智慧城市的開放式治理創(chuàng)新模式：歐盟和韓國的實踐及啟示

吳標兵,林承亮

(1.南京郵電大學馬克思主義學院，江蘇　南京　210023； 2.浙江大學寧波理工學院，浙江　寧波　315100)

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智慧城市的開放式治理創(chuàng)新模式：歐盟和韓國的實踐及啟示

吳標兵1,林承亮2

(1.南京郵電大學馬克思主義學院，江蘇南京210023； 2.浙江大學寧波理工學院，浙江寧波315100)

開放式治理創(chuàng)新是智慧城市應有之義。我國智慧城市建設在誰來建設、建設什么和怎樣建設等方面存在許多問題。歐盟和韓國智慧城市實踐表明智慧城市開放式治理關鍵在于用戶驅(qū)動創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。本文得出以下政策啟示：構建政府引導-企業(yè)參與-公眾驅(qū)動的開放式治理創(chuàng)新模式；尊重利益相關者公平話語權，激活社會資本，促進互惠；加強全局規(guī)劃，設立權威專門領導機構；保持政策連續(xù)性、穩(wěn)健性和可預期性；求同存異，結合“一帶一路”戰(zhàn)略，因地制宜，著力開放式治理創(chuàng)新模式的可復制性。

智慧城市；開放式創(chuàng)新；治理；社會資本；共享經(jīng)濟

一、引言

智慧城市(Smart City)概念源自20世紀末的智慧社區(qū)(Smart Communities)和智慧增長(Smart Growth)運動。20世紀90年代中期，隨著互聯(lián)網(wǎng)滲透，世界各地許多城市開始興建網(wǎng)絡基礎設施，信息和通信技術開始廣泛使用，極大地改善了人們的日常生活。虛擬城市、智能城市(Intelligent City)、寬帶大都市、知識庫、無線城市、數(shù)字城市、無處不在的城市(Ubiquitous City)、信息城市、電子城市、智慧城市等都是用來描述信息和通信技術的城市實踐形式?；诩夹g意義，上述概念往往相互通用。隨著物聯(lián)網(wǎng)和城市發(fā)展的深度融合，智慧城市逐漸成為當今世界城市發(fā)展的新理念。何謂“智慧城市”，國內(nèi)外學者定義不一。綜合而言，主要從經(jīng)濟、生態(tài)、技術、政治、社會文化等五個方面來界定：(一)經(jīng)濟增長角度，智慧城市是指那些已經(jīng)認識到實現(xiàn)寬帶經(jīng)濟巨大挑戰(zhàn)的重要性，并自覺采取能夠創(chuàng)造經(jīng)濟蓬勃發(fā)展措施的區(qū)域或城市[1]；(二)資源環(huán)境角度，智慧城市是指更為有效率的、可持續(xù)發(fā)展的、公平的和宜居的城市[2]；(三)基礎設施角度，智慧城市是指利用智慧的計算技術使得城市基礎設施更為智能、互聯(lián)和有效的城市[3]；(四)城市治理角度，智慧城市是指在經(jīng)濟、人力、監(jiān)管、交通、環(huán)境、生活等方面，以一種管理創(chuàng)新的[4]、前瞻性的方式，公民獨立、自覺、自我決策，各種利益相關者智慧(Smart)、高效行動的城市[5]，它給市民提供先進的、以用戶為中心的和用戶共同創(chuàng)造的服務；(五)社會文化角度，智慧城市是一種能夠激發(fā)靈感，分享文化、知識和生活的城市，一種促進居民創(chuàng)造和繁榮其生活的城市，一種令人向往的城市、充滿智識的自主空間[6]。

對智慧城市的理解存在認知上的不同，加上區(qū)域經(jīng)濟、政治、文化等方面的差異，我國智慧城市建設仍然處于艱難的摸索階段，出現(xiàn)一些誤區(qū)和挑戰(zhàn)[7-10]，在誰來建設、建設什么和怎樣建設等方面存在較多爭議。

針對上述問題，李克強總理不斷強調(diào)中國的新型城鎮(zhèn)化以人為核心、注重質(zhì)量，因地制宜、分類實施、發(fā)展智慧城市、加強基礎設施建設等重要思想。2016年《政府工作報告》明確提出“打造智慧城市，改善人居環(huán)境”?！秶鴦赵宏P于落實〈政府工作報告〉重點工作部門分工的意見》(國發(fā)〔2016〕20號)進一步指明住房城鄉(xiāng)建設部牽頭“推進城市管理體制創(chuàng)新，打造智慧城市”。自十八屆三中全會提出“創(chuàng)新社會治理體制”以來，社會管理格局轉(zhuǎn)變到社會治理格局，我國如何創(chuàng)新城市治理，進一步解決智慧城市建設中面臨的難題？根據(jù)魏江教授開放式區(qū)域創(chuàng)新理論[11]，開放式區(qū)域創(chuàng)新作為一項聯(lián)合決策和行動的結果、過程的治理，在區(qū)域創(chuàng)新中發(fā)揮關鍵作用。本研究從治理和開放式區(qū)域創(chuàng)新視角，通過對歐洲和韓國智慧城市治理模式進行案例分析，歸納歐洲和韓國智慧城市治理成功和失敗的教訓，梳理出智慧城市開放式治理創(chuàng)新模式一般特點和規(guī)律；最后給出政策啟示，中國智慧城市治理創(chuàng)新需要注意的問題，為我國智慧城市、城鎮(zhèn)化建設提供借鑒和指引。

二、資料和方法

1.資料來源

本研究分析資料主要來自三方面，一是官方文件：歐盟“i2010”戰(zhàn)略、歐洲2020戰(zhàn)略、智慧城市和社區(qū)歐洲創(chuàng)新伙伴行動、歐洲數(shù)字化議程、歐盟北海項目、智慧IP項目(SMARTiP)、PERIPHRIA、智能(Intelligent)城市歐洲平臺、民生工程(PEOPLE project)以及歐盟成員國制定和實施的智慧城市方案，比如法國“數(shù)字巴黎”計劃、愛爾蘭和柏林SmartBay項目(水資源管理系統(tǒng))、德國“e-歐洲寬帶戰(zhàn)略i2010”、英國的“數(shù)字英國”、西班牙的“城市2020”項目等，韓國IT839戰(zhàn)略、U-City計劃等；二是智慧城市課題持續(xù)性研究過程中掌握的實地調(diào)研資料、會議記錄、訪談和專家報告演示稿；三是相關文獻[12-17]和網(wǎng)絡資料，比如“韓國仁川經(jīng)濟自由區(qū)(IFEZ)及u-uITY介紹”等。這些資料都比較詳細地呈現(xiàn)歐盟、韓國在智慧城市治理過程是對歐韓智慧城市實踐的真實描述，具有客觀性，為本文案例研究提供較好的素材。

