煙臺(tái)：數(shù)字城管步入新軌道

文｜張立川

煙臺(tái)市數(shù)字化平臺(tái)運(yùn)行以來通過體制創(chuàng)新、流程再造和人員的調(diào)配，數(shù)字城管模式對(duì)城市管理的日常問題做到“第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)問題，第一時(shí)間處置問題，第一時(shí)間解決問題”。

煙臺(tái)市是首批國(guó)家沿海開放城市，有著良好的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，氣候適宜、基礎(chǔ)設(shè)施完善、社會(huì)繁榮穩(wěn)定、各行各業(yè)競(jìng)爭(zhēng)有序，信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)也蓬勃發(fā)展，煙臺(tái)市委市政府對(duì)城市建設(shè)管理工作十分重視，2003年成立了城市管理局和城市管理綜合執(zhí)法局，煙臺(tái)城管事業(yè)進(jìn)入規(guī)范化和法制化的發(fā)展軌道。

2007年開始，煙臺(tái)市委、市政府成立了數(shù)字化管理試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。由市長(zhǎng)任組長(zhǎng)，分管城管和信息工作的副市長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，五個(gè)區(qū)和十個(gè)相關(guān)責(zé)任部門的主要領(lǐng)導(dǎo)為成員，下設(shè)辦公室。煙臺(tái)市數(shù)字化城市管理監(jiān)督中心抓住這個(gè)歷史性的機(jī)遇，于2007年7月市政府批準(zhǔn)設(shè)立。

煙臺(tái)市數(shù)字化城市管理監(jiān)督中心集中人財(cái)物力，在全市開展了數(shù)字化城市管理新模式的創(chuàng)建工作。 計(jì)劃分三個(gè)階段實(shí)施，第一階段在芝罘、萊山、福山和經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)四個(gè)區(qū)運(yùn)行；第二階段納入牟平區(qū)和高新區(qū)，實(shí)現(xiàn)市區(qū)全覆蓋；第三階段向有條件的縣級(jí)市拓展，逐步實(shí)現(xiàn)數(shù)字化城管的全市聯(lián)網(wǎng)。

第一階段于2008年8月份完成了四區(qū)聯(lián)網(wǎng)，投入試運(yùn)行，覆蓋面積為77平方公里。并于2008年10月份通過了住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部專家組驗(yàn)收，開始正式運(yùn)行。

第二階段于2009年8月對(duì)四區(qū)的覆蓋范圍進(jìn)行了調(diào)整增加，并新增加了牟平區(qū)12.88平方公里的采集范圍，使整體的采集覆蓋面積達(dá)到了112.6平方公里。

第三階段到目前為止覆蓋面積共計(jì)173平方公里，萊陽和海陽兩市已經(jīng)開始數(shù)字化城管模式的運(yùn)行。

優(yōu)化管理平臺(tái)

煙臺(tái)市數(shù)字化城市管理監(jiān)督中心結(jié)合地區(qū)實(shí)際，以經(jīng)濟(jì)、實(shí)用、高效的開發(fā)原則對(duì)數(shù)字化系統(tǒng)進(jìn)行建設(shè)，在原有12319服務(wù)熱線平臺(tái)的基礎(chǔ)上，依托綜合信息服務(wù)中心的服務(wù)器系統(tǒng)、共享國(guó)土部門的地理信息系統(tǒng)、租賃網(wǎng)絡(luò)提供商的專線業(yè)務(wù)、整合市區(qū)城管各部門的視頻監(jiān)控設(shè)備，以招投標(biāo)的方式采購(gòu)信息系統(tǒng)、采集服務(wù)，節(jié)約了很大的成本。

