論財產(chǎn)公示的法治化路徑

高軒

摘要：財產(chǎn)公示的法治化是財產(chǎn)公示制度化、規(guī)范化、程序化的必然要求和必然趨勢，其根本目的在于方便公眾監(jiān)督和克服單純的行政內(nèi)部監(jiān)督的弊端，讓人民群眾監(jiān)督權的行使有法可依，有效地預防腐敗，提高行政行為的廉潔指數(shù)和行政工作的透明度。根據(jù)我國的實際國情，我國宜選擇財產(chǎn)公示法治化的統(tǒng)一路徑，在法律層面規(guī)范財產(chǎn)公示行為，明確財產(chǎn)公示的對象及公示的財產(chǎn)范圍，確立財產(chǎn)公示的方式、程序、監(jiān)督途徑及法律責任。使財產(chǎn)公示行為具備行政訴訟法規(guī)制的條件，銜接財產(chǎn)公示行為的司法救濟渠道，從而全面實現(xiàn)財產(chǎn)公示的法治化。

關鍵詞：財產(chǎn)公示；法治化；路徑；規(guī)制

引言

財產(chǎn)申報和財產(chǎn)公示是政府官員的一項容忍義務，“容忍義務既是社會得以形成的基本前提，也是社會得以延續(xù)的必要保證。官員的容忍義務主要表現(xiàn)為接受社會監(jiān)督和關注、財產(chǎn)公示和申報、言論自由的限制?！弊鳛橐豁楊A防腐敗的制度，財產(chǎn)公示在我國已有推行。2008年新疆阿泰勒地區(qū)率先建立財產(chǎn)公示制度，之后的寧夏銀川市和青銅峽市、湖南瀏陽市、浙江慈溪市都嘗試建立財產(chǎn)公示制度，但結果都流于形式，最后不了了之。其根源就在于這些財產(chǎn)公示措施都停留在政策層面。沒能上升到法律的高度形成規(guī)范性和權威性制度。最終難以發(fā)揮應有的監(jiān)督功能。

“行政國家的權能擴張已經(jīng)使立法機關的事前控制和司法審查的事后控制力不從心，通過行政自制彌補外部行政法的功能性不足，以此推進中國行政法治發(fā)展，是一條必要的、有益的、有效的路徑。”但行政自制絕不可脫離法律的控制。政策指導和行政命令不能有效地發(fā)揮財產(chǎn)公示應有的功能。法律制度的合理安排才是解決這一問題的終極措施。為此，法治化既是財產(chǎn)公示制度化、規(guī)范化、程序化的必然要求和必然趨勢，也是實現(xiàn)“法治中國”的應有之意?！胺ㄖ沃袊钡睦碚撨壿嬍恰耙灾袊ㄖ蔚膶嵺`（問題）為前提和中心，首先是一種歷史與實踐統(tǒng)一的邏輯，隱藏著‘實現(xiàn)主權結構與治權結構雙重法治化的線索?！币虼?，財產(chǎn)公示的法治化就是要從我國實際出發(fā)，結合我國現(xiàn)實的問題，規(guī)范財產(chǎn)公示行為，使行為主體、行為內(nèi)容和行為程序制度化。最終實現(xiàn)財產(chǎn)公示這一公權行為的法律規(guī)制。

一、財產(chǎn)公示的法治化依據(jù)

“現(xiàn)代國家是由公民個人、社會組織、政府、企業(yè)共同組成的多領域、多層次、多主體、多中心共同體，不同領域、不同層次遵循不同的治理之道。”財產(chǎn)公示是現(xiàn)代國家治理和監(jiān)督權力的重要措施，應根據(jù)財產(chǎn)公示的內(nèi)在邏輯及規(guī)律形成一整套的制度體系。而財產(chǎn)公示的法治化就是形成財產(chǎn)公示制度體系的必由之路，它是一個具有特定內(nèi)涵的概念：財產(chǎn)公示必須在國家層面的法律體系中找到它的位置，成為國家法律體系的構成部分。此處的法律體系應是廣義的概念，是指全國性的法律和行政法規(guī)。因此，財產(chǎn)公示法治化的首要因素就是國家層面應有相應的立法，形成統(tǒng)一的財產(chǎn)公示調(diào)整規(guī)范，財產(chǎn)公示制度必須有一個正當?shù)?、統(tǒng)一的法律上的名份，執(zhí)行該項制度的行政機關也必須有一個法律上的資格。甚至受這一制度制約的機關和個人也應當有一個法律上的地位；財產(chǎn)公示制度的運作也必須有法律上的嚴格程序，它的決定、執(zhí)行、救濟等都必須受程序規(guī)則的限制。