2.分析方法

本研究主要采用質(zhì)性研究中案例分析方法，對歐韓智慧城市治理創(chuàng)新進行個案和跨個案分析。通過個案分析展示歐韓智慧城市治理中若干創(chuàng)新方法和舉措。通過跨個案分析一方面提高歐韓智慧城市創(chuàng)新治理的概括化程度，尋求智慧城市創(chuàng)新治理的規(guī)律性要素；另一方面加深理解和解釋力度，利用多重比較組群來探究在什么條件下，歐韓智慧城市治理成功和失敗的原因是什么？指出我國智慧城市治理需要注意的哪些問題的政策建議。所以跨案例研究方法不僅可以確認智慧城市治理中哪些問題是在特定情況下發(fā)生的，還可以建立普遍性的智慧城市治理法則，二者彼此關聯(lián)。

三、個案分析

為了從區(qū)域創(chuàng)新角度研究歐韓智慧城市治理模式，本文從治理創(chuàng)新主體(who)、方法(how)和內(nèi)容(what)的邏輯模式來討論。

(一)歐盟：政府引導-企業(yè)參與-公眾驅(qū)動的治理創(chuàng)新模式

1．治理創(chuàng)新主體

在歐盟模式下(見圖1)，政府起到智慧城市治理創(chuàng)新的引導作用，由政府進行統(tǒng)一規(guī)劃和組織，政府與企業(yè)進行多種形式的合作，企業(yè)積極參與智慧城市治理創(chuàng)新。公眾所扮演的角色的重要性得到充分的肯定。服務和應用需要通過用戶驅(qū)動的開放式創(chuàng)新來維持，以實現(xiàn)公眾層面上的可擴展性和復制性。用戶生成的內(nèi)容和共同創(chuàng)造的應用需要聯(lián)接到創(chuàng)新的商業(yè)模式和治理模式，以保證有效實施和城市可持續(xù)發(fā)展。該模式致力于打造協(xié)同創(chuàng)新的、“智慧”的、以市民和企業(yè)為中心(Citizens- and Business-Centered)的服務。

利益相關者和合作伙伴包括市政府、科研機構、大學、企業(yè)和公眾等。其特點有三方面：一是有限政府，政府在智慧城市治理創(chuàng)新中起到引導而非主導作用。政府的作用主要體現(xiàn)在政策指引、規(guī)劃制定和組織協(xié)調(diào)方面，有限地參與項目運作。二是企業(yè)、政府、科研機構跨區(qū)域合作，這是歐盟智慧城市治理的非常重要特征。任何項目通常由幾個歐盟成員國多個合作伙伴共同完成。例如，英國智慧IP項目(SMARTiP)由5個歐盟成員國、13個合作伙伴委派杰出的專家共同參與。歐洲智能城市平臺(EPIC)由比利時的IMINDS VZW協(xié)調(diào)，有15名來自6個歐盟成員國的企業(yè)、市政府、大學和創(chuàng)新實驗室的合作伙伴(包括布魯塞爾的IBBT、曼徹斯特城市議會、IBM、德國弗勞恩霍夫協(xié)會學院FKIE、ENoLL、德勤咨詢、雅典國立技術大學等)。三是公眾驅(qū)動。公眾是“合作生產(chǎn)者”?！昂献魃a(chǎn)”創(chuàng)造一個更為積極的環(huán)境，在政策制定過程中也能讓系統(tǒng)更好地對社區(qū)的需求做出反應。公眾參與對于改進本地服務的效率(efficiency)和效力(effectiveness)至關重要。創(chuàng)新實驗室(Living Labs)等平臺和服務秉持這一理念。

2.治理創(chuàng)新內(nèi)容

歐盟在智慧城市治理創(chuàng)新方面處于全球領先地位，這在很大程度上歸功于歐盟的整體推動和跨區(qū)域合作戰(zhàn)略，也取決各成員國政府的頂層設計。早在2007年，歐盟就提出了一整套智慧城市建設目標，并先后出臺歐盟智慧城市治理的戰(zhàn)略和重點建設領域，并付諸實施。具體如下：

圖1　政府引導-企業(yè)參與-公眾驅(qū)動的治理創(chuàng)新模式

一是致力于發(fā)展最新通信技術，建設新網(wǎng)絡。物聯(lián)網(wǎng)是歐盟智慧城市治理的重點。在阿什頓(Ashton)提出“物聯(lián)網(wǎng)”的同時，歐盟信息社會技術項目建議組(ISTAG)就使用“環(huán)境感知智能”(Ambient Intelligence)一詞。此后歐洲引進無線射頻識別(RFID)技術，并在這一語境下發(fā)展“物聯(lián)網(wǎng)”[18]。歐盟發(fā)展物聯(lián)網(wǎng)過程中主要采取了兩大措施：一是繼續(xù)加大物聯(lián)網(wǎng)投入，關注點是重點技術，如微電子、非硅組件、定位系統(tǒng)、無線智能系統(tǒng)網(wǎng)絡、安全設計、軟件仿真等；二是在綠色汽車、能源高效建筑、未來工廠和物聯(lián)網(wǎng)這四大領域加強與私營企業(yè)的合作，以吸引私營部門參與到物聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展過程之中。

