橫琴新區(qū)法院“去行政化”改革的調(diào)研報(bào)告

鐘小凱

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橫琴新區(qū)法院“去行政化”改革的調(diào)研報(bào)告

鐘小凱*

橫琴新區(qū)法院不設(shè)審判庭，實(shí)行法官會(huì)議制，徹底取消案件審批制等改革措施，破除了一些長(zhǎng)期以來(lái)困擾法院司法審判行政化的痼疾，對(duì)法院“去行政化”有重要的價(jià)值。“去行政化”改革首要的問(wèn)題是要規(guī)范審判權(quán)與司法行政權(quán)的界限，在體制建構(gòu)上落實(shí)司法行政權(quán)是為了保障法官獨(dú)立行使審判權(quán)的理念，構(gòu)建以權(quán)力清單為核心的審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制和實(shí)施法院工作人員分類管理制度。

橫琴新區(qū)法院；去行政化；司法審判；司法行政

引 言

當(dāng)前司法改革是由問(wèn)題倒逼而產(chǎn)生的，同時(shí)在中央頂層設(shè)計(jì)的指引下不斷解決問(wèn)題而得到了全面的深化。在本輪“問(wèn)題導(dǎo)向”的司法改革中，“去行政化”被認(rèn)為是司法改革的“治本”之策，“去行政化”成為司法改革的要意。

橫琴島與澳門一衣帶水，處于珠海與澳門“一國(guó)兩制”的交匯點(diǎn)和“內(nèi)外輻射”的結(jié)合部。國(guó)務(wù)院于2009年正式批復(fù)《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》。經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，珠海橫琴新區(qū)人民法院（以下簡(jiǎn)稱橫琴新區(qū)法院）于2013年12月26日掛牌成立，2014年3月21日正式履職收案。橫琴新區(qū)法院在“去行政化”司法改革方面大膽嘗試，不設(shè)審判庭，取消審判庭建制，不設(shè)庭領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行法官會(huì)議制，突出法官地位，削弱法院行政管理權(quán)力對(duì)法官審判權(quán)的干預(yù)，同時(shí)徹底取消案件審批制，改革審判委員會(huì)，去除審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制中的行政化。橫琴新區(qū)法院利用新設(shè)法院的先天優(yōu)勢(shì)，勇于“革舊”，“破”除一些長(zhǎng)期以來(lái)困擾法院司法審判行政化的痼疾，但如何“立”，是值得我們進(jìn)一步思考的問(wèn)題?！叭バ姓笔滓膯?wèn)題就是要厘清司法審判與司法行政的界限①有必要強(qiáng)調(diào)，文中討論的司法行政權(quán)指法院司法行政事務(wù)管理權(quán)。組織司法考試、律師、司法鑒定、公證、獄政、法制宣傳等已與司法審判權(quán)分離，非本文研究指向的司法行政權(quán)。，祛除根深蒂固的司法行政化觀念對(duì)司法審判實(shí)踐造成的影響和妨礙。司法審判“去行政化”，實(shí)現(xiàn)司法行政服務(wù)司法審判，保障審判獨(dú)立，應(yīng)從當(dāng)前政治體制改革的大背景出發(fā)，立足推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，進(jìn)一步構(gòu)建完善的審判權(quán)與司法行政權(quán)相分離制度，實(shí)現(xiàn)司法行政服務(wù)司法審判，保障審判獨(dú)立。②孫佑海：《司法審判去行政化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要突破口》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2014年第6期。

一、橫琴新區(qū)法院“去行政化”舉措探究

舉措一：法院管理模式的轉(zhuǎn)變——取消審判庭建制

橫琴新區(qū)法院充分利用新設(shè)法院的創(chuàng)新機(jī)會(huì)，改變傳統(tǒng)法院管理模式，取消審判庭建制，不設(shè)庭領(lǐng)導(dǎo)，將傳統(tǒng)法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)予以整合，組建“大部門”，實(shí)行扁平化管理，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)大幅度精簡(jiǎn)，機(jī)構(gòu)職能分工進(jìn)一步明晰。（見(jiàn)圖1）

