論我國工傷預防制度體系的建構(gòu)策略

陶愷+胡炳志

摘要：工傷預防在現(xiàn)代工傷保險制度建設(shè)中的重要作用已為各國實踐所證實。我國的《工傷保險條例》盡管明確了工傷預防的重要地位，但過于原則性、指導性的規(guī)定導致政策實施的可操作性欠缺。應以明確相關(guān)主體的責任為核心完善立法，建立服務型工傷預防管理部門。實現(xiàn)工傷保險部門與安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、衛(wèi)生部門的合理分工和信息共享。發(fā)揮社會監(jiān)督制約的積極作用，從而系統(tǒng)構(gòu)建適合我國國情的工傷預防制度，切實發(fā)揮工傷預防的作用。

關(guān)鍵詞：工傷預防制度；工傷保險；法律責任；服務型政府；部門分工；社會監(jiān)督

工傷保險制度的建立，旨在由社會合理分擔工傷風險，保障勞動者利益的同時分散用工單位風險，最終實現(xiàn)社會利益的最大化。為達成這一目標，建立工傷預防機制是各國在工傷保險制度實踐中公認的最符合成本效益原則的策略。2011年，我國新的《工傷保險條例》開始實施，再次明確了工傷預防的重要地位和制度框架，但是其過于原則性、指導性的規(guī)定導致政策實施的可操作性不足。本文擬就如何系統(tǒng)建構(gòu)適合我國國情的工傷預防制度，科學發(fā)揮工傷預防的作用問題作一些初步探討。

一、制度基礎(chǔ)：以明確相關(guān)主體的責任為核心完善立法

改革開放后我國于20世紀80年代末對工傷保險制度進行改革，并于1996年10月1日試行《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》，在第六章“工傷預防和職業(yè)康復”中，明確提出了工傷預防的要求，確定了工傷保險預防經(jīng)費的來源和用途.以及開展職業(yè)康復的要求。

2004年頒布施行的《工傷保險條例》沒有沿用《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》中專章規(guī)定的工傷預防條款，只在第一、四條中作了促進工傷預防.預防事故發(fā)生的原則規(guī)定。2011年頒布的新《工傷保險條例》中，第一條及第四條第二款延續(xù)了舊《工傷保險條例》的規(guī)定，在立法目的中明確提出了實施工傷預防的要求。第十二條第一款在工傷保險基金的用途中增加了工傷預防項目，并在第二款對工傷預防費用的提取、使用和管理作出了原則性規(guī)定?？傮w來看，新《工傷保險條例》共八章六十七條的內(nèi)容中，涉及工傷預防的規(guī)定僅有三條三款，雖然在立法上工傷保險的事故預防功能得到了肯定，但是內(nèi)容仍然是原則性、指導性的，如何系統(tǒng)建立工傷預防制度，落實工傷預防責任，相比《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》中的專章規(guī)定，新《工傷保險條例》沒有取得實質(zhì)性的進步。如，新《工傷保險條例》第十二條第二款規(guī)定：“工傷預防費用的提取比例、使用和管理的具體辦法，由國務院社會保險行政部門會同國務院財政、衛(wèi)生行政、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等部門規(guī)定?！边@種制定配套規(guī)章的做法，容易體現(xiàn)行政主體也就是政府的觀點和偏好，較為可能忽視參保人及其他相對人的權(quán)益，因此在制定過程中尤其應當突出以權(quán)利義務的規(guī)范作為基本的出發(fā)點。

立法不是工傷預防有效開展的充分條件。而是工傷預防的最低要求，是底線。工傷預防制度保持其系統(tǒng)性、穩(wěn)定性與連續(xù)性需要以立法為主要形式的制度基礎(chǔ)，首要問題正是立法對工傷相關(guān)主體的責任劃分，建立和健全工傷責任體系。一般來說，最基本的工傷預防是通過法律對工傷的責任劃分及懲戒來實現(xiàn)的。以細化的規(guī)則與辦法明確制度中政府部門或履行其管理職能的經(jīng)辦機構(gòu)、用人單位與勞動者等各主體的責任，是健全工傷預防制度的前提。在新《工傷保險條例》出臺的背景下。我國的工傷預防立法應以制定《工傷預防辦法》的形式，重點明確政府、用人單位、職工三大主體的責任：

