新公共服務(wù)理論視角下的外來工流失對(duì)策

為留住外來工，政府作為新公共服務(wù)的主體必須站在第一戰(zhàn)線，落實(shí)外來工的工資、勞動(dòng)保障等相關(guān)的法律規(guī)章，讓外來工對(duì)城市的政府有信心，對(duì)自己的權(quán)益保障有信心。對(duì)此政府必須重點(diǎn)做好以下幾點(diǎn)：

（一）公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要：受理勞動(dòng)合同糾紛要及時(shí)

勞動(dòng)保障部門必須加強(qiáng)對(duì)外來工勞動(dòng)合同的監(jiān)督檢查工作，及時(shí)處理勞動(dòng)合同糾紛。當(dāng)用人單位不與外來工簽訂勞動(dòng)合同，或采取通過欺詐、威脅來簽訂合同，或不履行合同的，必須責(zé)令其依法簽訂并履行合同；當(dāng)用人單位損害外來工的切身權(quán)益，應(yīng)監(jiān)督其對(duì)外來工進(jìn)行賠償；造成人身傷害等重大事故的，要依法嚴(yán)懲。政府通過以上措施保障外來工的權(quán)益不受損害。此外，相關(guān)公共行政管理人員還應(yīng)注重個(gè)人素養(yǎng)的提升，竭誠維護(hù)外來工權(quán)益，認(rèn)真解決外來工與企業(yè)勞動(dòng)糾紛。

（二）服務(wù)而非掌舵：引導(dǎo)鼓勵(lì)工會(huì)發(fā)揮作用

政府應(yīng)該正確地引導(dǎo)鼓勵(lì)工會(huì)行使法律范圍內(nèi)的權(quán)利和義務(wù)，禁止企業(yè)強(qiáng)令外來工進(jìn)行危險(xiǎn)作業(yè)，當(dāng)生產(chǎn)環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重的安全隱患，企業(yè)必須立即停止作業(yè)或消除安全隱患。另外，城市政府在規(guī)劃經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展時(shí)，關(guān)于外來工利益的事項(xiàng)，應(yīng)積極聽取工會(huì)的意見。在制訂本地就業(yè)、最低工資、勞動(dòng)安全衛(wèi)生、社保等事關(guān)外來工切身利益的政策時(shí)，政府也應(yīng)邀請(qǐng)工會(huì)參加，認(rèn)真聽取工會(huì)意見?？傊畡趧?dòng)行政部門必須與工會(huì)、企業(yè)代表進(jìn)行有效的溝通，共同維護(hù)外來工的利益。

（三）重視人的價(jià)值

第一，加強(qiáng)外來人口的治安管理工作。流入地公安部門應(yīng)高度重視外來人口的治安管理，及時(shí)為進(jìn)城務(wù)工就業(yè)的外來工在現(xiàn)居住地進(jìn)行暫住戶口登記。當(dāng)?shù)卣仨氄_引導(dǎo)外來工居住的社區(qū)組織對(duì)外來工的年齡、性別、戶籍所在地、居住地等進(jìn)行登記。社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)免費(fèi)向外來工提供咨詢和遵紀(jì)守法的教育，同時(shí)促進(jìn)外來人口與本地人口的融合。社區(qū)要加強(qiáng)對(duì)敏感行業(yè)和出租屋管理，暫住在出租房屋的外來工，應(yīng)該由房主攜帶處租賃合同，帶其到暫住地公安局派出所申領(lǐng)暫住證，以保證對(duì)外來工居住環(huán)境的管理。

第二，改善外來工的住房條件。政府應(yīng)高度重視外來工租住低檔房卻面臨環(huán)境惡劣的問題?？梢圆扇p免相關(guān)稅費(fèi)、匹配小額貸款或者部分出資等方式改善外來工居住條件；或把現(xiàn)有的社會(huì)閑置住房進(jìn)行改建，將低檔旅館進(jìn)行改良，運(yùn)用社會(huì)力量新建；亦可對(duì)外來工租賃的房屋進(jìn)行綜合整治，興辦一批安居工程。這種房屋主要是滿足外來工在城市工作的流動(dòng)性而免費(fèi)提供或低價(jià)出租。另外，對(duì)社區(qū)出租房行業(yè)，務(wù)必嚴(yán)格監(jiān)督價(jià)格升漲在一定范圍之內(nèi)，確保占據(jù)符合外來工收入的一定比值，此外，要嚴(yán)格檢查出租房的消防安全設(shè)置，基礎(chǔ)設(shè)置等以確保外來工的人生安全。

總而言之，留住外來工義不容辭，政府作為公共服務(wù)的主體，借鑒新公共服務(wù)理論的公民中心和服務(wù)精神，政府受理勞動(dòng)合同糾紛要及時(shí)；建立完善外來工工資支付監(jiān)控制度；引導(dǎo)鼓勵(lì)工會(huì)發(fā)揮作用；呼吁社會(huì)各界協(xié)助外來工了解相關(guān)必備知識(shí)；做好外來人口治安管理工作；重視住房問題；關(guān)愛外來工子女教育等等，要形成關(guān)愛外來工的良好城市氛圍。城市除了用物質(zhì)報(bào)答他們?yōu)槌鞘懈冻龅膭趧?dòng)力和青春外，更要用溫情溫暖他們的心，讓他們也感覺到自己是城市的一份子，是城市的主人，扎根于城市，服務(wù)于城市！

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