1.財產(chǎn)公示是一種行政行為

財產(chǎn)公示這一概念起源于北歐國家瑞典，后來被多國采用。在我國，關于財產(chǎn)公示的概念，無論學界，還是實務界都沒有形成統(tǒng)一的認識。筆者認為，財產(chǎn)公示行為是指行政機關依法對已經(jīng)申報的公職人員財產(chǎn)，按照法定的程序向社會公示，并接受社會監(jiān)督的一種行政行為。

由此概念可知。財產(chǎn)公示具有以下幾個特點：一是外部性。財產(chǎn)公示行為的外部性體現(xiàn)在負有公示職責的行政機關將公職人員依法申報的財產(chǎn)向社會公開，接受社會監(jiān)督。二是法律性。財產(chǎn)公示是一種法律行為，能產(chǎn)生相應的法律效力，對相關主體具有法律約束力。三是主動性。財產(chǎn)公示是行政機關主動進行的一種法律行為，即行政機關應當主動將公職人員申報的財產(chǎn)信息向社會公開。四是行政性。財產(chǎn)公示行為是行政機關所為的一種外部行政行為，是依法行使行政權力的一種表現(xiàn)。

可見，財產(chǎn)公示行為是一種行政行為，它符合行政行為的特點?！靶姓袨槭侵感姓黧w為規(guī)制行政關系，行使職權，具有行政法意義的行為?！必敭a(chǎn)公示行為的行為主體為行政機關，行使的權力為行政職權，而且具有行政法意義，能產(chǎn)生行政法效力。行政行為是行政主體行使行政權力的行為，其行為的主體、行為的內(nèi)容、行為的程序等均應是法定的，嚴格依法而為，而且要接受司法的監(jiān)督，即行政訴訟法規(guī)制，實現(xiàn)法治化。財產(chǎn)公示行為是一種行政行為，其法治化要求就不言而喻了。

2.財產(chǎn)公示是一種權力制約措施

權力天生的強制力具有脫離約束的自然屬性，存在侵害公民權益的可能性，需要強有力的監(jiān)督與制約措施。財產(chǎn)公示就是對行政權力的一種制約，其可以限制行政權力的膨脹、越界，防止權錢交易、權力尋租等腐敗現(xiàn)象。我國于2005年正式加入《聯(lián)合國反腐敗公約》，據(jù)公約第5章第52條第5款規(guī)定，締約國應當考慮根據(jù)本國法律對有關公職人員確立有效的財產(chǎn)申報制度。而申報的財產(chǎn)就必須進行公示，財產(chǎn)公示的法治化，是權利監(jiān)督制約權力的必然要求，唯此才能保障行政權力合法合理地運行，讓人民群眾監(jiān)督權的行使有法可依，公眾知情權得到有效保障。

事實上，很多國家都是通過立法來解決財產(chǎn)公示問題的，如美國1978年通過的《政府道德法案》、法國1983年頒布的《政治家生活財產(chǎn)透明度法》、加拿大1994年制定的《公職人員利益沖突與離職后行為法》、俄羅斯2008年通過的《反腐敗法》，而韓國除了實施《公職人員倫理法》以外，還出臺了《防止腐敗法》、《公務員行動綱領》和《特定經(jīng)濟犯罪加重處罰法》等一系列法律和規(guī)章。