系統(tǒng)的建設(shè)架構(gòu)和數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)也科學(xué)合理。體制架構(gòu)上實(shí)現(xiàn)“兩軸垂直、高位監(jiān)督”的兩軸運(yùn)行模式，市里只設(shè)監(jiān)督中心，區(qū)里只設(shè)指揮中心，市里集中對(duì)案件進(jìn)行采集和核查結(jié)案，區(qū)里只負(fù)責(zé)派遣和處置，監(jiān)管體制更加分明。系統(tǒng)采用“分層構(gòu)筑，條塊結(jié)合”的方式，把系統(tǒng)分為數(shù)據(jù)庫層、網(wǎng)絡(luò)層、系統(tǒng)服務(wù)層、應(yīng)用層等幾個(gè)層次，系統(tǒng)設(shè)計(jì)架構(gòu)建立在安全和穩(wěn)定的基礎(chǔ)之上，使操作的功能界面符合不同部門的業(yè)務(wù)需求；管理模式實(shí)現(xiàn)“屬地管理、以區(qū)為主”的管理模式，駐區(qū)各部門要服從區(qū)指揮中心的派遣和協(xié)調(diào)，把城管的執(zhí)法權(quán)和審批權(quán)進(jìn)一步的下放，使各區(qū)結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況，有的放矢的解決各種問題，營(yíng)造良好的管理氛圍。采集工作的“市場(chǎng)運(yùn)作，統(tǒng)一管理”的市場(chǎng)化的運(yùn)作，通過政府購(gòu)買服務(wù)的方式，對(duì)采集服務(wù)進(jìn)行招標(biāo)，通過競(jìng)爭(zhēng)的方式選擇服務(wù)質(zhì)量高的采集公司進(jìn)行服務(wù)，既節(jié)約了成本，又做到了客觀和公正。

數(shù)字城管體制架構(gòu)圖

監(jiān)督與處置功能圖

再造業(yè)務(wù)流程

按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)字化城管的業(yè)務(wù)流程包括六個(gè)環(huán)節(jié)：信息采集——案卷建立——任務(wù)派遣——問題處置——核查結(jié)案——統(tǒng)計(jì)考核等環(huán)節(jié)。其中信息采集、案卷建立、核查結(jié)案、統(tǒng)計(jì)考評(píng)由市級(jí)監(jiān)督中心負(fù)責(zé)，其他環(huán)節(jié)由指揮中心派遣、專業(yè)部門的處置，既保證了指揮、處置的自主性，又實(shí)現(xiàn)了市級(jí)部門的監(jiān)督的獨(dú)立性。

信息收集。數(shù)字化城市管理系統(tǒng)平臺(tái)獲取有關(guān)城市綜合管理方面出現(xiàn)問題的信息的過程。包括監(jiān)督員采集、社會(huì)公眾舉報(bào)、視頻監(jiān)控和領(lǐng)導(dǎo)交辦。其中，采集監(jiān)督員在責(zé)任網(wǎng)格內(nèi)按照巡查區(qū)域的要求，每2小時(shí)、6小時(shí)、24小時(shí)對(duì)網(wǎng)格區(qū)域巡查一遍，按照《煙臺(tái)市城市管理部件事件立案、處置、結(jié)案規(guī)范》將發(fā)現(xiàn)的城市管理問題，通過“城管通”選擇問題的大、小類，用GPS在地圖中對(duì)問題發(fā)生的地址定位，并詳細(xì)的對(duì)問題進(jìn)行說明，通過VPN專網(wǎng)發(fā)送到監(jiān)督中心進(jìn)行受理。

案卷建立。監(jiān)督中心核對(duì)案卷和建立案件的過程。市監(jiān)督中心獲得上報(bào)信息之后，首先要對(duì)這個(gè)信息的真實(shí)性進(jìn)行查實(shí)核對(duì)，達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)的案件批轉(zhuǎn)到各區(qū)指揮中心進(jìn)行派遣。

任務(wù)派遣。指揮中心將監(jiān)督中心己立案的案件作為任務(wù)派遣單下達(dá)給相關(guān)的責(zé)任部門，并且開始計(jì)時(shí)進(jìn)行監(jiān)督辦理。按照《城市管理指揮手冊(cè)》的責(zé)任主體劃分，把屬于各部門的問題進(jìn)行準(zhǔn)確的派遣，加強(qiáng)管理的力度。

任務(wù)處置。各相關(guān)責(zé)任單位接收到派遣任務(wù)后，根據(jù)問題內(nèi)容進(jìn)行分析，確定任務(wù)處置和具體責(zé)任部門，并派相關(guān)的人員到現(xiàn)場(chǎng)處理。責(zé)任部門接到案卷后，根據(jù)責(zé)任歸屬，查看表單信息，派出專業(yè)力量第一時(shí)間進(jìn)行處置，確保問題及時(shí)解決。