（一）政府責任。即政府一方面以公權(quán)力強制用人單位做好工傷預防，防止職業(yè)傷害發(fā)生；另一方面對工傷預防進行政策性引導，構(gòu)建預防意識。政府作為國家機器，是法律所要規(guī)范的社會事務的管理者。工傷預防作為一項政府職能，需要政府按照法律的規(guī)范嚴格實施。如德國設(shè)立國家行業(yè)監(jiān)督局監(jiān)督勞動保護工作，同業(yè)公會根據(jù)政府授權(quán)使用一切適當?shù)姆椒ǚe極開展工傷預防；日本的勞動安全衛(wèi)生和勞災保險制度的管理都由厚生勞動省勞動基準局主導。明確政府責任是工傷預防立法的必然要求，工傷預防制度需要政府用“看得見的手”來推行。

從世界各國的實踐來看，政府在工傷預防中發(fā)揮著主導作用，包括確立預防優(yōu)先的基本原則，構(gòu)成預防、補償、康復三位一體、依次開展的工傷保險工作鏈：授權(quán)履行工傷預防、職業(yè)病防治、安全生產(chǎn)監(jiān)督職能的部門以及確定各部門之間的銜接、配合機制；明確工傷預防費用的提取來源和比例；確定工傷預防費用的宣傳、培訓、體檢、危險因素監(jiān)測、風險評估、科研推廣等用途；以費率調(diào)節(jié)和費用返還機制激勵用人單位實施風險控制、提高工傷預防效率等。在立法中明確政府責任是工傷預防工作的起點，在法律的規(guī)范下，這些內(nèi)容從細節(jié)上反映了工傷預防制度中管理、監(jiān)督、服務等系統(tǒng)職能的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，體現(xiàn)政府責任的層層落實。

（二）用人單位責任。即對用人單位在參加工傷保險的義務之上，進一步提出主動實施工傷預防的要求。如瑞典法律明確規(guī)定，雇主有責任按照國家有關(guān)工作環(huán)境條例的要求，投入資金改造本單位的工作環(huán)境，最大限度地減少工傷事故的發(fā)生。用人單位是生產(chǎn)經(jīng)營活動的直接實施者，對生產(chǎn)過程中的風險因素有直觀了解，實施自我管理、主動進行工傷預防的效果最為明顯。而且在法律的規(guī)范下，用人單位責任的履行既受到政府的外部監(jiān)督，也受到內(nèi)部工會等團體和職工的直接監(jiān)督，保證了實施工傷預防的可持續(xù)性。由此可見，確保用人單位責任的履行，效率最高，是立法工作的重心。

立法中對用人單位履行工傷預防責任的要求主要是落實安全生產(chǎn)措施，并細化到生產(chǎn)中的每一環(huán)節(jié)。具體可包括：具備安全生產(chǎn)條件，開展安全生產(chǎn)管理：制定生產(chǎn)設(shè)備設(shè)置規(guī)范、操作規(guī)程、安全防護措施、安全自查和應急預案等工傷預防內(nèi)部管理辦法：建立勞動安全管理機構(gòu)，配備安全工程師、安全監(jiān)督員、醫(yī)生等專業(yè)人員；向工傷預防主管部門定期提交工傷預防自檢報告；接受工傷預防主管部門的巡檢；支持配合工傷預防宣傳、培訓、體檢工作以及及時救助工傷職工等。

（三）職工個人責任。職工的責任體現(xiàn)為職工對自身負責、對社會負責兩個層面。職工是生產(chǎn)過程的參與者、勞動價值的創(chuàng)造者。職工在用人單位的安全與健康不僅關(guān)系到個人的生存發(fā)展，也關(guān)系到與其密切聯(lián)系的其他方面，包括其供養(yǎng)的子女、扶養(yǎng)的老人、承擔的工作、兼有的其他社會責任等。從建立了工傷保險制度的國家來看。職工在用人單位中通過參加工會組織?？梢宰鳛榘踩珕T監(jiān)督用人單位開展工傷預防。在瑞典、美國等國家，安全員在發(fā)現(xiàn)重大危險的情況下，甚至有權(quán)直接要求停止生產(chǎn)。因此，在立法中明確職工個人責任具有現(xiàn)實意義：一方面，保護職工權(quán)益是立法的人本價值取向：另一方面。要求職工重視自身的生命健康權(quán)，也是法律對職工個人承擔社會責任的明確要求。