綜上所述，財產(chǎn)公示不僅是一種行政行為，而且是一種權力制約措施，必須嚴格依法而為。而要嚴格依法而為，就應形成相應的制度，進行全面規(guī)范，并最終接受司法監(jiān)督。所有這些，都需要財產(chǎn)公示的法治化才能完成。

二、財產(chǎn)公示法治化的路徑選擇

財產(chǎn)公示作為一項重要的預防腐敗制度，被不少國家重視并運用，且都實現(xiàn)了財產(chǎn)公示的法治化。但各國國情各異，財產(chǎn)公示法治化的路徑也各不相同。我國財產(chǎn)公示的法治化應結合具體國情，在借鑒國外法治化路徑的基礎上，選擇適宜的財產(chǎn)公示法治化路徑，建立財產(chǎn)公示制度，嚴格依法進行財產(chǎn)公示，最終使財產(chǎn)公示行為接受司法監(jiān)督。

1.國外財產(chǎn)公示的法治化路徑及評價

縱觀各國財產(chǎn)公示的法治化實踐，主要存在著三種不同的法治化路徑：（1）統(tǒng)一路徑。財產(chǎn)公示法治化的統(tǒng)一路徑.是指通過一部綜合性的法律統(tǒng)一調(diào)整和規(guī)范財產(chǎn)公示行為。該路徑不區(qū)分公職人員的具體職位，對財產(chǎn)公示行為統(tǒng)一規(guī)制，明確財產(chǎn)公示的范圍、程序、執(zhí)行等內(nèi)容。此路徑以美國的《政府道德法》為代表，該法的前三部分規(guī)定了立法、行政、司法的官員或雇員公共財政收入的公開。第四部分規(guī)定設立政府道德署負責監(jiān)督行政部門對該法的執(zhí)行，同時規(guī)定了提出報告的主體、報告的內(nèi)容以及報告的呈交、審查、處理等。財產(chǎn)公示法治化的統(tǒng)一路徑有利于形成統(tǒng)一的財產(chǎn)公示制度，設計統(tǒng)一的程序要求及救濟途徑，這樣能避免互相推諉，節(jié)約立法資源。其弊端在于對立法技術要求較高，法律出臺周期較長，同時存在不能滿足特定公職人員財產(chǎn)公示的特殊規(guī)范要求。（2）分別路徑。分別路徑是指不以綜合性的法律來規(guī)范財產(chǎn)公示行為，不同職位公職人員的財產(chǎn)公示由不同的法律文件進行具體規(guī)范。該路徑根據(jù)特定公職人員的管理方式、工作結構、權力性質進行分別立法，不作統(tǒng)一要求。此路徑以英國為代表，1883年英國議會通過《凈化選舉，防止腐敗法》，確立了財產(chǎn)公示申報制度，但是該法只要求競選議員的候選人必須對其資金進行公示，其他公職人員的財產(chǎn)公示由其他相應的法案進行分別規(guī)范。財產(chǎn)公示法治化的分別路徑可以根據(jù)不同性質的公職人員進行更為具體的規(guī)定，能針對特定公職人員財產(chǎn)公示的特定要求進行具體規(guī)范。但是由于龐大的機關組織及不同崗位公職人員的復雜性，各個法律文本各行其是，又會導致法律體系趨于散亂，浪費立法資源。（3）附屬路徑。該路徑是指不制定專門的法律來規(guī)范財產(chǎn)公示的對象、范圍、程序等事項，而是對已經(jīng)生效的法律加以修訂、增加或刪改的一種路徑。換言之，該路徑就是充分利用現(xiàn)有的法律體系.將財產(chǎn)公示的規(guī)范內(nèi)容滲透到其他相關的法律當中。例如，澳大利亞涉及公職人員財產(chǎn)申報和公示的法律達13部之多。其規(guī)范內(nèi)容都是先后不同時期對有關法律進行修訂、增加或刪改而形成的。財產(chǎn)公示法治化的附屬路徑可以充分利用現(xiàn)有的法律資源，彌補法律體系的不足，節(jié)省大量的立法成本。但是財產(chǎn)公示制度涉及過多的法律文件，則可能需要成批修訂法律，這不利于立法的質量和權威，而且會導致頻繁修訂法律，造成法律適用的混亂。