圖1　法院管理模式之轉(zhuǎn)變

圖2　傳統(tǒng)法院與橫琴新區(qū)法院組織結(jié)構(gòu)示意圖

橫琴新區(qū)法院改革法院管理模式的實(shí)踐致力于解決審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制中的行政化問(wèn)題，保障法官免受司法行政的干涉而保有審判獨(dú)立地位。這種通過(guò)調(diào)整法院內(nèi)部職權(quán)配置，將審判管理、人事管理、政務(wù)管理職責(zé)分離，契合了以審判為中心的審判權(quán)運(yùn)行規(guī)律，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)也有利于提高行政管理效率。（見(jiàn)圖2、圖3）因此，學(xué)界眾多學(xué)者也呼吁要改革當(dāng)前法院管理模式，“應(yīng)在法院組織內(nèi)明確區(qū)分行政事務(wù)和司法事務(wù)，將混在審判制度中具有行政管理性質(zhì)的程序分離出去”①蘇力：《論法院的審判職能與行政管理》，載《中外法學(xué)》1999年第5期。。有的學(xué)者提出精簡(jiǎn)審判庭建制，“法院內(nèi)部應(yīng)取消較多的專業(yè)審判庭，只留刑事、民事、行政審判庭，取消正副庭長(zhǎng)等行政化的職位”①?gòu)埿l(wèi)平：《論我國(guó)法院體制的非行政化》，載《法商研究》2000年第3期。。也有的學(xué)者認(rèn)為，“應(yīng)取消法院內(nèi)部行政級(jí)別，統(tǒng)一法官等級(jí)，重塑院長(zhǎng)地位”②章武生、吳澤勇：《司法獨(dú)立與法院組織機(jī)構(gòu)的調(diào)整（下）》，載《中國(guó)法學(xué)》2000年第3期。。但是，我們也應(yīng)該看到，不設(shè)審判庭是為了解決司法審判中的“行政化”影響，凸顯法官的審判地位，取消或保留審判庭建制本身只是一種可選擇的方式?，F(xiàn)有傳統(tǒng)的審判庭的“破”，是為了建立由主審法官獨(dú)任或組成合議庭審理案件行使裁判權(quán)并對(duì)案件負(fù)責(zé)的一種法官自治型的審判運(yùn)行機(jī)制的“立”。假如這種“破”沒(méi)有達(dá)到解決審判行政化問(wèn)題，突出法官的獨(dú)立審判地位的“立”的目的，那么這種“破”就是值得商榷的。而歸根到底，問(wèn)題的癥結(jié)還是在于厘清司法審判與司法行政的界限。傳統(tǒng)的審判庭建制，承載了司法審判管理和司法行政管理的雙重職能。一方面，審判庭建制分類是按照刑事、民事和行政等各種訴訟案件類型劃分的，應(yīng)該說(shuō)這種類型劃分的審判庭建制符合審判的專業(yè)化發(fā)展趨勢(shì)，從多年的運(yùn)行實(shí)踐來(lái)看也基本能夠滿足法官進(jìn)行專業(yè)審判的需要。另一方面，審判庭建制是按照科層模式建立起來(lái)的行政管理模式，庭領(lǐng)導(dǎo)行使行政管理權(quán)，也基本符合司法行政的運(yùn)行要求。傳統(tǒng)的審判庭建制正是在這種基本滿足實(shí)踐需要的現(xiàn)實(shí)情況下得到各方認(rèn)可，并一直沿用至今的。但是，由于其集中行使司法審判和司法行政職權(quán)，在實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)司法行政權(quán)侵蝕司法審判權(quán)的情況，尤其是庭領(lǐng)導(dǎo)審批案件的做法，由此導(dǎo)致的審判權(quán)運(yùn)行的“行政化”問(wèn)題長(zhǎng)期受到社會(huì)的詬病。

圖3　橫琴新區(qū)法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能一覽表

人民法院組織法規(guī)定法院可以設(shè)立各種類型的審判庭，憲法規(guī)定法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)。從立法本意來(lái)說(shuō)，審判庭建制應(yīng)該是為了促進(jìn)法官依法獨(dú)立審判，司法行政服務(wù)于司法審判，服從于司法審判，但實(shí)踐中庭領(lǐng)導(dǎo)的案件審批權(quán)，混淆了二者的界限，本末倒置，侵蝕了司法審判的中心地位。從橫琴新區(qū)法院的實(shí)際運(yùn)行來(lái)看，在不設(shè)立審判庭后，隨著司法行政事務(wù)集中管理，法官專司審判不受行政管理的困擾，司法審判的獨(dú)立性增強(qiáng)，但司法行政如何更好地發(fā)揮對(duì)司法審判的服務(wù)保障功能，是需要進(jìn)一步探索的課題。同時(shí)，審判庭建制取消，如何加強(qiáng)審判管理，如何保證裁判的一致性，也是不可回避的問(wèn)題。

舉措二：法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)變——設(shè)法官會(huì)議

審判委員會(huì)和法官考評(píng)委員會(huì)均按照《人民法院組織法》《法官法》設(shè)立，審判委員會(huì)主要負(fù)責(zé)總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)以及討論重大或疑難案件，法官考評(píng)委員會(huì)主要負(fù)責(zé)指導(dǎo)對(duì)法官的培訓(xùn)、考核、評(píng)議工作。橫琴新區(qū)法院創(chuàng)造性地建立了由全體法官組成的法官會(huì)議，職責(zé)是確定法官工作量的分配、（各）每位法官承辦案件的類型、各專業(yè)合議庭的設(shè)置等重大審判事務(wù)，須過(guò)半數(shù)法官出席及出席人數(shù)過(guò)半數(shù)以上同意才能通過(guò)法官會(huì)議議決的事項(xiàng)，致力于實(shí)現(xiàn)法官民主決策和自治管理，提升法官的職業(yè)尊榮感。

橫琴新區(qū)法院法官會(huì)議決定重大審判業(yè)務(wù)，改變了以往由院領(lǐng)導(dǎo)和庭領(lǐng)導(dǎo)決定的做法，法官對(duì)審判事務(wù)可以自主決策，削弱了司法行政對(duì)法官司法審判的影響，從而在去除司法審判行政化方面走出了重要的一步。

舉措三：審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制的轉(zhuǎn)變——取消案件審批制

所謂案件審批制，就是審判組織包括獨(dú)任法官、合議庭對(duì)案件有了裁判意見(jiàn)后，須報(bào)院、庭長(zhǎng)審核批準(zhǔn)，主要操作方法就是案件裁判文書由院、庭長(zhǎng)審核、簽發(fā)。案件審批制有違司法親歷性原則，違背了司法審判的內(nèi)在要求，不利于案件責(zé)任追究制度的實(shí)施，所帶來(lái)的弊端在司法實(shí)踐中已越來(lái)越明顯。橫琴新區(qū)法院制定《審判流程管理規(guī)程》，徹底取消案件審批制。該規(guī)程第37條規(guī)定：“適用簡(jiǎn)易程序的裁判文書，由獨(dú)任法官簽發(fā)；適用普通程序的，由合議庭成員共同審核，審判長(zhǎng)按合議庭多數(shù)意見(jiàn)簽發(fā)?！睓M琴新區(qū)法院取消案件審批制，全面落實(shí)獨(dú)任法官負(fù)責(zé)制和合議庭負(fù)責(zé)制，由每個(gè)法官對(duì)自身承辦的案件負(fù)責(zé)。審判員獨(dú)任審判的，由承辦法官簽發(fā)裁判文書；合議庭審判的，依據(jù)合議庭多數(shù)意見(jiàn)制作的裁判文書，由合議庭成員共同簽名后即可印發(fā)，無(wú)須層層上報(bào)審批。