信息反饋。相關(guān)責(zé)任部門現(xiàn)場(chǎng)處理完畢以后，要具體填寫處理的全部過程，然后將這些己經(jīng)完成的案卷轉(zhuǎn)回到指揮中心。指揮中心根據(jù)處理情況進(jìn)行一定程度的督促。

核查結(jié)案。監(jiān)督中心根據(jù)指揮中心反饋登記的信息，通知問題所在區(qū)域的信息采集員進(jìn)行核查，通過現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)證拍照，將確認(rèn)的信息反饋到監(jiān)督中心。如果達(dá)到結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行結(jié)案，如果未處置好，重新任務(wù)派遣，開始又一輪的流程。

考核評(píng)價(jià)。按住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布的《績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》，對(duì)城市綜合管理的各方面進(jìn)行綜合考核評(píng)價(jià)。主要對(duì)區(qū)域、部門、崗位等進(jìn)行考評(píng)。

數(shù)字城管建設(shè)特點(diǎn)

1、建立統(tǒng)一的地理信息系統(tǒng)平臺(tái)和信息化平臺(tái)

按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合煙臺(tái)地區(qū)的地理情況，通過3s技術(shù)編制了煙臺(tái)地理信息系統(tǒng)及平臺(tái)。在此系統(tǒng)中進(jìn)行萬米單元網(wǎng)格的劃分、部件經(jīng)統(tǒng)計(jì)和測(cè)繪之后，在系統(tǒng)中進(jìn)行定位標(biāo)注，事件的發(fā)生地點(diǎn)、處置階段都能在系統(tǒng)中進(jìn)行查看，并且與大屏幕系統(tǒng)互連，能直觀的顯示出來，便于監(jiān)督和指揮。

城市信息管理系統(tǒng)共享了國(guó)土資源局的地理信息系統(tǒng)和公安部門的視頻系統(tǒng)，通過地理信息的重構(gòu)，建立了衛(wèi)星影像圖、大比例尺地形圖、興趣點(diǎn)定位圖、網(wǎng)格部件圖，其中劃分了9千多個(gè)單元網(wǎng)格，普查建立了30多萬部件信息和50多萬建筑物信息，全面的覆蓋了了主城區(qū)。 建立了統(tǒng)一的信息系統(tǒng)平臺(tái)，使管理更加便捷。

2、確定統(tǒng)一的案件立案、處置、結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)

按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，煙臺(tái)市政府辦公室出臺(tái)了《煙臺(tái)市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)城市管理部件事件立案、處置、結(jié)案規(guī)范的通知》及《煙臺(tái)市城市管理部件事件立案、處置、結(jié)案規(guī)范》，從制度層面保證了問題處理的標(biāo)準(zhǔn)和要求。標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)不同部件、事件明確了立案條件、處置時(shí)限、結(jié)案條件，并以文字和圖片的形式進(jìn)行了詳細(xì)的描述，給城市管理中所涉及的各個(gè)部門明確的標(biāo)準(zhǔn)，從源頭上防止了指標(biāo)模糊不清、處置拖拉推委等問題。

3、信息采集服務(wù)實(shí)行了市場(chǎng)化的運(yùn)做

信息采集是數(shù)字城管模式的源頭，采集數(shù)據(jù)的全面、及時(shí)、公正是關(guān)系以后各處理的環(huán)節(jié)的關(guān)鍵。目前數(shù)字城管信息采集主要有兩種模式：第一種是自主管理，是指政府自已出面組織一支專職隊(duì)伍完成信息采集任務(wù)，采集隊(duì)伍由政府自己管理。第二種是市場(chǎng)外包，是由第三方服務(wù)公司按照“城市管理部件事件立案、處置、結(jié)案規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)”要求上報(bào)采集的信息，并以合同的方式進(jìn)行結(jié)算。第二種方式對(duì)于第一種有明顯的優(yōu)勢(shì)，使監(jiān)督更加客觀、公正。既避免了內(nèi)部因素的干擾，又使社會(huì)力量參與進(jìn)來。煙臺(tái)、杭州等城市采用的是第二種模式，到目前從工作情況和統(tǒng)計(jì)數(shù)字來看，基本滿足了數(shù)字城管的監(jiān)督采集的要求。