2.我國財產(chǎn)公示法治化的路徑選擇

我國20世紀90年代就有學者提出建立財產(chǎn)公示制度，后來還規(guī)劃立法，但因種種原因未能實施，其中一個重要原因就是法治化路徑存在分歧，有的人主張由全國人民代表大會常務委員會統(tǒng)一立法.有的人主張應根據(jù)不同公職人員的崗位及權力性質進行分別立法，還有的人主張應先由各個地方結合地方特點進行地方立法。這樣，我國一直沒能建立國家層面的財產(chǎn)公示制度，只是有些地方各自進行了一些財產(chǎn)公示實踐。為了明晰我國財產(chǎn)公示的實踐歷程.尋求存在的問題，并作為具體法治化路徑選擇的思考，筆者以表格形式將我國財產(chǎn)公示的實踐歷程進行展現(xiàn)。

由此表格可以看出我國財產(chǎn)公示存在如下法治化問題：一是沒有形成完整、統(tǒng)一的財產(chǎn)公示制度體系；二是財產(chǎn)公示基本上是機關內(nèi)部工作，不對外公布，容易因缺乏監(jiān)督而流于形式；三是財產(chǎn)公示停留在政策層面，政策的作用微乎其微；四是財產(chǎn)公示常出自領導人的談話，相關的立法規(guī)劃被中止后沒有重新提上議程：五是財產(chǎn)公示制度的制定與出臺遇到極大的既得利益者的阻力：六是各地各自為政，表面文章足，實質內(nèi)容無；七是脫離司法監(jiān)督。

上述問題中，最為關鍵的就是缺乏國家統(tǒng)一的財產(chǎn)公示制度體系，造成財產(chǎn)公示對象不明、公示范圍不清、公示程序隨意，根本無法接受司法監(jiān)督。時至今日，我國并不缺乏財產(chǎn)公示法治化的土壤，現(xiàn)今的國情、社情、民情較過去都已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化。在全面推行依法治國戰(zhàn)略布局的大背景下。以及民眾對權力透明度的期望，我國進行統(tǒng)一立法，以統(tǒng)一路徑推進財產(chǎn)公示法治化勢在必行。首先，我國早在上世紀90年代已經(jīng)有《財產(chǎn)申報法》的立法規(guī)劃，形成了不少財產(chǎn)公示政策資源，可以在此基礎上制定國家統(tǒng)一的《財產(chǎn)公示法》，建立嚴密的防腐敗法律體系。其次，“選擇和協(xié)調(diào)各種利益是立法活動的關鍵，不同的利益群體有著自己的利益判斷，并可能扭曲正常的民主立法過程”，因此，以綜合性的法律統(tǒng)一規(guī)范財產(chǎn)公示行為，有助于協(xié)調(diào)各方利益，避免各自為政而侵蝕法律調(diào)整的效果，同時有利于破除利益藩籬。最后，統(tǒng)一路徑能解決附屬路徑的弊端，以綜合性法律規(guī)范財產(chǎn)公示行為，不需要啟動刑法、公務員法等法律的修訂、刪改工程，可以節(jié)約立法資源。

三、我國財產(chǎn)公示法治化的具體內(nèi)容

根據(jù)我國國情，我國宜選擇財產(chǎn)公示法治化的統(tǒng)一路徑。制定統(tǒng)一的財產(chǎn)公示法，形成財產(chǎn)公示法治化的具體內(nèi)容。