取消案件審批制，全面落實(shí)獨(dú)任法官負(fù)責(zé)制和合議庭負(fù)責(zé)制，不僅有利于維護(hù)法官依法獨(dú)立審判，提高審判效率，也使法官的職權(quán)與責(zé)任相統(tǒng)一，有助于激勵(lì)法官提高裁判品質(zhì)。同時(shí)，為填補(bǔ)取消案件審批制后留下的對(duì)審判權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督空隙，防范和糾正裁判不公不廉的現(xiàn)象，橫琴新區(qū)法院強(qiáng)化對(duì)審判權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督，實(shí)行司法公開(kāi)、流程監(jiān)督、審判組織監(jiān)督、紀(jì)律監(jiān)督、錯(cuò)案責(zé)任終身追究、廉政保證金制度等“六項(xiàng)監(jiān)督”，形成配套的事前、事中和事后監(jiān)督，助力于去除審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制過(guò)程中的行政化影響。

案件審批制是院、庭長(zhǎng)行使審判管理權(quán)的一種方式，院、庭長(zhǎng)的審判管理權(quán)通過(guò)審核簽發(fā)裁判文書的方式對(duì)案件的裁判結(jié)果把關(guān)，對(duì)裁判文書質(zhì)量的提高和案件質(zhì)量的提高，發(fā)揮了一定的積極作用。但是，案件審批制使司法行政權(quán)控制了審判權(quán)，造成司法審判權(quán)運(yùn)行的行政化。行政活動(dòng)往往離不開(kāi)審批，而司法審判活動(dòng)恰恰排斥審批，案件審批制是以行政方式管理司法審判，無(wú)疑是將院、庭長(zhǎng)的司法行政管理權(quán)吞噬了司法審判權(quán)，因而是違背司法規(guī)律的。

為實(shí)現(xiàn)“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”，必須堅(jiān)持審理權(quán)與裁判權(quán)相統(tǒng)一，只有參加某一案件的審判組織的法官才享有對(duì)這個(gè)案件裁判的權(quán)力，最大限度地防止審與判相脫節(jié)。要打破長(zhǎng)期以來(lái)堅(jiān)持的“獨(dú)立審判權(quán)是屬于法院”的觀念誤區(qū)，明確獨(dú)立審判權(quán)屬于審判組織，審判組織享有的審判權(quán)應(yīng)該是獨(dú)立的、完整的，審判組織對(duì)案件應(yīng)負(fù)的責(zé)任也是獨(dú)立的、徹底的。要明確劃分獨(dú)任法官、合議庭行使的審判權(quán)與司法行政管理權(quán)的界限，案件的裁判文書應(yīng)由獨(dú)任法官或?qū)徟虚L(zhǎng)簽發(fā)。取消案件審批制后，獨(dú)任法官和審判長(zhǎng)獨(dú)立行使審判權(quán)，責(zé)任要求更高，對(duì)他們的審判業(yè)務(wù)素質(zhì)要求更高，為此必須推進(jìn)法官員額制，確保進(jìn)入員額的法官都能承擔(dān)起主審法官的重任。院、庭長(zhǎng)要通過(guò)擔(dān)任獨(dú)任法官或?qū)徟虚L(zhǎng)的方式直接審理案件，從而發(fā)揮院、庭長(zhǎng)作為法官的示范、指導(dǎo)等作用。同時(shí)，院、庭長(zhǎng)不再享有案件審核批準(zhǔn)的把關(guān)權(quán)，但院、庭長(zhǎng)的審判管理和監(jiān)督作用只能加強(qiáng)而不能削弱。要把院、庭長(zhǎng)的司法行政管理權(quán)由對(duì)案件處理的審批權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)案件審理節(jié)點(diǎn)的監(jiān)督，這需要我們?cè)趯?shí)踐中不斷修正和完善。同時(shí)，建立案例指導(dǎo)制度，克服成文法的缺陷、彌補(bǔ)司法解釋的不足、消除法官因法律的不確定性而向領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)示的現(xiàn)象。①沙永梅：《案件請(qǐng)示制度之廢除及其功能替代——以中級(jí)法院的運(yùn)作為出發(fā)點(diǎn)》，載《河北法學(xué)》2008年第7期。

二、對(duì)橫琴新區(qū)法院“去行政化”改革的思考

（一）橫琴新區(qū)法院革除司法審判行政化之積弊

我國(guó)司法體制并沒(méi)有建立在司法審判與司法行政相區(qū)分的原理基礎(chǔ)上，把司法審判與司法行政混雜在一起，現(xiàn)實(shí)工作當(dāng)中兩者成為簡(jiǎn)單意義上的分工關(guān)系，而沒(méi)有從根本上區(qū)分它們的職能特性，導(dǎo)致司法審判權(quán)至今仍然是嚴(yán)重的行政化。①鐘小凱：《淺析司法審判與司法行政的界限》，載《民主與法制時(shí)報(bào)》2015年11月12日第4版。司法行政化就是司法違背了司法的屬性，失去了司法的外觀與內(nèi)涵，司法蛻變?yōu)椤靶姓?。②周永坤：《司法的地方化、行政化、?guī)范化——論司法改革的整體規(guī)范化理路》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第6期。