二是提供物聯(lián)網(wǎng)應用服務，創(chuàng)造新的媒體內(nèi)容。例如：促進公眾利用電子政府，促成跨界電子政府服務；推動歐盟電子商務發(fā)展；節(jié)能環(huán)保、用于幫助老年人等。歐盟非常重視物聯(lián)網(wǎng)應用，認為物聯(lián)網(wǎng)應用將為建設智慧城市和解決現(xiàn)代社會問題做出重大貢獻，如健康監(jiān)測系統(tǒng)將幫助人類應對老齡化問題，“樹聯(lián)網(wǎng)”能夠制止森林過度采伐，“車聯(lián)網(wǎng)”可以減少交通擁堵，“電子呼救系統(tǒng)”在汽車發(fā)生嚴重交通事故時可以自動呼叫緊急救援服務。

三是完善基礎設施，實現(xiàn)寬帶普及和高速寬帶，提高數(shù)字包容性、數(shù)字素養(yǎng)和數(shù)字技能。歐盟特別強調(diào)解決“數(shù)字鴻溝”，發(fā)現(xiàn)數(shù)字不平等不僅破壞城市鄰里關系還妨礙信息社會的參與。市民增權是歐盟重要的舉措。

四是促進綠色經(jīng)濟和知識經(jīng)濟的發(fā)展，推動城市生產(chǎn)和生活方式的轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)智慧型增長、可持續(xù)增長和包容性增長。歐盟在新能源、智能交通和信息通訊(如物聯(lián)網(wǎng))等領域的先進技術，開展系列示范項目，包括高效供熱(冷)系統(tǒng)、智能儀表、實時能源管理、零排放建筑、智能交通等。

歐盟各成員國在智慧城市治理的定位上存在一定差異。柏林側(cè)重交通，英國發(fā)展智慧社區(qū)(比如零碳社區(qū)、智能屋)、法國致力于“數(shù)字法國”(比如巴黎的SAAS“云”模式、布雷斯特市的ImagineLab平臺和拉羅謝爾市智慧垃圾箱裝等)，都柏林強調(diào)水資源管理，斯德哥爾摩注重市民與政府的互動，維也納關注民生、阿姆斯特丹聚焦可持續(xù)發(fā)展主題(生活、公眾、交通和空間四個方面)、巴塞羅那營造數(shù)字節(jié)能城市。

平臺建設和創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)是歐盟智慧城市治理的一大特色：歐盟一方面發(fā)起大量的新項目，比如FIREBALL、FIRESTATION、SMARTiP、民生工程(People Project)等，利用智慧移動和城市信息管理方案研發(fā)與公共安全信息、生活、休閑、旅游有關的電子服務；另一方面支持和培育創(chuàng)新流程的創(chuàng)新政策，創(chuàng)建用戶驅(qū)動創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，比如創(chuàng)新實驗室和EPIC，為歐洲中小企業(yè)建立可擴展的、新的、用戶驅(qū)動解決方案，給公眾帶來創(chuàng)新的公共管理服務。

3.治理創(chuàng)新方法

一是全局規(guī)劃，分步推進。歐盟是當今世界一體化程度最高、覆蓋國家最多、影響力最大的主權國家聯(lián)合體，為了防止地方保護主義和資源浪費，保證系統(tǒng)的兼容性和一致性，進行智慧城市治理頂層設計，比如“i2010”戰(zhàn)略、歐洲智慧城市計劃(2009)、歐洲2020戰(zhàn)略、智慧城市和社區(qū)計劃(2011)、智慧城市和社區(qū)的歐洲創(chuàng)新伙伴關系(2012)等，循序推進并資助成員國智慧城市創(chuàng)新治理。

二是構建組織，設立國家層面的領導機構對智慧城市治理進行統(tǒng)一部署，促成各部門之間的協(xié)調(diào)與合作。例如，芬蘭成立國家信息管理委員會，加強政府各部門在信息管理方面的協(xié)調(diào)工作。英國由電子事務大臣(e-Minister) 全面領導和協(xié)調(diào)國家信息化工作，并由內(nèi)閣辦公廳主任、電子商務和競爭力部長協(xié)助其分管電子政務和電子商務。

三是架構平臺，創(chuàng)建用戶驅(qū)動創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。歐盟委員會積極支持創(chuàng)新實驗室的發(fā)展，到2010年全歐洲有250個區(qū)域間的層面(比如北歐-波羅的海創(chuàng)新實驗室網(wǎng)絡)，或國家層面(意大利、芬蘭和英國創(chuàng)新實驗室網(wǎng)絡)創(chuàng)新實驗室。歐洲智能城市平臺(EPIC)為歐洲中小企業(yè)建立可擴展的、新的、用戶驅(qū)動解決方案，給公眾帶來創(chuàng)新的公共管理服務。具體分工是：ⅰ)創(chuàng)新實驗室負責公眾參與創(chuàng)新進程，通過開放式創(chuàng)新，創(chuàng)造市民、商業(yè)機構、城市參觀者可以為之付費的服務；ⅱ)市政府負責將用戶驅(qū)動的、基于網(wǎng)絡的服務嵌入到開放式EPIC平臺；ⅲ)顧問和專家等合作者利用研究成果創(chuàng)造面向商業(yè)、公私部門的路線圖。

四是制定標準，規(guī)范電子政務應用軟件的技術標準、開發(fā)過程和數(shù)據(jù)結構。如德國政府發(fā)布“面向電子政務應用系統(tǒng)的標準和體系架構( SAGA)”，英國政府基于政府資源的信息管理發(fā)布了電子政府交互框架(e- GIF)，挪威政府在1993—1995 年間完成了政府信息資源管理政策的制定等。

五是政策引導，項目資助。2009 年10 月，歐盟投資110 億歐元“在25-30個城市中發(fā)展低碳住宅和交通。2012年7月10日，歐盟對歐盟第七個研究與技術開發(fā)框架計劃下的45個2013年度項目公開征集，項目資助經(jīng)費總額達81億歐元。2012年已投入8100萬歐元支持能源和交通領域的“智能城市和社區(qū)”試點項目，2013年，歐盟將為這些示范項目投入3.65億歐元。2014年，歐盟將成立由相關領域的創(chuàng)新型企業(yè)負責人、市長以及來自歐盟及其成員國的相關管理人員和金融機構官員組成的委員會，負責“智能城市和社區(qū)歐洲創(chuàng)新伙伴行動”的實施工作，制定優(yōu)先領域和工作計劃，面向企業(yè)發(fā)布項目招標信息。