1.明確財產(chǎn)公示的對象

《聯(lián)合國反腐敗公約》對公職人員的界定是“無論是經(jīng)任命還是經(jīng)選舉而在締約國中擔任立法、行政或者司法職務的任何人員，無論長期或者臨時，計酬或者不計酬，也無論該人的資歷如何”，該概念囊括了所有公權組織的人員。但具體到世界各國則規(guī)定各不相同，差異較大。根據(jù)我國目前反腐敗的力度和形勢，“老虎”和“蒼蠅”都是打擊對象，即不論官職大小，只要腐敗就要打擊。同時，考慮到我國受傳統(tǒng)家族觀念的影響，家族式腐敗大量存在，以及因人情社會的環(huán)境影響，組團式腐敗也很常見。故此，為了避免公職人員將財產(chǎn)轉移到其配偶、子女或近親屬的名下而逃避偵查，財產(chǎn)公示的對象范圍應包括所有行政機關公職人員及其配偶、共同生活的子女或近親屬。

2.界定財產(chǎn)公示的財產(chǎn)范圍

科技的進步，經(jīng)濟的發(fā)展，使得財產(chǎn)形式及財產(chǎn)種類極其廣泛和多樣，由此，財產(chǎn)公示的財產(chǎn)范圍也應當多元化。單一的、狹窄的財產(chǎn)公示范圍無法適應當今時代財產(chǎn)種類及形式多樣化的現(xiàn)狀，無法真正發(fā)揮財產(chǎn)公示對腐敗的威懾作用，必將導致法律規(guī)范的軟弱無力，甚至無可奈何。參照《關于領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》第4條的規(guī)定，財產(chǎn)公示的財產(chǎn)范圍應當包括：（1）本人的工資及各類獎金、津貼、補貼；（2）本人從事講學、寫作、咨詢、審稿、書畫等勞務所得；（3）本人、配偶、共同生活的子女的房產(chǎn)情況；（4）本人、配偶、共同生活的子女投資或者以其他方式持有的有價證券、股票（包括股權）、期貨、基金、投資型保險以及其他金融理財產(chǎn)品的財產(chǎn)情況；（5）配偶、共同生活的子女投資非上市公司、企業(yè)的財產(chǎn)情況；（6）配偶、共同生活的子女注冊個體工商戶、個人獨資企業(yè)或者合伙企業(yè)的財產(chǎn)情況。

3.確立財產(chǎn)公示的程序

財產(chǎn)公示關涉到公民的知情權、監(jiān)督權與公職人員隱私權的博弈，因此，財產(chǎn)公示的程序應該根據(jù)公正、公平、公開的原則進行設計，以體現(xiàn)財產(chǎn)公示程序的正義和便利。具體程序應設計如下：（1）財產(chǎn)公示的周期。財產(chǎn)公示應及時、有效，周期過短，申報和公示工作頻繁，除了增加行政成本，實無意義；周期過長，無法及時掌握公職人員的財產(chǎn)狀況，同時還會滋生洗錢、轉移財產(chǎn)等違法行為。根據(jù)《關于領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》，應明確領導干部的申報時間是每年的1月31日前，故財產(chǎn)公示的周期以一年一次為宜（年度公示）。并在財產(chǎn)申報后的十個工作日內(nèi)（或根據(jù)實際情況確定期限）向社會公示。（2）財產(chǎn)公示的責任主體。財產(chǎn)公示的責任主體應為各級行政機關，包括各級人民政府及其職能部門。（3）財產(chǎn)公示的保密。雖然財產(chǎn)公示對公職人員的隱私權有所限制，但也需要重視對個人隱私的保護。應當具體規(guī)定財產(chǎn)公示的責任主體有妥善保管財產(chǎn)公示的有關資料的義務。未經(jīng)法定程序，不得通過各種方式向外泄漏個人的隱私信息。

4.確定財產(chǎn)公示的方式

財產(chǎn)公示的方式是指采取何種公示形式和公示途徑。（1）公示形式。結合我國的腐敗形勢和民眾的渴求，財產(chǎn)公示應為全公開形式，即將申報的財產(chǎn)范圍完全公示，不得有所選擇。（2）公示途徑。財產(chǎn)公示的途徑可以參照《中華人民共和國政府信息公開條例》的規(guī)定，區(qū)分出法定、非法定的公開途徑，包括公示方式和公示場所。