在現(xiàn)行的公、檢、法體制架構(gòu)中，審判權(quán)、檢察權(quán)、司法執(zhí)行權(quán)、司法行政權(quán)等各種不同類型的權(quán)力之間，并不存在截然的劃分，而是分工合作關(guān)系，權(quán)力以復(fù)合存在為常態(tài)。所謂復(fù)合型態(tài)就是由多種權(quán)力型態(tài)組合而成的一種較為復(fù)雜的型態(tài)。在現(xiàn)實(shí)中，由于影響權(quán)力行使的因素復(fù)雜多變，使得在構(gòu)筑權(quán)力型態(tài)的時(shí)候國(guó)家機(jī)關(guān)行使單一權(quán)力型態(tài)的機(jī)會(huì)較少，因此更多時(shí)候可能演化成復(fù)合型態(tài)。當(dāng)前法院、檢察院、政府等國(guó)家機(jī)關(guān)行使多種權(quán)力，行使的國(guó)家權(quán)力類型呈現(xiàn)為復(fù)合型態(tài)。法院、檢察院、政府等盡管以執(zhí)掌某類權(quán)力做標(biāo)識(shí)，但都是擁有復(fù)合權(quán)力的集合主體。③張志銘：《民事執(zhí)行改革的幾個(gè)理論問(wèn)題》，載《人民法院報(bào)》2003年1月24日第2版。法院是司法審判機(jī)關(guān)，但在人們的認(rèn)識(shí)中法院不僅執(zhí)掌司法審判權(quán)，還行使司法執(zhí)行權(quán)、司法行政權(quán)等等，成為擁有審判權(quán)、司法執(zhí)行權(quán)、司法行政權(quán)等各種權(quán)力的復(fù)合權(quán)力主體，法院行使的國(guó)家權(quán)力成為一種包括審判權(quán)、司法執(zhí)行權(quán)、司法行政權(quán)等多種權(quán)力在內(nèi)的各種性質(zhì)不同而又緊密聯(lián)系的權(quán)力的復(fù)合權(quán)力。在堅(jiān)持法院是行使司法審判權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)的觀念基礎(chǔ)上，法院實(shí)際上成了行使審判權(quán)、司法執(zhí)行權(quán)、司法行政權(quán)等復(fù)合權(quán)力的集合主體，而不僅僅是單一的司法審判權(quán)的主體。

正是在現(xiàn)實(shí)中存在的這種審判權(quán)與司法行政權(quán)等各種權(quán)力的復(fù)合型態(tài)，導(dǎo)致在實(shí)踐中審判權(quán)與司法行政權(quán)的關(guān)系出現(xiàn)錯(cuò)位和混亂。具體來(lái)說(shuō)，主要表現(xiàn)在司法行政權(quán)擠壓、侵蝕審判權(quán)，審判權(quán)行使行政化問(wèn)題突出。首先是法官管理的行政化。法官審理案件，面對(duì)院、庭長(zhǎng)及行政領(lǐng)導(dǎo)，甚至其他具有投票權(quán)的在某種程度上可以決定其命運(yùn)的一般干部、同事的說(shuō)情、過(guò)問(wèn)時(shí)，在當(dāng)前法官管理的行政化模式下，很難保持中立并公正地進(jìn)行裁判。其次是案件管理的行政化。案件層層審批，部分案件裁判文書需要由院、庭長(zhǎng)簽發(fā)，“審者不判、判者不審”。審委會(huì)、庭務(wù)會(huì)、審判長(zhǎng)會(huì)議研究、討論正在審理的案件，侵蝕了法定的獨(dú)任和合議制度，造成“判審分離”。上下級(jí)法院協(xié)商辦案，請(qǐng)示辦案，破壞了司法的審級(jí)制度等等。①蔣惠嶺：《法院組織法修改與司法制度改革論叢之九——審判活動(dòng)行政化之弊害分析》，載《人民司法》1995年第9期。最后是法院獨(dú)立審判的司法行政保障不到位。法院的人、財(cái)、物等后勤服務(wù)保障資源均由行政機(jī)關(guān)支配和管理，司法管轄區(qū)和行政區(qū)劃完全合一，造成法院受制于行政機(jī)關(guān)的現(xiàn)實(shí)，法院審判獨(dú)立無(wú)法得到保障。我國(guó)現(xiàn)行的司法權(quán)和司法行政事務(wù)管理權(quán)的性質(zhì)定位不清晰、“兩權(quán)”權(quán)能混同、運(yùn)行程序混同等成為影響和制約依法獨(dú)立、公正、高效行使司法權(quán)的掣肘之一，需要在厘清司法權(quán)和司法行政事務(wù)管理權(quán)分離的理論、制度、實(shí)踐、政策等依據(jù)的前提下，探索實(shí)行“兩權(quán)適度分離”的制度設(shè)計(jì)。②徐漢明：《論司法權(quán)和司法行政事務(wù)管理權(quán)的分離》，載《中國(guó)法學(xué)》2015年第4期。實(shí)現(xiàn)司法審判與司法行政事務(wù)相分離，是司法體制改革的必然要求。③李邦軍：《論司法審判與司法行政之分離》，載《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》2004年第9期。

橫琴新區(qū)法院勇于突破，不設(shè)庭長(zhǎng)，取消審判庭建制，取消案件審批制等做法，主要是從橫向分權(quán)制約的角度“革舊”，“破”除一些長(zhǎng)期以來(lái)困擾法院司法審判行政化的痼疾，對(duì)法院“去行政化”有重要的價(jià)值。