(二)韓國：政府主導-專家推動-公私部門參與的治理創(chuàng)新模式

1.治理創(chuàng)新主體

韓國的創(chuàng)新治理模式是一種政府部門和企事業(yè)組織協(xié)調(diào)治理的、介入外生性和內(nèi)生性混合的、有限開放的創(chuàng)新模式(見圖2)。在這種模式下，政府在智慧城市治理中起主導作用。

政府帶頭，在政策的制訂、頂層設計和組織協(xié)調(diào)方面對智慧城市治理作用明顯：政府部門對智慧城市進行系統(tǒng)性規(guī)劃和建設，避免了局部推進帶來的其他配套滯后反過來影響建設績效的問題。韓國智慧城市治理主體主要分為四類：(1)發(fā)起者：信息和通信部(MIC)、建設和運輸部(MCT)；(2)企業(yè)，比如LG、KT、三星等；(3)主辦市政當局：首爾、仁川、釜山；(4)部分學術界專家。其特點：一是政府部門起主導作用，智慧城市治理成敗取決于政府，政府具有最后發(fā)言權；二是部分企業(yè)和機構參與智慧城市治理，影響政府決策和規(guī)劃，推動基礎設施建設；三是缺乏公眾協(xié)同和互動。

自2003年以來，MIC在推動全國范圍內(nèi)U-城市中，一直扮演著關鍵角色。MIC發(fā)起該項目，起草條款，制定戰(zhàn)略規(guī)劃，描繪技術藍圖，招募有關人員推動項目開發(fā)。為了吸引MCT參與，MIC在基礎設施方面給MCT委以全權。2006年1月，MIC和MCT簽署建設U-城市諒解備忘錄。通過簽署備忘錄，兩個部委同意在改造U-城市建設法律體系、發(fā)展和認證U-城市模型、實施U-城市建設試點項目、選擇和實施U-城市任務、交換信息和人力資源、有關U-城市項目的專業(yè)人才培養(yǎng)方面全面合作。2006年2月，MIC和MCT成立項目合作專責小組。該組由MIC和MCT兩個部門主管牽頭，由來自地方政府和相關行業(yè)和學術界專家組成。專責小組的目標是與市政府聯(lián)系，并征求它們參加U-城市項目。小組通過兩種方式來實現(xiàn)其目標：整合和地方化。即整合各城市之間的U-城市服務(如電子政府服務)，運用現(xiàn)有的城市規(guī)劃基礎設施，將U-城市項目地方化。小組在2006年制定法律支持U-城市建設目標，比如“2006年政策指令，”“支持U-城市建設法，”和“U-城市方針。” MIC對參與的企業(yè)提供巨大的稅收優(yōu)惠和有利價格的土地。此外，該項目初始資金被用來資助民營科技企業(yè)和開發(fā)商的加入。

圖2　政府主導-專家推動-公私部門參與的治理創(chuàng)新模式

當MIC發(fā)起U-城市項目，向幾個市政府提議時，首爾市政府立即表示他們愿意實施U-城市項目，第一個對該規(guī)劃做出承諾，并以高昂的精神和全身心的熱情，集中于構建新的振興區(qū)域經(jīng)濟的ICT集群。仁川市政府認為加速驅(qū)動全國城市發(fā)展項目的關鍵，在于加強ICT在城市規(guī)劃和管理中的作用。U-城市項目參與者分為：系統(tǒng)開發(fā)商、電信設備制造商和服務提供商。這些企業(yè)負責開發(fā)應用和實施技術，比如IT寬帶和無線網(wǎng)絡。

2.治理創(chuàng)新內(nèi)容

加速國家經(jīng)濟增長，促使政府、城市和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型是韓國智慧城市治理的主要目標。從國家層面出發(fā)，它們把U-城市解釋為城市振興的工具，因此他們往往把U-城市看成城市發(fā)展項目。與此同時，從地方政府角度，他們把U-城市看作由技術驅(qū)動的“基礎設施”，旨在向社區(qū)有效地提供公共服務和透明治理。其治理措施主要有：

一是建立官、產(chǎn)、學共同參與的半開放式治理組織：U-City論壇。論壇的目標是繪制規(guī)劃細節(jié)：預測未來社會；包括滿足社會和市民需求的U-城市服務；為無處不在的計算建設物理移動/建設基礎設施和環(huán)境；規(guī)劃U-城市空間結構和土地使用；管理U-城市及其規(guī)劃過程。該論壇有三個技術小組：標準、認證和應用服務。論壇的作用是繪制整體戰(zhàn)略規(guī)劃，提供行業(yè)標準、設計配套的行政和程序框架。論壇每月定期召開。雖然學界參與智慧城市治理，但是作用十分有限。

二是開發(fā)核心技術，包括U-生態(tài)城研發(fā)項目，推進技術開發(fā)與拓展國外市場。從國家戰(zhàn)略層面，韓國希望加強國際技術強國的地位：在哥倫比亞波哥大成立當?shù)剞k事處，攻略中南美的信息通信市場，U-City項目還出口到阿拉伯等國家。配合技術輸出，韓國技術和標準局建立無線射頻識別和無處不在的傳感網(wǎng)絡標準。

三是構建U-City制度規(guī)范，包括U-City綜合規(guī)劃，U-City規(guī)劃、建設指南，建設工程與IT的融合技術指南，U-City管理運營指南，U-服務標準，分類標準指南。MIC為地方政府制定指南。每個參與的市政府將向MIC提交最終的規(guī)劃，MIC最后批準最終的市政規(guī)劃。當?shù)厥姓毩l(fā)展U-城市以滿足當?shù)匦枰?，然后MIC制定標準模型整合全國不同的U-城市。

四是升級基礎設施，實現(xiàn)城市轉(zhuǎn)型。韓國在智慧城市治理中特別注重基礎設施建設，強調(diào)在能源、交通、醫(yī)療、通訊等基礎設施領域建立技術先進、不斷升級改造的網(wǎng)絡基礎設施。2002年5月首爾推出“數(shù)字城市”項目，韓國在部署寬帶基礎設施方面大幅度領先。繼“數(shù)字城市”之后，韓國推出“U-城市”舉措。U-城市使韓國政府成功轉(zhuǎn)型，電子政務更有效率，更為透明，所有政府合同的投標都在網(wǎng)上公示，大大減少腐敗。