在具體的規(guī)范中，職工個人責任包括：具備相應的執(zhí)業(yè)資格；遵守用人單位的工傷預防管理制度；配合職業(yè)病預防和勞動保護工作；監(jiān)督用人單位開展工傷預防等。履行職工個人責任，一方面能減少人為原因造成的職業(yè)傷害，完善職工的自我保護；另一方面能提高職工的職業(yè)素質(zhì)，促進整體行業(yè)水平的提升。

根據(jù)我國《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》等現(xiàn)有立法的有關(guān)規(guī)定，當前工傷預防的責任主要側(cè)重于用人單位。然而任何一種預防政策要取得成效，都要求所有直接有關(guān)方面及個人的積極參與，并達成對這種政策的共識。因此，筆者認為，在立法中除明確對工傷預防進行指導、監(jiān)督、服務的政府責任，進一步強化用人單位責任外，應突出強調(diào)職工的個人責任，使職工真正成為工傷預防制度的最基本要素。只有用人單位和職工成為工傷預防的主角，政府、用人單位及個人在權(quán)利、義務上相協(xié)調(diào)，才能保持工傷預防的可持續(xù)性。為保證工傷預防制度的有效性。對用人單位、職工個人及政府相關(guān)部門違法責任的設(shè)定，可以結(jié)合現(xiàn)有法律的規(guī)定綜合考量，在工傷預防法規(guī)的法律責任部分予以確定。

二、角色定位：建立服務型工傷預防管理部門

建立服務型政府是完善中國特色社會主義行政體制的目標要求。服務型政府要在發(fā)展經(jīng)濟的基礎(chǔ)上，維護社會公正、社會秩序和社會穩(wěn)定，必須不斷加強社會管理，發(fā)展社會公共事業(yè)，提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務。工業(yè)社會發(fā)展至今，促進安全生產(chǎn)已成為政府責任的重要內(nèi)容。為實現(xiàn)安全生產(chǎn)目標，現(xiàn)代意義的工傷預防管理部門已不僅僅是代表政府行使單純的行政管理職能，發(fā)布命令式或禁止式指令，而更多地是運用政策和經(jīng)濟手段，提供公共產(chǎn)品和服務。

在市場經(jīng)濟國家，立法、監(jiān)察和工傷保險是安全生產(chǎn)管理的三大支柱。安全生產(chǎn)管理，實質(zhì)上是一種風險管理，工傷保險是風險管理在安全生產(chǎn)上的客觀需要和重要手段，而工傷預防是工傷保險實現(xiàn)風險控制目標的最主要途徑。工傷預防采用管理和技術(shù)等手段，事先防范職業(yè)傷亡事故及職業(yè)病的發(fā)生，改善和創(chuàng)造有利于勞動者健康安全的生產(chǎn)環(huán)境和工作條件。從工傷預防的內(nèi)涵及對安全生產(chǎn)管理的作用可見，其區(qū)別于立法與監(jiān)察，偏重于提供以技術(shù)、資金及人力資源為支持的公共產(chǎn)品和服務。

我國1996年頒布《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》后，確立了“工傷保險要與事故預防、職業(yè)病防治相結(jié)合”的原則，新《工傷保險條例》也在立法目的中明確了工傷預防的要求，但是對如何實施工傷預防，則沒有相關(guān)法條予以闡述，工傷預防職能的定位仍然是模糊的。目前，在實踐中工傷預防、安全生產(chǎn)、職業(yè)病防治三項職能由社會保障、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、衛(wèi)生部門的相應機構(gòu)分別行使。這三項職能相互聯(lián)系，密不可分。因此，在不改變現(xiàn)有行政體制的前提下，要健全工傷預防體系，各管理部門的分工應各有側(cè)重，互為補充?，F(xiàn)階段，工傷預防部門的職能主要體現(xiàn)在利用人力、技術(shù)與資金，對全社會的工傷預防活動進行組織、指導和督促，以及促進工傷預防科學研究等。這些職能與安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的執(zhí)法職能有本質(zhì)區(qū)別，與衛(wèi)生部門的防治管理職能分工不同，因此，對工傷預防部門的定位，可區(qū)別于安監(jiān)、衛(wèi)生部門，著重于服務型的角色，提供政策激勵與技術(shù)支持。現(xiàn)階段，建立服務型工傷預防管理部門要注意以下幾個方面的問題：