（二）橫琴新區(qū)法院深化“去行政化”改革實(shí)踐探索

長(zhǎng)期以來(lái)，審判權(quán)運(yùn)行行政化問(wèn)題就一直為社會(huì)所詬病，并被認(rèn)為是影響司法公正的重要因素之一。④賀衛(wèi)方：《中國(guó)司法管理制度的兩個(gè)問(wèn)題》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1997年第6期。最高人民法院也認(rèn)識(shí)到審判權(quán)運(yùn)行行政化是導(dǎo)致司法公信力下降的重要因素之一，因此，非常重視審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革。早在1998年即頒布了《關(guān)于民事經(jīng)濟(jì)審判方式改革問(wèn)題的若干規(guī)定》，其后連續(xù)發(fā)布的《人民法院第一個(gè)五年改革綱要（1999—2003）》《人民法院第二個(gè)五年改革綱要（2004-2008）》《人民法院第三個(gè)五年改革綱要（2009-2013）》《人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014—2018）》幾乎都對(duì)審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制提出了改革要求。全國(guó)各地法院在最高人民法院的指導(dǎo)下進(jìn)行審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革實(shí)踐，大體改革路徑即為一個(gè)審判權(quán)與司法行政權(quán)逐步分離的實(shí)踐探索過(guò)程。

在民事經(jīng)濟(jì)審判方式改革期間，全國(guó)各地法院按照要求就開(kāi)始實(shí)行由審判長(zhǎng)或者獨(dú)任審判員簽發(fā)調(diào)解書，同時(shí)部分沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的法院如深圳、珠海等地法院即開(kāi)始試行由審判長(zhǎng)或者獨(dú)任審判員簽發(fā)法律文書，部分簡(jiǎn)易案件的裁判文書不用報(bào)院、庭長(zhǎng)層層審批，大大提高了審判工作效率?！耙晃濉备母锲陂g，開(kāi)始在法院內(nèi)部全面實(shí)行立審分立、審執(zhí)分立、審監(jiān)分立，建立完整的案件審理流程管理，逐步在法院系統(tǒng)建立統(tǒng)一的司法鑒定體系，推行院、庭長(zhǎng)參加合議庭擔(dān)任審判長(zhǎng)審理案件，試行給法官配備法官助理和取消助理審判員，建立符合審判工作規(guī)律的審判組織，試行上下級(jí)法院逐級(jí)遴選法官和從律師和高層次的法律人才中選任法官，并要求全面落實(shí)“收支兩條線”，探索建立法院經(jīng)費(fèi)保障體系。“二五”改革期間，明確提出要強(qiáng)化院、庭長(zhǎng)的審判職責(zé)，明確其審判管理職責(zé)和政務(wù)管理職責(zé)，探索建立新型管理模式，實(shí)現(xiàn)司法政務(wù)管理的集中化和專門化。同時(shí)，要求逐步實(shí)現(xiàn)合議庭、獨(dú)任法官負(fù)責(zé)制，推進(jìn)法院工作人員的分類管理，探索法院設(shè)置、人財(cái)物管理體制改革，建立法院業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)由國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一保障、分別列入中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政的體制?！叭濉备母锲陂g，審判權(quán)與司法行政權(quán)的關(guān)系更加錯(cuò)綜復(fù)雜，總體思路是進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)審判權(quán)的控制，如要求院、庭長(zhǎng)一手抓審判、一手抓隊(duì)伍，提出要建立健全以案件審判質(zhì)量和效率考核為主要內(nèi)容的審判質(zhì)量效率監(jiān)督控制體系，以法官、法官助理、書記員和其他行政人員的績(jī)效和分類管理為主要內(nèi)容的崗位目標(biāo)考核管理體系，以綜合服務(wù)部門保障的能力和水平為主要內(nèi)容的司法政務(wù)保障體系。當(dāng)然，針對(duì)彼時(shí)日益嚴(yán)重的審判權(quán)運(yùn)行行政化問(wèn)題，也要求明確上下級(jí)法院之間司法業(yè)務(wù)管理、司法人事管理和司法行政管理方面的范圍與程序，規(guī)范案件請(qǐng)示報(bào)告制度等。

橫琴新區(qū)法院在“去行政化”方面創(chuàng)造性地實(shí)施了一些改革舉措，不設(shè)審判庭，實(shí)行法官會(huì)議制，突出法官地位，削弱法院行政管理權(quán)力對(duì)法官審判權(quán)的干預(yù)。同時(shí)徹底取消案件審批制，改革審判委員會(huì)，去除審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制中的行政化。橫琴新區(qū)法院在“去行政化”改革恰逢黨的十八屆三中、四中全會(huì)決定推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)、深化司法體制改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)并明確要求實(shí)施審判權(quán)與司法行政權(quán)相分離的改革期間。橫琴新區(qū)法院適應(yīng)全面深化改革的時(shí)勢(shì)，沿著“去行政化”改革之路繼續(xù)探索，依賴處于珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)之中的特區(qū)的優(yōu)勢(shì)環(huán)境，踏出了具有自身鮮明特色的“去行政化”改革之路，對(duì)法院“去行政化”改革探索具有重要價(jià)值。