五是扶持U-City產(chǎn)業(yè)發(fā)展，包括U-City試點建設，U-City相關產(chǎn)業(yè)的培育，建設工程與IT的融合。韓國采用產(chǎn)業(yè)高端化模式，并將一些傳統(tǒng)的低端產(chǎn)業(yè)或處于價值鏈低端的產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)適時適度地轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家或地區(qū)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和轉(zhuǎn)型。以硅谷為范例，建立信息和通信技術集群模型。韓國產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有階段性：在互聯(lián)階段偏重于信息基礎設施建設、如無線網(wǎng)絡、傳感器安裝；在發(fā)展階段偏重服務，即提供無所不在的服務，如U-服務；在成熟的智能階段，偏重管控一體化(如U-中心)，利用無所不在技術(U-IT)，特別是無線傳感器網(wǎng)絡，達到對城市設施、安全、交通、環(huán)境等智能化管理和控制。

3.治理創(chuàng)新方法

一是穩(wěn)步升級，有序銜接。韓國的工業(yè)化進程起始于20世紀70年代，由此帶來經(jīng)濟快速增長，并持續(xù)了二十幾年[14]。20世紀90年代末，經(jīng)濟增長率開始放慢，韓國開始警覺加速工業(yè)化帶來的大量負面效應。自20世紀90年代以來，IT產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為韓國經(jīng)濟支柱，它在政府做出各種決策指示信息時發(fā)揮了重大作用[15]。為了確保IT產(chǎn)業(yè)繼續(xù)推動經(jīng)濟發(fā)展，近年來韓國政府一直在尋求新的增長引擎以保持競爭力。繼“數(shù)字城市”之后，韓國推出“U-城市”。在U-城市環(huán)境里，幾乎所有事物通過技術(比如無線網(wǎng)絡和無線射頻識別標簽)連接到信息系統(tǒng)。這個理念已經(jīng)受到韓國高度關注，它計劃建立15個無處不在的城市。從2004年起，MIC在努力構建最新信息技術基礎設施和未來城市方面發(fā)揮主導作用。根據(jù)MIC發(fā)布的藍圖：從安全、福利、技術以及其他角度，U-城市為居民提供高質(zhì)量的生活。2008年韓國制定立法強制中央和省級政府發(fā)展無處不在的網(wǎng)絡城市。此外，為了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，U-城市項目計劃展現(xiàn)出更為全面的路線圖。智慧城市治理在此背景下產(chǎn)生。

二是整體規(guī)劃，頂層設計。2004年信息及通信部(MIC)制定IT839戰(zhàn)略，包括8項新的IT服務(無線寬帶服務、數(shù)字多媒體廣播服務、家庭網(wǎng)絡服務、遠程信息處理服務、無線射頻識別服務、W-CDMA服務、地面數(shù)字電視服務、網(wǎng)絡電話，3項關鍵網(wǎng)絡基礎設施(IPv6、Broadband Convergence Network以及軟件基礎設施)，9項有前景的技術引擎(下一代移動通信設備、數(shù)字電視/廣播設備、家庭網(wǎng)絡設備、單芯片系統(tǒng)、下一代個人電腦、嵌入式軟件、數(shù)字內(nèi)容與軟件、遠程數(shù)據(jù)處理設備、智能機器人)。在9項技術創(chuàng)新產(chǎn)品中，把移動通信和遠程信息服務(Telematics)結合起來，并增加了RFID/USN(Ubiquitous Network Society)，為打造“智能社會”奠定基礎。

三是政府主導，自上而下。作為中央部門，信息及通信部(MIC)、建設和運輸部(MCT)在智慧城市治理中起到?jīng)Q定性的核心作用。正如前文所述，無論制度建構、政策制定，還是規(guī)劃布局實施，MIC和MCT都事無巨細、勤勉盡責，積極推動地方政府和重要企業(yè)參與智慧城市治理。在韓國中央與部分地方政府的大力推動下，韓國主要的系統(tǒng)集成企業(yè)與電信運營商也參與到智慧城市治理，把U-City建設作為未來新業(yè)務而進行前瞻性的投資。

四是分步推進，循序漸進。2009年，韓國通過了U-City綜合計劃，將U-City建設納入國家預算，在未來5年投入4900億韓元(約合4.15億美元)支撐U-City建設，大力支持核心技術國產(chǎn)化，標志著智慧城市建設上升至國家戰(zhàn)略層面。

五是重點建設，示范引領。韓國政府將“智慧城市治理”作為商品來運作，通過建立智慧城市的范例，拉動物聯(lián)網(wǎng)和網(wǎng)絡基礎設施建設，讓人們直觀感受到物聯(lián)網(wǎng)技術帶來的諸多好處，再向其他地區(qū)和國家推廣，最后進行模式、方案和技術打包輸出。首爾和松島經(jīng)濟自由區(qū)是韓國智慧城市治理的典范。

四、跨個案研究

以英國、德國等為代表的歐盟國家堪稱為智慧城市治理的全球領導者[19]。中國政府不斷加強和歐盟國家的合作，比如中德標準化合作委員會平臺、中法智慧城市標準聯(lián)合工作組、中英智慧城市標準工作組，會同歐盟企業(yè)總司開展了國際城市間標準化合作的研究。相反，韓國在智慧城市治理過程中出現(xiàn)了諸如一些新城市開發(fā)項目停工、應用在現(xiàn)有城區(qū)時遇到瓶頸、人們對建設U-City的效果認識不足等原因，在建設和推廣上遇到了不少難題[20]。實踐和理論證明，歐盟智慧城市治理是成功的，韓國則在失敗中繼續(xù)探索[15，19-21]。本部分主要討論歐盟智慧城市治理成功經(jīng)驗而韓國失敗的原因，智慧開放式創(chuàng)新治理模式的一般規(guī)律。