5.明晰財產(chǎn)公示的監(jiān)督及法律責任

財產(chǎn)公示制度是社會監(jiān)督和制約權力的產(chǎn)物，而對權力的監(jiān)督有內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督之分。關于財產(chǎn)公示的內(nèi)部監(jiān)督，筆者不建議增設新的機構來負責財產(chǎn)公示的監(jiān)督工作，應由現(xiàn)有的相關職能部門負責監(jiān)督財產(chǎn)公示工作。外部監(jiān)督是財產(chǎn)公示制度的核心內(nèi)容，“社會監(jiān)督機制。應當完善公眾監(jiān)督、加強新聞監(jiān)督、健全獨立第三方評估制度、推進信息公開、規(guī)范網(wǎng)絡監(jiān)督。”但無論什么情況，社會公眾對權力的監(jiān)督都是必不可少的。財產(chǎn)公示的社會監(jiān)督就是要求公示責任部門通過各種途徑進行財產(chǎn)公示，便于公眾查詢。財產(chǎn)公示的法律責任是指在財產(chǎn)公示活動中。公示責任部門不按規(guī)定公示或無故拒絕公示所應承擔的否定性后果。財產(chǎn)公示法律責任應當根據(jù)《中華人民共和國公務員法》、《中華人民共和國行政監(jiān)察法》等法律來具體確定，構成犯罪的，應當依法追究刑事責任。

6.實現(xiàn)財產(chǎn)公示救濟的司法化

有權利必有救濟，當公民認為財產(chǎn)公示的信息不正確，存有疑問的，財產(chǎn)公示行為侵犯其合法權益的，可以向相應的部門反映情況，并尋求權利救濟，包括舉報、投訴、行政復議、行政訴訟等。司法救濟，即行政訴訟應是我國財產(chǎn)公示的最終救濟方式。行政訴訟是對行政主體所作出的財產(chǎn)公示行為不服而采取的司法救濟方式。財產(chǎn)公示行政訴訟的原告及提起的具體方式，當然是與財產(chǎn)公示行為具有直接或間接利害關系的公民、法人或者其他社會組織提起的行政私益訴訟。但是，由于財產(chǎn)公示與社會公共利益有著緊密的聯(lián)系，僅給予具有直接或間接利害關系的行政相對人提起私益行政訴訟，無法完全彰顯財產(chǎn)公示制度的功能與作用，不利于保護那些遭受侵害的公共利益。依此，法律可以規(guī)定特定的具有行政公益性的國家機關或社會組織就財產(chǎn)公示侵害公益而提起行政公益訴訟，拓寬救濟途徑，切實保證財產(chǎn)公示制度的實效，充分發(fā)揮司法對財產(chǎn)公示的監(jiān)督作用，減少公民的維權成本。

結語

財產(chǎn)申報和財產(chǎn)公示行為是行政機關的一種“行政自制”。“‘行政自制是指行政主體通過行政組織架構、內(nèi)部行政法律規(guī)則和行政倫理，進行自我約束、自我克制、積極行政并形成的一種獨特的控權模式。”行政自制范疇和理論的提出，是對行政自制現(xiàn)象普遍化、立法和司法的功能性不足、內(nèi)部行政法重新崛起等客觀事實的反思和總結。隨著我國全面推進依法治國戰(zhàn)略的實施，以及反腐倡廉的深入推進，公民的法治意識逐漸增強。也積蓄了財產(chǎn)公示的支持力量，已經(jīng)具備了財產(chǎn)公示的法治化土壤。我們認為，面對我國的實際情況.“有必要倡導一種功能主義的行政自制觀，以此推進中國行政法治的新發(fā)展?！惫δ苤髁x的行政自制觀就是要求站在國家法的層面，綜合考慮各種因素，在統(tǒng)一規(guī)范前提下推行行政法治。財產(chǎn)公示法治化的統(tǒng)一路徑是適合我國財產(chǎn)公示法治化的客觀情況的，能形成統(tǒng)一的財產(chǎn)公示對象、范圍、程序、方式、法律責任，最終全面實現(xiàn)財產(chǎn)公示的法治化。