當(dāng)前司法改革正如火如荼地進(jìn)行著，尊重司法規(guī)律，體現(xiàn)司法權(quán)力屬性，遵循審判權(quán)作為判斷權(quán)和裁量權(quán)的權(quán)力運(yùn)行規(guī)律，彰顯審判權(quán)的中央事權(quán)屬性，體現(xiàn)審判權(quán)的獨(dú)立性、中立性、程序性和終局性等作為本輪改革的基本原則要求。具體來(lái)說(shuō)，是要求理順?lè)ㄔ核痉ㄐ姓聞?wù)管理關(guān)系，改進(jìn)上下級(jí)法院司法行政事務(wù)管理機(jī)制，明確上級(jí)法院司法行政事務(wù)管理部門對(duì)下級(jí)法院司法行政事務(wù)的監(jiān)管職能，切入點(diǎn)就是人、財(cái)、物省級(jí)統(tǒng)管改革，即省級(jí)以下地方法院法官統(tǒng)一由省級(jí)提名、管理并按法定程序任免，省級(jí)以下地方法院經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一管理。

（三）對(duì)橫琴新區(qū)法院“去行政化”改革的反思

橫琴新區(qū)法院在從橫向分權(quán)制約的角度“破”除司法審判行政化積弊之后，如何“立”，是更緊迫的問(wèn)題。如何從縱向分權(quán)制約的角度建立司法審判與司法行政相分離的體制，更是值得我們思考的問(wèn)題。

司法權(quán)與行政權(quán)這兩種不同性質(zhì)的權(quán)力體系共存于法院機(jī)構(gòu)，并同時(shí)作用于法官，使法官在行使司法權(quán)力時(shí)無(wú)法嚴(yán)格地予以界分，造成司法權(quán)力的行政化。①梁平、陳燾：《司法權(quán)力去行政化改革——基于H省某中院案件評(píng)查糾錯(cuò)與動(dòng)態(tài)式主審法官負(fù)責(zé)制的調(diào)研》，載《河北法學(xué)》2015年第10期。法治國(guó)家需要有獨(dú)立、公正的司法制度，如果司法審判職能與司法行政職能的性質(zhì)界限不明確，那么就會(huì)直接影響司法審判的獨(dú)立與公正。司法公正要求有獨(dú)立的司法審判，關(guān)鍵是獨(dú)立于司法行政。對(duì)法院機(jī)關(guān)進(jìn)行局部的整改，簡(jiǎn)單取消幾個(gè)機(jī)構(gòu)或者幾項(xiàng)制度，是不能從體制的根本上解決司法公正問(wèn)題的。改革中國(guó)司法審判行政化是一個(gè)體制問(wèn)題，讓司法審判的判斷權(quán)與行政管理者分享，不能扼制司法腐敗，相反，會(huì)使司法責(zé)任混淆不清。擔(dān)心司法審判的判斷權(quán)由法官獨(dú)享會(huì)不會(huì)導(dǎo)致權(quán)力集中、濫權(quán)更嚴(yán)重，這一擔(dān)心值得探討。但我們也要看到，在一些實(shí)行司法獨(dú)立的國(guó)家或地區(qū)，司法審判的判斷權(quán)由法官獨(dú)享，依然能保證司法廉潔和司法公正。司法腐敗并非直接產(chǎn)生于法官獨(dú)立審判的原則，而應(yīng)該是在堅(jiān)持此原則基礎(chǔ)上加強(qiáng)司法獨(dú)立的保障設(shè)置以及加大打擊司法腐敗的力度。②姚瑋：《“司法去行政化”改革的思考——以佛山中院審判長(zhǎng)負(fù)責(zé)制為視角》，載《法制與社會(huì)》2014年第7期。

司法改革方案的選擇取決于設(shè)立審判庭、案件審批制等賴以生存的體制性環(huán)境能否得到根本的改善。體制與制度不是一個(gè)層面上的問(wèn)題，沒(méi)有良好的體制，即便有良好的制度也會(huì)因缺乏切實(shí)有效的基礎(chǔ)保障，而名存實(shí)亡。③孫笑俠：《司法權(quán)的本質(zhì)是判斷權(quán)——司法權(quán)與行政權(quán)的十大區(qū)別》，載《法學(xué)》1998年第8期。我們不能局限于“一城一地”之制度創(chuàng)新示范，而應(yīng)尋求體制環(huán)境上的根本改善。在體制設(shè)計(jì)的過(guò)程中，我們尤其要注意“破”之后留下的監(jiān)管空白，如法官會(huì)議、案例指導(dǎo)制等制度設(shè)計(jì)應(yīng)該能滿足統(tǒng)一裁判尺度、確保案件質(zhì)量等功能替代的要求。能否找到替代審判庭、案件審批等功能的制度設(shè)計(jì)，同時(shí)建立良好的體制保障，是我們正在進(jìn)行的司法體制改革的關(guān)鍵。

三、規(guī)范司法審判與司法行政的界限

（一）理念先行：保障法官獨(dú)立行使審判權(quán)

在討論審判權(quán)與司法行政權(quán)的關(guān)系時(shí)，首先應(yīng)從理論觀念上予以澄清，在此基礎(chǔ)上再談體制機(jī)制構(gòu)建等方面的問(wèn)題。司法行政權(quán)內(nèi)在隱含著對(duì)司法獨(dú)立保障與干涉的雙重傾向。④宋振策：《司法行政權(quán)對(duì)司法獨(dú)立的保障與干涉——第三輪司法改革的展望與隱憂》，載《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第2期。審判權(quán)與司法行政權(quán)的關(guān)系研究，要回歸憲法制度、法治原則和司法規(guī)律，認(rèn)識(shí)到司法行政權(quán)是服務(wù)于審判權(quán)的，是為了保障法官獨(dú)立行使審判權(quán)，實(shí)現(xiàn)司法公正的。①李林：《何謂“獨(dú)立審判原則”》，載《北京日?qǐng)?bào)》2014年6月16日第18版。本輪司法改革進(jìn)行的推動(dòng)省以下地方法院人、財(cái)、物統(tǒng)一管理，改革審判委員會(huì)制度，完善主審法官與合議庭辦案責(zé)任制，讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)，明確各級(jí)法院的職能定位，規(guī)范上下級(jí)法院審級(jí)監(jiān)督關(guān)系等等實(shí)際上都是圍繞著確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)展開(kāi)的。在新一輪司法改革的背景下，探討依法獨(dú)立行使審判權(quán)原則具有重大的理論與實(shí)踐意義。