(一)歐盟智慧城市治理成功而韓國失敗主要原因

歐盟智慧城市治理主體分為市政府、科研機構、大學、企業(yè)和公眾等方面，積極發(fā)揮公眾的主動性、積極性和創(chuàng)造性，突出公眾在智慧城市治理中的治理作用(見圖3)。其特點有五個方面：一是主體方面，有限政府，注重社會資本在智慧城市治理的功能性地位，將人的能力因素、關系資本、高等教育的作用、技能、創(chuàng)造性和人才視為城市演變的主要驅(qū)動力，跨國超本地知識網(wǎng)絡；二是全局規(guī)劃，頂層設計，重視物聯(lián)網(wǎng)技術、基礎設施、平臺和服務建設；三是構建組織，統(tǒng)一部署；四是差異化的治理內(nèi)容；五是科技政策的連續(xù)性。

圖3　歐盟智慧城市治理創(chuàng)新主體

歐盟采取的是政府引導-企業(yè)參與-公眾驅(qū)動模式，是一個眾多利益相關者的、自上而下和自下而上混合的開放式創(chuàng)新范式。無論組織架構還是治理內(nèi)容，都體現(xiàn)出開放式創(chuàng)新和協(xié)同民主理念。它吸引不同區(qū)域、部門、行業(yè)、職業(yè)的興趣，將不同政府、企業(yè)、機構和市民匯集到一起。隨著技術的進步，社會創(chuàng)新精神也蓬勃發(fā)展。開放式創(chuàng)新作為智慧城市治理的新范式必然出現(xiàn)。利用開放式創(chuàng)新，政府和開發(fā)商可以利用專業(yè)知識、技能、市民知識來開發(fā)與人們需求、城市環(huán)境相關的先進服務和產(chǎn)品。通過開放式創(chuàng)新，政府、公司和公眾成為合作伙伴，有助于研究、開發(fā)的進行，有助于提供服務和產(chǎn)品。因此，智慧城市的開放式創(chuàng)新成為跨越不同部門、區(qū)域和城市的網(wǎng)絡。其核心是促成新的合作生產(chǎn)進程，它需要新的生產(chǎn)和消費模式。開放式創(chuàng)新模糊了生產(chǎn)者和消費者之間的界限，強調(diào)系統(tǒng)日?；?，帶來強大的價值力和能力共享力。所以，開放式創(chuàng)新必然有助于提升智慧城市治理的政策一致性和執(zhí)行力。而且，隨著地方和國際層面的越來越網(wǎng)絡化和協(xié)同，極有可能加速未來的開放式創(chuàng)新。智慧城市創(chuàng)新治理的成功是商業(yè)、教育、政府和市民聯(lián)動的結果。

韓國智慧城市治理主體中雖然有部分專家學者和企業(yè)參與，但是缺乏社會共同努力[13]，并沒有充分體現(xiàn)開放式創(chuàng)新。其特點有四方面：

一是韓國政府在智慧城市治理中處于主導地位，并且權力分配不均。MIC與建設和運輸部(MCT)之間存在張力，MIC權力過大，壟斷U-城市項目，MCT不想以配角參與該項目。MIC在U-城市項目舉措上的唯一權威，從一開始就對項目其他各參與方產(chǎn)生負面影響。在大科學時代，技術具有政治性。隨著2008年李明博執(zhí)政和國家政策的調(diào)整。MIC和MCT在戰(zhàn)略層面上勢頭減弱，這隨之影響市政府操作層面。政府消減支持力度影響行業(yè)參與和追求。作為政府職能調(diào)整的一部分，MIC在2008年3月被撤銷，其行政職能被轉(zhuǎn)移到其他部門。隨著MIC消失，整個U-城市項目在消退，處于一種疲軟狀態(tài)[20]，最終影響政策連續(xù)性(見圖4)。

二是急功近利，過于注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展和形象工程，缺少公眾參與和互動。韓國政府各項治理措施旨在促進經(jīng)濟增長、城市和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，其項目往往是為企業(yè)、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展量身定做的，未能依據(jù)公眾的需要，就公眾想要什么做了太多不合理的假設。韓國政府忽略公眾的巨大創(chuàng)造潛力、社會凝聚力、生活質(zhì)量和民主的根本目標。其治理方法和治理內(nèi)容看起來很美，但是市民缺席于U-城市治理的討論，制度不完善。U-城市沒有惠及市民，市民在利益上沒有享受優(yōu)先權。作為信息社會的縮影，智慧城市治理應該基于公眾的需求，反映公眾的社會呼聲和價值。U-城市僅僅為政府上層群體所形塑，從而失去了使U-城市成為信息商品的機會。技術是一種社會過程，應該把無處不在的計算基礎設施連接到城市的物理部分，比如建筑、道路、電子基礎設施、制造業(yè)和居住場所。更重要的是，應該嵌入到社會和文化結構中。

三是話語權不平等，學術界缺乏話語權，學界代表提出社會問題和監(jiān)管規(guī)定，但是這些意見往往不被政府采納。LG、三星等龍頭企業(yè)享有絕對話語權，中小企業(yè)難以有效參與智慧城市建設。

圖4　因果關系網(wǎng)：韓國智慧城市治理主體結構的影響

四是狹窄的國內(nèi)網(wǎng)絡，并沒有獲取外部異質(zhì)性創(chuàng)新資源，實現(xiàn)創(chuàng)新能力的跨域發(fā)展。歐盟智慧城市治理充分吸納跨國智力成果，利用平臺將歐盟資源整合起來實現(xiàn)協(xié)同創(chuàng)新形成全歐盟創(chuàng)新體系。

(二)智慧開放式治理創(chuàng)新模式的建構

對于一個成功的智慧城市實踐來講，有共性規(guī)律，應建立用戶驅(qū)動的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，一種開放式治理創(chuàng)新模式(見圖5)。