（一）為滿足服務職能需要，應加大工傷預防資金投入。2013年我國工傷保險基金收入615億元，支出482億元，分別比上年增長16.7%和18.7%，年末工傷保險基金累計結(jié)存996億元。2014我國工傷保險基金收入695億元，支出560億元，分別比上年增長13.0%和16.2%，年末工傷保險基金累計結(jié)存1129億元。近兩年基金支出連續(xù)大幅增長，但仍有大量的結(jié)余，與“以支定收，收支平衡，少留或不留結(jié)余”的工傷保險基金管理原則相悖。若是對工傷預防加大投入，重點開展對用人單位的安全生產(chǎn)獎勵、技術(shù)革新、宣傳培訓等項目，一方面能有效利用基金結(jié)余，另一方面能降低工傷事故發(fā)生率，減少補償支出，形成良性循環(huán)。目前我國的工傷預防工作處于起步階段，也是發(fā)展空間最大的階段，在經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展的條件下，可參照國際上普遍不高于10%的預防費用提取率，將提取基金的最低標準定為8%.統(tǒng)籌地區(qū)可根據(jù)事故發(fā)生率適當上浮。更為重要的是。統(tǒng)籌地區(qū)使用工傷預防資金應制定可行性計劃.明確支出項目，經(jīng)主管部門核準后列入工傷保險基金預算。預防資金的用途包括實施宣傳培訓、職業(yè)體檢、風險評估、獎勵性返還、預防研究等，使用和管理應有具體方案，由主管部門將其納入績效考核，對每一個項目、每一項費用使用的合理性及實施效果都進行評估并公布，根據(jù)評估結(jié)果和實際需要調(diào)整項目實施的策略及預算基金。

（二）針對城市化進程的加快，需要加大對中小企業(yè)、農(nóng)民工及靈活就業(yè)人員的重點預防，普及工傷預防宣傳培訓和職業(yè)健康檢查。這類企業(yè)和人群往往在工傷預防意識方面最為薄弱。相比大型企業(yè)，由于預防成本、信息渠道等原因，它們獲得工傷預防投入的機會更少。因此以工傷預防管理部門為主導，為它們提供宣傳、培訓和咨詢的服務資源顯得尤為重要。這類服務應具有針對性.且形式是多樣化的。如對于中小企業(yè)，可根據(jù)行業(yè)類別聘請專業(yè)人員到企業(yè)現(xiàn)場授課，同時兼顧職工和企業(yè)雙方的利益，通過調(diào)動其積極性共同促進工作場所的安全與健康，降低職業(yè)危害的同時提高勞動生產(chǎn)率，從而獲得勞資雙方的支持，變被動預防為主動預防；對農(nóng)民工及靈活就業(yè)人員，可利用人力資源交流中心的數(shù)據(jù)資料，通過媒體網(wǎng)絡（電子郵件、微博、微信、手機短信等）定期向他們發(fā)布工傷預防宣傳資料，并提供咨詢服務的網(wǎng)絡平臺，普及基本的工傷預防知識。更為重要的是，職業(yè)健康檢查是工傷預防的基本手段之一，也是一項成本效益比極高的項目，能以較低的投入使用人單位直觀地認識到可能存在的職業(yè)病危害因素。并有效防止職業(yè)病發(fā)生及惡化。而根據(jù)衛(wèi)生部2012年統(tǒng)計年鑒中職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督方面的數(shù)據(jù)，各行業(yè)被監(jiān)督單位接觸職業(yè)病危害因素的勞動者中。只有75.1%的人接受過職業(yè)健康檢查，可見現(xiàn)階段用人單位對該項預防措施的認識是不夠的。應通過工傷預防管理部門的主動作為，促使用人單位自覺開展職業(yè)健康檢查。一方面需要加強宣傳引導，另一方面需要在經(jīng)濟上予以激勵，對主動開展的給予經(jīng)濟支持，對不開展的實施處罰，促使職業(yè)健康檢查成為用人單位工傷預防的基本項目，將職業(yè)病危害風險降到最低程度。