對(duì)于依法獨(dú)立行使審判權(quán)原則，我國(guó)傳統(tǒng)上的認(rèn)知存在著一定的偏差，導(dǎo)致依法獨(dú)立行使審判權(quán)原則在我國(guó)的構(gòu)建在理論與實(shí)踐之間存在著巨大的分歧。②陳衛(wèi)東：《司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)研究》，載《中國(guó)法學(xué)》2014年第2期。傳統(tǒng)上的認(rèn)知一般將憲法規(guī)定的獨(dú)立行使審判權(quán)理解為整體意義上的法院獨(dú)立，這就必然導(dǎo)致由作為一個(gè)機(jī)關(guān)單位的法院對(duì)法官進(jìn)行行政化管理以及采取行政化的權(quán)力運(yùn)作模式。如此，則會(huì)慣性地將法官視同黨政機(jī)關(guān)公務(wù)員進(jìn)行管理，在薪資保障、職務(wù)晉升、紀(jì)律懲戒等方面完全類同于行政公務(wù)員，擔(dān)任院、庭長(zhǎng)必須具備相應(yīng)的行政級(jí)別。法官依附于法院這個(gè)整體意義上的單位，在法院提供的行政化辦公模式下行使審判權(quán)，審批辦案制度、案件請(qǐng)示制度、審委會(huì)集體決定制度等是當(dāng)然的審判權(quán)運(yùn)行方式。這就從根本上否定了法官的獨(dú)立性，與審判權(quán)的親歷性、判斷性等本質(zhì)屬性必然產(chǎn)生背離?！皩?duì)當(dāng)事人言辭的判斷，對(duì)證人所作證詞可信性的判斷，都離不開(kāi)判斷者對(duì)被判斷者的近距離觀察?！雹圪R衛(wèi)方：《中國(guó)司法管理制度的兩個(gè)問(wèn)題》，載《中國(guó)法學(xué)》1997年第6期。而只有在這種近距離觀察基礎(chǔ)上的判斷，才更接近真實(shí)，也更讓人信服。

本輪司法改革顯然必須突破原有的人民法院整體獨(dú)立這一認(rèn)知，法官行使審判權(quán)必須具有更多的獨(dú)立性。審判必須具有中立性、專業(yè)性以及一定程度上的獨(dú)立性，這是公正司法的規(guī)律性要求與重要條件。保障審判獨(dú)立，可以分三步走，第一步是推進(jìn)法官負(fù)責(zé)制，第二步是將人事權(quán)和財(cái)政權(quán)上提到省一級(jí)，第三步是實(shí)現(xiàn)法官獨(dú)立。④張衛(wèi)平：《從組織、“人”“財(cái)”到法官：審判獨(dú)立“三步走”》，載《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2013年5月13日第11版。要做到審判獨(dú)立，法官的獨(dú)立是最根本的。沒(méi)有法官的獨(dú)立，便不可能有審判的獨(dú)立。法官不獨(dú)立，是審判權(quán)運(yùn)行行政化的根由之一。原有的法院整體獨(dú)立的認(rèn)知顯然不能夠?qū)Υ俗鞒鲇行У幕貞?yīng)。我國(guó)現(xiàn)行的憲法強(qiáng)調(diào)的人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，顯然對(duì)法官的獨(dú)立性給予了充分的關(guān)注。依法獨(dú)立行使審判權(quán)不僅對(duì)法院整體提出了要求，更重要的是其要求具體承辦案件的法官能夠依法獨(dú)立行使審判權(quán)，這就在一定程度上確保了法官個(gè)體的獨(dú)立性，為法官獨(dú)立提供了理論支持。十八屆三中、四中全會(huì)決定提出的健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、改革審判委員會(huì)制度、建立法官職務(wù)序列、完善主審法官與合議庭辦案責(zé)任制、讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)等等，正是這一認(rèn)知轉(zhuǎn)變背景下的具體改革措施的體現(xiàn)。

當(dāng)然，雖然十八屆三中、四中全會(huì)決定已明確了方向，強(qiáng)調(diào)司法去行政化、保障審判獨(dú)立的改革思路，但是提升司法的獨(dú)立性仍然是中國(guó)司法改革乃至政治體制改革必須直面的關(guān)鍵問(wèn)題，對(duì)于實(shí)現(xiàn)法治中國(guó)的理想圖景至關(guān)重要。①徐昕等：《中國(guó)司法改革年度報(bào)告（2013）》，載《政法論壇》2014年第2期。

（二）制度構(gòu)想：健全審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制和實(shí)施人員分類管理

1.構(gòu)建以權(quán)力清單為核心的審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制

在司法實(shí)踐中，存在審判管理較為強(qiáng)勢(shì)，案件層層審批，行政化色彩濃厚，導(dǎo)致獨(dú)任法官、合議庭的辦案責(zé)任難以落實(shí)，審、判、權(quán)責(zé)利不統(tǒng)一等問(wèn)題。為解決這些問(wèn)題，應(yīng)通過(guò)構(gòu)建以權(quán)力清單為核心的審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范審判與審判管理的界限，保障審判獨(dú)立。