1.人的要素

人是智慧城市治理的靈魂。在《歐洲中等城市智慧城市排名》研究報告的衡量智慧城市的指標中，大多數(shù)指標與人相關。人的能力因素、關系資本、高等教育的作用、技能、創(chuàng)造性和人才是城市演變的主要驅(qū)動力。社會資本推動城市發(fā)展，人、教育、學習和知識對于智慧城市來說是重中之重。智力資本和社會資本是智慧城市不可缺少的財產(chǎn)。根據(jù)馬太效應，智慧地區(qū)會變得更加智慧，而其他地區(qū)的智慧會相對變少，智慧城市扮演著創(chuàng)意階層的磁鐵角色。智慧城市也是一個學習型城市，它提高城市在全球知識經(jīng)濟中的競爭力。在創(chuàng)新人才蜂聚的學習型城市，通過學習，城市治理會變得更加智慧。歐盟跨國知識網(wǎng)絡、開放式創(chuàng)新可以讓人的作用發(fā)揮到極致，并平等地參與城市治理。歐洲智慧城市的試點也呈現(xiàn)明顯的特點。歐洲許多智慧城市選址在大城市周邊的老工業(yè)區(qū)(比如西班牙薩拉戈薩、英國曼徹斯特索爾福德市、芬蘭的Arabianranta)，其目的是在城市擴大的情況下，將老工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型成為新的知識經(jīng)濟中心。但是韓國卻將智慧城市治理試點于首爾等傳統(tǒng)的大都市，從根本上講韓國智慧城市治理模式不具有可復制性。近年來，韓國不斷反思智慧城市失敗的原因，制定出具有實效的市民體驗型實踐戰(zhàn)略和協(xié)作式的治理社會的合作[20-21]。

圖5　智慧城市開放式治理創(chuàng)新模式

2.技術的要素

技術是智慧城市治理的關鍵?；ヂ?lián)網(wǎng)范式轉(zhuǎn)向物聯(lián)網(wǎng)范式，為開放式創(chuàng)新提供了更多的機會。歐韓均致力于物聯(lián)網(wǎng)核心技術的研發(fā)，物聯(lián)網(wǎng)是智慧城市建設的重點。智慧城市創(chuàng)新治理強調(diào)技術基礎設施和支撐技術問題，凸顯系統(tǒng)的可訪問性和可用性?；诖?，歐盟和韓國都非常注重最新通信技術和新網(wǎng)絡，強調(diào)寬帶目標，實現(xiàn)高速和超高速互聯(lián)網(wǎng)連接，提高數(shù)字素養(yǎng)、數(shù)字技能和數(shù)字包容。與韓國相比，歐盟智慧技術更關注民生和為城市居民提供移動生活上的福利。歐盟智慧平臺是智慧城市治理創(chuàng)新中技術與公眾參與聯(lián)接的橋梁。智慧技術只有以民為本，著力于民生工程，才能激發(fā)公眾參與智慧城市治理的熱情，才能發(fā)揮公眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性，才能產(chǎn)生智慧大數(shù)據(jù)。從技術上講，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟增長必須滿足公眾的當前需求和根本利益才能獲得長效發(fā)展。

3.制度的要素

政府支持和治理政策是智慧城市設計和實施的基礎。有必要建立一種行政環(huán)境以支撐智慧城市治理：不只是扶持政策，還有政府的功能、政府機構和非政府機構及其治理之間的關系。正如前文所述，歐盟成員國在智慧城市治理的政府機構設置方面更有效率，而韓國在智慧城市治理過程中遭遇到領導機構變更的、突然死亡式的致命打擊。在智慧城市治理語境下，開放式創(chuàng)新意味著合作生產(chǎn)和共同交付的不僅是產(chǎn)品和服務，也包括政策。開放式創(chuàng)新意味著尊重、責任和公平，是城市可持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展的保障。如果不能制定一致性的政策路徑，那么開放式創(chuàng)新就會止步不前。制度要素也是智慧城市創(chuàng)新治理重要的前提：制度準備(比如相關規(guī)范性文件的制定、刪除)、領導和組織轉(zhuǎn)換、內(nèi)源性的政治因素(市權力機關、市政府、市長)和外源性因素(上級行政部門的壓力、國家大政方針等)之間的協(xié)調(diào)等。市政府應該與公眾共享其想法、愿景、目標、工作重點，甚至與公共利益相關者有關的戰(zhàn)略規(guī)劃。關鍵領導的領導能力以及他對智慧城市的強力支持，對于智慧城市成功來說至關重要。領導的示范作用對于城市治理以及政府與市民之間的關系而言，也很重要。

五、政策啟示

在對歐盟和韓國智慧城市開放式治理創(chuàng)新模式實踐對比分析和歸納基礎上，給我國新型城鎮(zhèn)化和智慧城市治理創(chuàng)新提出以下建議。

第一，切實解放思想，轉(zhuǎn)變思想觀念，開放式治理創(chuàng)新是智慧城市應有之義。從中共中央十八屆三中全會“創(chuàng)新社會治理體制”的提出，到十八屆五中全會“構建全民共建共享的社會治理格局”，執(zhí)政黨社會管理思想和理念發(fā)生重要轉(zhuǎn)變。(1)要重視開放式治理創(chuàng)新在解決城市社區(qū)穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、資源節(jié)約、環(huán)境友好、社會公平、生活美好等方面問題中的基礎性作用。(2)要構建政府引導-企業(yè)參與-公眾驅(qū)動的開放式治理創(chuàng)新模式，形成智慧城市開放式治理創(chuàng)新的價值理念和共識。智慧是技術智能和公眾才智有機生態(tài)結合。智慧城市治理的開放式創(chuàng)新就是利用信息和通信技術給公眾提供更為持續(xù)發(fā)展的、包容性的生活和發(fā)展方式。(3)創(chuàng)造智慧城市開放式治理創(chuàng)新的信任環(huán)境，充分調(diào)動社會資本、智力資本，通過共享、共建和學習，達到善治和法治的統(tǒng)一。合作生產(chǎn)和合作交付的手拉手式的信任以及相互合作的成為智慧城市開放式治理創(chuàng)新的必要條件。

第二，重視不同的職業(yè)和工作，厘清不同利益相關者的需求，激活社會資本，促進互惠。(1)搭建智慧城市治理創(chuàng)新平臺，利用大數(shù)據(jù)，構建開放式創(chuàng)新的社會化網(wǎng)絡。開放式治理創(chuàng)新必須構建高度開放的、自組織的人群系統(tǒng)，打造基于共享經(jīng)濟的生態(tài)戰(zhàn)略平臺。(2)在智慧城市治理及敏感問題上，政府官員要身先士卒，起到率先垂范作用。(3)企業(yè)、專家、公眾具有知情權和表達權，其需求能夠得以尊重和無障礙的反映，社會發(fā)展的穩(wěn)定性能夠得到重視，而不僅僅將決策權賦予某個政府領導或機構。公眾接受度是衡量智慧城市治理成敗的重要因素。(4)在堅持政府主導的同時，積極培育用戶創(chuàng)新驅(qū)動共享經(jīng)濟，逐步實現(xiàn)由政府引導，企業(yè)參與、公眾協(xié)同互動的治理創(chuàng)新模式。(5)培植政府官員、企業(yè)、專家和公眾之間產(chǎn)生利益一致的、創(chuàng)造性的關系。開放式治理創(chuàng)新不僅是一種意識形態(tài)，也是戰(zhàn)略驅(qū)動的利益相關者之間的協(xié)作，缺乏粘合劑的碎片化結構無法形成具有凝聚力的治理創(chuàng)新方式。