（三）工傷預防部門應適時調(diào)整服務職能的重心。用人單位、工會組織和政府相關(guān)部門（如安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、衛(wèi)生行政部門、統(tǒng)計部門等）的信息數(shù)據(jù)，是工傷預防部門進行決策、制定政策的重要參考指標。瑞典的工傷保險聯(lián)合會（AFA），為促進工傷預防，建立了完善的數(shù)據(jù)庫，其下設(shè)的衛(wèi)生工作部負責建立有關(guān)工傷的數(shù)據(jù)庫，包括工傷人數(shù)，工傷部位，工傷發(fā)生的時間，發(fā)生工傷事故的原因、企業(yè)和工種，每個行業(yè)每年千人發(fā)生工傷的人數(shù)，每萬個工時發(fā)生的工傷事故數(shù)等信息。在我國現(xiàn)有條件下，就業(yè)人口總量、就業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域發(fā)展差異、工傷保險參保率、安全生產(chǎn)措施落實情況、職業(yè)康復水平、職業(yè)危害因素變化等動態(tài)信息都是工傷預防部門調(diào)整服務職能重心的主要參考條件。在工傷預防的起步階段，區(qū)域發(fā)展不平衡，參保率低，工傷預防意識薄弱，預防工作必然偏重于宣傳和教育培訓、職業(yè)健康檢查等基本手段，以促進工傷預防機制的建立和發(fā)展。在工傷預防的完善階段，基本的工傷預防手段已成熟，開展工傷預防科研成為必要。如德國的行業(yè)公會，為預防工傷與職業(yè)病開展科研活動，21世紀初期每年的經(jīng)費就高達3000萬馬克，成效是使德國成為工傷預防最為成功的國家之一。又如美國職業(yè)安全與衛(wèi)生研究所（NIOSH），主要從事職業(yè)安全與衛(wèi)生科學研究，就與工作有關(guān)的傷害和疾病預防提出建議，通過收集信息、開展科學研究、傳播產(chǎn)品和服務知識，為美國自1970年開始施行的《職業(yè)安全衛(wèi)生法》不斷提供技術(shù)支持。較大的科研經(jīng)費投人預期能產(chǎn)生長遠的預防效益，必然不斷促進我國工傷預防立法和實踐的完善。

（四）從進一步轉(zhuǎn)變職能、改善公共服務的工作思路出發(fā)，明確要求在公共服務領(lǐng)域更多利用社會力量，加大政府購買服務力度。在德國工傷預防體制中，行業(yè)公會設(shè)置或資助一些研究機構(gòu)，包括事故預防和勞動安全中心、行業(yè)公會總會勞動安全研究所、行業(yè)公會總會勞動醫(yī)學研究所等，為預防工傷與職業(yè)病開展科研活動。行業(yè)公會總會下屬技術(shù)監(jiān)督機構(gòu)負責對企業(yè)實施勞動保護監(jiān)察并提供咨詢服務。由此，行業(yè)公會從具體的技術(shù)工作中脫離出來，致力于制定工傷預防制度框架，提出宏觀目標，僅在需要時對技術(shù)機構(gòu)給予指導和支持。從2009年至2013年我國工傷預防試點工作開展的情況來看，內(nèi)容主要集中在預防費用的提取、使用和管理方面，并明確規(guī)定工傷預防費主要用于開展工傷預防的宣傳、培訓以及法律、法規(guī)規(guī)定的其他工傷預防項目。我國已是世界第二大經(jīng)濟體，2013年按三次產(chǎn)業(yè)劃分的就業(yè)人口總量已達76977萬人。在當前社會經(jīng)濟發(fā)展的條件下，工傷預防局限于宣傳與培訓顯然是不夠的，現(xiàn)代工傷預防項目中的職業(yè)健康體檢、危險因素檢測、安全技術(shù)研發(fā)等都應納入公共服務的范圍。