4、滿足城管工作要求，提高工作的質(zhì)量和效率

從以上幾個(gè)方面的創(chuàng)新，對(duì)城管工作起到了很大的推動(dòng)作用，數(shù)字城管模式以全新的理念和方式改變了傳統(tǒng)管理中的一些問題，通過“城管通”的使用，加大了問題發(fā)現(xiàn)力度，“執(zhí)法通”的使用促進(jìn)了執(zhí)法的效率，促使各部門分別組建專業(yè)的處置隊(duì)伍，保障了處置的效果，使處置的各項(xiàng)規(guī)范也得到了落實(shí)，從質(zhì)的層面提高了城市管理工作的水平，也讓民眾更廣泛的參與到城市管理之中。

數(shù)字城管模式運(yùn)行的效果

按照采集、派遣、處置的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行以來，城市管理取得了很好的效果，各項(xiàng)指標(biāo)都有很大的提高，特別是采集數(shù)量、處置時(shí)效和結(jié)案率都很高。使得城管執(zhí)法更和諧，市政服務(wù)更到位，得到市民的擁護(hù)、理解和支持。

信息系統(tǒng)界面圖

城管通系統(tǒng)界面圖

1、城市管理的面貌發(fā)生了較大的變化，市政設(shè)施的完好率有了提升。

數(shù)字化城市管理模式運(yùn)行以來，通過監(jiān)督員的日常巡查，加大了監(jiān)督的力度，促使行政執(zhí)法部門、市政管線單位、廣告清理公司形成定期在街道巡查的機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決城市管理中的問題，促進(jìn)了市容市貌的較大改變，保證了基礎(chǔ)設(shè)施的完好率。采集的部件類案件主要集中在井蓋缺失、道路平側(cè)石、人行道路等影響安全的問題，促進(jìn)了市民的幸福感。從2008年到2016年的部件高發(fā)問題數(shù)量統(tǒng)計(jì)顯示，部件的立案數(shù)量隨著覆蓋面積有相應(yīng)的提高，每平方公里的部件前三位高發(fā)問題的發(fā)生量少于60件，前十位高發(fā)問題的數(shù)量少于120件?；具_(dá)到了監(jiān)管的目的，提高了城市的管理水平。

區(qū)級(jí)專業(yè)部門考核成績(jī)圖

2、各區(qū)成立了數(shù)字化管理指揮部門，提高了區(qū)域的處置質(zhì)量。

六區(qū)分別建立了指揮中心，主城區(qū)成立了城管委，使管理權(quán)進(jìn)一步下移，減少管理層級(jí)，應(yīng)對(duì)問題更加高效。 指揮中心按照屬地管理的原則對(duì)區(qū)域內(nèi)的處置部門制定了詳實(shí)的考核辦法，明確了部門的責(zé)任，結(jié)合基層執(zhí)法權(quán)的有效使用，使區(qū)級(jí)指揮中心的數(shù)字化城市管理體系更加科學(xué)完善，使處置質(zhì)量和效率有了極大提升。

3、專業(yè)處置部門加大了巡查和發(fā)現(xiàn)的力度，減少了問題的發(fā)生。

數(shù)字化城市管理模式運(yùn)行以來，通過監(jiān)督員的日常巡查，加大了監(jiān)督的力度。促使行政執(zhí)法部門，市政管線單位、廣告清理公司定期在街道內(nèi)巡查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決問題，極大的改善了城市的市容市貌。

4、案件結(jié)案率處于較高水平，市民的投訴量較低。

自2008年8月至2016年3月煙臺(tái)市數(shù)字化管理系統(tǒng)共受理監(jiān)督員上報(bào)案件約為3120975件，立案約為2948035件，結(jié)案約為2784617件，結(jié)案率約為94%。每個(gè)月的立案數(shù)量約為32395條，主要集中在城市執(zhí)法的街面秩序類、市政實(shí)施等嚴(yán)重影響居民生活的問題，通過大量的采集使得市民的投訴明顯下降，每月電話量平均在255左右，案卷處理的質(zhì)量進(jìn)一步的提高，使得結(jié)案率高于90%，投訴率低于立案數(shù)的10%。

數(shù)字化運(yùn)行以來通過體制創(chuàng)新、流程再造和人員的調(diào)配，數(shù)字城管模式對(duì)城市管理的日常問題做到“第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)問題，第一時(shí)間處置問題，第一時(shí)間解決問題”。