第三，求同存異，結合“一帶一路”戰(zhàn)略，因地制宜，建設有中國文化特色的智慧城市群。中國區(qū)域和城市在經(jīng)濟、政治、社會、文化等方面發(fā)展不平衡，智慧城市治理模式不能千篇一律。(1)要勇于突破和創(chuàng)新，因勢利導，發(fā)揮城市地域優(yōu)勢和資源特色，使中國智慧城市創(chuàng)新治理模式具有可復制性和開放性。(2)評價標準多樣化，不同的城市，其治理的重點、難點會存在差異，因而不同的發(fā)展模式需要不同的評價標準。(3)要因地制宜，構建特色鮮明、重點突出、有文化氣質(zhì)、有生活品位的中小型智慧城市：加快以東北地區(qū)為代表的資源型和重工業(yè)型城市轉(zhuǎn)型升級、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和升級，增強北上廣深等一線城市和部分二線城市在物聯(lián)網(wǎng)核心技術創(chuàng)新能力和互聯(lián)網(wǎng)+服務輸出能力，促進東中西部生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游休閑業(yè)、手工藝產(chǎn)業(yè)智慧化；(4)結合“一帶一路”戰(zhàn)略，打造中國沿江、沿海和內(nèi)陸典型的生態(tài)智慧城市群落。

第四，加強全局規(guī)劃和頂層設計，循序漸進，穩(wěn)步推動智慧城市建設。(1)要在國家戰(zhàn)略層面制定智慧城市規(guī)劃和建設整體方案，凸顯其在中國城市化和城鎮(zhèn)化建設中的導向性作用。(2)要設立權威專門領導機構對智慧城市治理(城鎮(zhèn)化)進行統(tǒng)一部署，任何一個部門難以主導和代表其他部門的利益。(3)立足長遠規(guī)劃，切忌形象工程和短平快政績工程。要注意將當前利益和長遠利益、局部利益和整體利益結合起來。智慧城市治理是一個復雜的系統(tǒng)工程，其發(fā)展具有動態(tài)性和特殊性。(4)要定期舉辦官方和非官方會議，促進地方、部門和利益相關者之間的協(xié)調(diào)與合作。(5)要通過城市、地區(qū)之間的相互學習、交流，借力智慧城市治理大數(shù)據(jù)平臺，分享閑置資產(chǎn)和智力資源，精準助力側(cè)供給。部門(區(qū)域)間信息、人力、物力、財力合理流通，避免項目惡意競爭性的重復建設和部門(地方)保護主義。(6)要把信息基礎設施建設作為當前智慧城市建設的首要任務，逐步推進，系統(tǒng)綜合治理，完善公共交通網(wǎng)絡，改善人居環(huán)境。

第五，保持智慧城市治理相關政策連續(xù)性、穩(wěn)健性和可預期性，平抑政府組織和機構調(diào)整所帶來的科技政策不確定性影響。要做到?jīng)Q策科學性和合理性，把已經(jīng)提出、但是沒有做的事情做起來，把做錯了的改正過來，把沒有做好的事情做好，而不是簡單地放棄或擱置既定的科技政策。(1)捋順信息化、無線城市、數(shù)字城市、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)+、新型城鎮(zhèn)化(包括智慧城市)之間的科技政策關系，不僅需要有全面、清晰的路線圖，還要保持政策之間內(nèi)在一致性。(2)增強企業(yè)、科研機構、科研人員和公眾對科技政策的安全感，確?？萍颊叻€(wěn)定供給和科技研發(fā)項目的可持續(xù)性。(3)要完善政府官員的考核制度、反腐制度和問責制度。既要強化科技政策評估的科學性和客觀性，又要寬容失敗。既不能人走政息，也不能新官上任新政策，要科學地消解個人因素對智慧城市治理政策連續(xù)性的負面影響。

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(本文責編：王延芳)

Innovative Open Governance of Smart Cities:Practices and Policy Implications of EU and Korea

Wu Biao-bing1，Lin Cheng-liang2

(1.SchoolofMarxsimofNUPT，Nanjing210023，China; 2.ZhejiangUniversityNingboInstituteofTechnology，Ningbo315100,China)

Open Government Innovation is the proper meaning of Smart City.There are many problems in the construction of Smart City in our country, such as by who, for what, how to construct. From Open Government Innovation of Smart City Based on European and Korea practices, we conclude that the key issue is the availability of user-driven innovation ecosystem. Policy implications may be concluded: Build Government guide-enterprises participate-public driving open innovation model; Respect equitable discourse right of stakeholders, activate social capital, andaugmentreciprocity; Strengthen the overall planning, and set up special leading authority; Seek common ground and reserve differences, combined with “the Belt and Road” strategy, act according to circumstances, and focus on the replicability of Open Governance Innovation Model; Keep the continuity, stability and predictability of policy.

smart city；open innovation；governance；social capital；sharing economy

2016-01-10

2016-04-18

國家社會科學基金項目“網(wǎng)絡社會公眾維權與社會維穩(wěn)均衡治理研究”(15BZZ089)；南京郵電大學江蘇省高校哲學社會科學重點研究基地項目“智慧城市建設中物聯(lián)網(wǎng)技術選擇模式及發(fā)展路徑研究”(JDS215002)；南京郵電大學引進人才科研啟動基金資助(NYY215002)。

吳標兵(1976-)，湖北黃梅人，博士(后)，南京郵電大學馬克思主義學院物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究基地，研究方向：智慧城市治理、ICT與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、ICT與隱私安全。

C93；F29

A

1002-9753(2016)05-0055-12