這些項目涉及各類專業(yè)領(lǐng)域，技術(shù)性較強.應采取政府采購的方式選擇合適的中介經(jīng)辦機構(gòu)或非政府組織提供服務，并嚴格實行績效評價機制。對項目開展情況實時監(jiān)督，對成效進行考核。一是工傷預防宣傳，應選擇受眾較廣的傳媒機構(gòu)，利用專業(yè)優(yōu)勢，多平臺、多渠道地開展宣傳，也可以引入非政府組織，通過社會動員型的公益活動喚醒人們的預防意識，將平淡、枯燥的專業(yè)預防知識以通俗易懂的方式進行傳播，營造安全文化氛圍。二是工傷預防培訓、咨詢，可由具備條件的培訓和咨詢機構(gòu)開展，向用人單位及職工提供有針對性的工傷預防培訓及咨詢，普及職業(yè)安全知識、培養(yǎng)職業(yè)安全人才，并以考核的方式由工傷預防管理部門考察培訓和咨詢的效果。三是職業(yè)健康體檢，可由具備資質(zhì)的醫(yī)療體檢機構(gòu)組織開展。在工傷預防費用的支持下，根據(jù)用人單位負擔能力、前期工傷預防實施效果等，可以少繳或不繳體檢費用，由工傷預防管理部門提供資金支持。四是工傷預防評測，可由第三方技術(shù)機構(gòu)進行。結(jié)論作為工傷保險費率調(diào)整的主要參考指標。對存在事故隱患的用人單位。由社保部門會同安監(jiān)、衛(wèi)生部門責令其及時整改。五是工傷預防的科研工作，可由工傷預防費用資助學者、非政府組織、科研機構(gòu)等完成，對技術(shù)成果進行評估后轉(zhuǎn)化為工傷預防措施，并由工傷預防管理部門組織這些專家和機構(gòu)為用人單位提供工傷預防技術(shù)支持。

三、管理效能：整合部門分工與信息資源共享

在世界各國的工傷預防實踐中，工傷預防管理體制一般同時包括安全生產(chǎn)、衛(wèi)生醫(yī)療等相關(guān)職能，雖然這幾項職能是由一個或多個部門實現(xiàn)的，但是在實現(xiàn)工傷預防目標上，通過分工與協(xié)作，可以保證高度的統(tǒng)一。如德國的勞動保護（指職業(yè)病防治）由國家行業(yè)監(jiān)督局負責，事故預防由行業(yè)公會負責，兩者密切合作。日本的工傷預防項目在厚生勞動省勞動基準局的主導下由厚生勞動省勞動基準局、中央勞動災害防止協(xié)會及勞動安全衛(wèi)生研究所分工合作完成，構(gòu)建了項目開展、信息中介、科學研究的工傷預防架構(gòu)，有效提高了工傷預防的管理效率和全社會的勞動安全意識。

我國正處于經(jīng)濟高速增長時期，職業(yè)人群總量不斷增加，職業(yè)風險類型日益多樣化，對安全生產(chǎn)工作帶來了巨大的挑戰(zhàn)。當前，一些用人單位發(fā)生工傷事故后，往往將獲得補償作為首要問題，有向工傷保險部門申報工傷待遇的自覺性，但缺乏報告安全生產(chǎn)責任的主動性，工作場所隱性的職業(yè)病風險難以暴露。由此造成安監(jiān)部門和衛(wèi)生部門無法及時掌握安全生產(chǎn)的動態(tài)信息，不利于消除安全隱患、職業(yè)病防治及伴隨的工傷職工職業(yè)康復。在我國目前行政體制的實際運作中，安全監(jiān)督管理部門主要履行事故調(diào)查、分析。根據(jù)事故責任實施處罰等職責：工傷保險部門主要圍繞工傷開展認定、補償、康復、預防等綜合管理；衛(wèi)生部門主要在職業(yè)病防治方面發(fā)揮作用。各部門分立管理，造成了在實現(xiàn)工傷預防這一共同目標中的職能交叉，有限的人力、物力或重復投入，或投入不到位，未能充分發(fā)揮作用。而且各部門在管理工作中積累的大量信息、數(shù)據(jù)，由于行政職能的分離也未能統(tǒng)一管理，整合利用。因此，要提高安全生產(chǎn)水平，強化工傷預防管理效能，必須保證各部門在工傷預防制度框架內(nèi)的分工和協(xié)調(diào)。一方面，根據(jù)職能特點，確定安監(jiān)部門承擔執(zhí)法者的角色，工傷預防和職業(yè)病防治部門承擔服務者的角色。另一方面，基于風險控制原理，工傷預防管理要求工傷事故、職業(yè)病數(shù)據(jù)有統(tǒng)一和穩(wěn)定的信息來源，需要各部門之間職業(yè)危險因素信息的共享。預防、監(jiān)管與保健三位一體是工傷預防開展的基礎(chǔ)和保障，這既反映在工作機制的協(xié)調(diào)上，也反映在信息和數(shù)據(jù)的整合上。對此，主要可從以下幾點著手：

（一）工傷保險的受理情況由工傷保險部門與安監(jiān)部門、衛(wèi)生部門信息共享。三部門建立網(wǎng)絡信息平臺，核心工作是工傷保險部門受理的工傷案件及時向安監(jiān)和衛(wèi)生部門通報，安監(jiān)和衛(wèi)生部門則反饋相應的調(diào)查和處置情況.實現(xiàn)工傷補償與安監(jiān)調(diào)查、職業(yè)康復同時開展。

（二）定期開展聯(lián)合檢查，由第三方技術(shù)機構(gòu)對用人單位的安全生產(chǎn)情況進行評估，對安全隱患提出整改對策，并建立用人單位的信息檔案，實施長效管理，提升宏觀決策的能力。

（三）在統(tǒng)計部門支持下，工傷、安監(jiān)、衛(wèi)生部門的相關(guān)年度統(tǒng)計數(shù)據(jù)綜合匯總，保證統(tǒng)計參數(shù)統(tǒng)一、連續(xù)，并進行對比分析、趨勢預測，為各部門下一年度的工作規(guī)劃提供指引。

（四）通過歸納整理工傷醫(yī)療、康復的數(shù)據(jù)信息，對工傷事故誘因進行重點監(jiān)控、預防，形成工傷預防在先、工傷補償及時、工傷康復有效的良性循環(huán)。

四、糾偏機制：發(fā)揮社會監(jiān)督制約的積極作用

建立完善的工傷預防制度，切實發(fā)揮工傷預防的作用，監(jiān)督和制約是必要條件。整合社會力量廣泛參與工傷預防的監(jiān)督和制約，是促進工傷預防科學發(fā)展的重要途徑。在工傷保險范疇內(nèi)，對用人單位的社會制約機制是以安全生產(chǎn)為核心的。這種社會制約機制的作用原理。確切地說就是建立對利益的約束——提高忽視安全生產(chǎn)行為的成本，降低其獲得未來利益的機會。對于用人單位，除了自身的安全管理和道德自律外，還應通過法律、行政、行會、輿論、金融等手段對其施加影響。

《工傷保險條例》第四條規(guī)定，用人單位和職工應當遵守有關(guān)安全生產(chǎn)和職業(yè)病防治的法律法規(guī)，執(zhí)行安全衛(wèi)生規(guī)程和標準，預防工傷事故發(fā)生，避免和減少職業(yè)病危害。依據(jù)《安全生產(chǎn)法》的有關(guān)規(guī)定，對違法的單位和個人，可以通過責令整改、停產(chǎn)停業(yè)整頓、罰款、刑罰等方式追究責任。然而在現(xiàn)階段，對于一些工傷風險較大的工業(yè)企業(yè)，若沒有發(fā)生社會影響較大的工傷事故.即使在工傷預防缺位、存在安全生產(chǎn)隱患的情況下，對單位及相關(guān)管理人員責任追究的實際效果是有限的。一方面，責令整改、停產(chǎn)停業(yè)整頓、罰款對于這些單位來說“不痛不癢”。風險成本極?。毫硪环矫妫踩幕谄髽I(yè)內(nèi)部尚未完全形成，企業(yè)在安全生產(chǎn)方面往往心存僥幸，導致重大安全生產(chǎn)事故屢屢發(fā)生。因此，工傷預防僅依靠政府管理部門的監(jiān)督和制約是不夠的，缺乏社會力量的關(guān)注和制約，工傷預防制度只能治標而不能治本。形成對比的是，在發(fā)達國家，普遍強調(diào)企業(yè)的社會責任，以社會責任為核心的企業(yè)信譽被視為企業(yè)的生命。信譽是在社會監(jiān)督與制約下成長起來的，這種監(jiān)督與制約無處不在。在安全生產(chǎn)、工傷預防方面。一旦違規(guī)行為被曝光，用人單位不但會受到政府管理機構(gòu)的制裁，還將面對工會、新聞媒體、金融機構(gòu)等社會力量的巨大壓力，隨之而來的信譽、經(jīng)濟損失難以估量。

當前，我國重大的安全生產(chǎn)事故發(fā)生后，新聞媒體和網(wǎng)絡平臺的及時關(guān)注和跟進起到了一定的社會監(jiān)督作用，但要讓漠視安全生產(chǎn)的用人單位感到生存壓力，自覺做好工傷預防，依然需要政府部門發(fā)揮引導作用，促進社會其他相關(guān)資源的整合，對用人單位形成監(jiān)督制約。筆者認為，現(xiàn)階段有以下幾方面的重點：

（一）細化工傷預防法規(guī)，提高用人單位的違法成本。如德國現(xiàn)代的工傷預防法規(guī)既有國家制定的勞動保護規(guī)范框架，又有行業(yè)公會制定的具體事故預防法規(guī)，內(nèi)容十分細致，涉及安全生產(chǎn)的各個方面；法規(guī)數(shù)量達到百余個，囊括了各行各業(yè)的安全生產(chǎn)內(nèi)容。有法可依是提高用人單位違法成本的前提條件，細致地規(guī)范工傷預防責任能為用人單位開展工傷預防提供必要的指引。

（二）社保、安監(jiān)、衛(wèi)生等行政部門形成合力。行政部門對用人單位的管理效果是最為直接的。一是介入迅速，二是制約手段效果明顯，三是可以發(fā)揮事前預防、事中監(jiān)控、事后制裁的鏈式作用。而且官方的話語權(quán)具有較高的公信力，對安全生產(chǎn)事故原因調(diào)查、責任追究等情況的發(fā)布，于用人單位的聲譽影響巨大，用人單位不得不引起高度重視和警覺。

（三）行業(yè)協(xié)會發(fā)揮組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)管的職能。行業(yè)協(xié)會通過共同制定的綱領(lǐng)實現(xiàn)其組織職能。作為全行業(yè)的代表，行業(yè)協(xié)會能利用自己的整體實力較好地處理和協(xié)調(diào)各類關(guān)系，并為國家相關(guān)法規(guī)和政策的制定提供依據(jù)。它們比政府監(jiān)管機構(gòu)更熟悉業(yè)內(nèi)用人單位運作的具體情況，在執(zhí)法檢查、紀律監(jiān)控方面比政府監(jiān)管更具靈活性和預防性。可作為行業(yè)權(quán)威對用人單位發(fā)揮指導作用，監(jiān)督和促進用人單位提升工傷預防水平，進而降低風險成本，提高生產(chǎn)效率。

（四）引導和利用輿論。報紙、廣播、電視和網(wǎng)絡構(gòu)成了當今社會的主要輿論宣傳陣地，用人單位的社會信譽很大程度上取決于輿論的評價。政府部門應積極引導主流輿論走向，利用輿論對用人單位安全生產(chǎn)、工傷預防情況進行監(jiān)督、評價，并協(xié)調(diào)用人單位作出準確的判斷和應對。

（五）金融服務體系對用人單位的制約。這種制約主要作用于企業(yè)，良好的信譽是企業(yè)獲得信貸支持，拓寬融資渠道的前提條件。將安全生產(chǎn)、工傷預防評估數(shù)據(jù)納入金融機構(gòu)對企業(yè)的商業(yè)信用評級，能有效地刺激企業(yè)提高安全生產(chǎn)、工傷預防的水平。

五、結(jié)語

工傷預防采用風險控制的方法降低工傷發(fā)生率，以達到工傷保險制度保護勞動者權(quán)益、分散用人單位風險、調(diào)和社會矛盾的目的，這種預防為先的制度價值是不言而喻的。積極開展工傷預防，是工傷保險制度發(fā)展的必然要求。新《工傷保險條例》的頒布使我國工傷預防在立法層面再次得到確認，相關(guān)的制度安排也有待于進一步出臺辦法和規(guī)定予以規(guī)范。隨著新《工傷保險條例》的施行，國家立法保護勞動者權(quán)益的意圖更加明顯，對勞動者權(quán)利關(guān)懷的價值目標追求更加明確。工傷預防制度的發(fā)展，理應在新《工傷保險條例》施行的背景下，圍繞權(quán)益保護的本源價值取向，在立法、行政管理、信息整合、公共服務、監(jiān)督制約等方面，確立系統(tǒng)的規(guī)劃，落實可行的方案，實施有效的管理。