構(gòu)建以權(quán)力清單為核心的審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制，應(yīng)嚴(yán)格界定審判與審判管理的邊界，突出審判的核心地位，消除審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制的行政化問(wèn)題。通過(guò)建立權(quán)力清單，以列表形式明確法官和審判管理人員履行職能的具體內(nèi)容，在大幅下放院、庭長(zhǎng)審批權(quán)的同時(shí)，強(qiáng)化其監(jiān)督管理職能，保障審判權(quán)放而不亂。建立權(quán)力清單，重點(diǎn)解決審判責(zé)任制中的“權(quán)”的問(wèn)題，使得審判與審判管理的邊界變得更加清晰，為法官、合議庭、院庭長(zhǎng)等提供明確用權(quán)導(dǎo)向，權(quán)責(zé)更加明確，實(shí)現(xiàn)各權(quán)力主體既各司其職又協(xié)調(diào)有序，司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制更加順暢，審判效率與質(zhì)量大幅提高。

在建立法官權(quán)力清單時(shí)，應(yīng)注意做到正面職業(yè)保障和負(fù)面錯(cuò)案責(zé)任追究相結(jié)合，正面引導(dǎo)激勵(lì)和負(fù)面評(píng)價(jià)相結(jié)合。一方面完善職業(yè)保障，另一方面健全責(zé)任清單制度和案件質(zhì)量評(píng)估制度，實(shí)現(xiàn)責(zé)、權(quán)、利統(tǒng)一。同時(shí)，以權(quán)力清單形式將審判管理權(quán)歸類至相應(yīng)的審判管理人員名下，精簡(jiǎn)院、庭長(zhǎng)的案件審批權(quán)，充分還權(quán)給法官，突出法官的主體地位。審判管理權(quán)主要進(jìn)行程序節(jié)點(diǎn)監(jiān)督，通過(guò)管理已經(jīng)外部化、數(shù)據(jù)化、指標(biāo)化的審判權(quán)起作用，從屬于審判權(quán)，服務(wù)于審判權(quán)，不能直接介入審判權(quán)的行使。院、庭長(zhǎng)及其他人員行使審判管理權(quán)必須以權(quán)力清單上的明確規(guī)定為準(zhǔn)，防止其借審判管理名義干預(yù)個(gè)案審判。法官與審判管理人員按照權(quán)力清單履行職責(zé)，各司其職，形成一個(gè)邏輯嚴(yán)密的審判權(quán)運(yùn)行體系。

另外，鑒于權(quán)力清單列舉的有限性，應(yīng)樹(shù)立一個(gè)原則，即審判管理權(quán)范圍應(yīng)嚴(yán)格限制在列舉清單名下，列舉未盡事項(xiàng)權(quán)限，當(dāng)然屬于法官獨(dú)立行使審判權(quán)的范圍，體現(xiàn)審判管理權(quán)派生于審判權(quán)、從屬于審判權(quán)的屬性。

2.實(shí)施法院工作人員分類管理制度

將審判人員與司法行政人員分離，建立法官和司法行政人員分類管理體系，是審判職能與司法行政職能分離的必然要求。法院人員分類管理的關(guān)鍵在于法官管理制度的建立與完善，其中法官任免是核心內(nèi)容，目前探索實(shí)施的“省級(jí)統(tǒng)管”即由省級(jí)成立法官遴選委員會(huì)統(tǒng)一提名任免法官的法官管理模式就是圍繞這一核心展開(kāi)的。在現(xiàn)有的條件下，重點(diǎn)以員額制為突破口，在法院內(nèi)部人事管理制度上把法官與司法行政人員等其他工作人員初步區(qū)分開(kāi)來(lái)，基層法院、中級(jí)法院的法官統(tǒng)一由省級(jí)提名任免，建立法官職務(wù)單獨(dú)序列，改法官行政職級(jí)制管理為法官等級(jí)制管理，推動(dòng)法官分類由行政化向司法化轉(zhuǎn)變。①王慶延：《法官分類的行政化與司法化——從“助理審判員”的審判權(quán)說(shuō)起》，載《華政政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第4期。同時(shí)，加大以審判長(zhǎng)為核心的審判團(tuán)隊(duì)建設(shè)，突出審判團(tuán)隊(duì)在審判權(quán)行使上的中心地位，基本實(shí)現(xiàn)法官職業(yè)化。

在法院人員分類管理改革中，將法官與司法行政人員分類管理，規(guī)范法官的職責(zé)、職權(quán)范圍，明確劃分法官與司法行政人員之間的職責(zé)界限，即法官職責(zé)是行使審判權(quán)，司法行政人員是為審判工作提供必要的行政輔助及后勤保障工作。目前普遍認(rèn)為的分類管理是建立不同序列的管理，即法官建立單獨(dú)序列管理，實(shí)行法官等級(jí)制管理；司法行政人員按照普通公務(wù)員序列管理，實(shí)行行政職級(jí)制管理。這種觀點(diǎn)當(dāng)然有其合理性，但分類管理的落腳點(diǎn)應(yīng)該在職責(zé)分工落實(shí)上，即按照有利于司法行政權(quán)充分保障審判權(quán)獨(dú)立公正運(yùn)行為目標(biāo)，主要從審判權(quán)與司法行政權(quán)相分離的角度來(lái)考慮建立法官與司法行政人員分類管理體系的問(wèn)題。當(dāng)前，有兩種路徑選擇：一是在法院內(nèi)部成立專門的司法行政管理部門，負(fù)責(zé)管理法院的日常行政事務(wù)，保障法院審理和裁判案件的行政輔助及后勤保障工作。二是在法院外部成立專門的法院行政管理機(jī)構(gòu)，如建立省級(jí)司法行政管理機(jī)構(gòu)，對(duì)一省范圍內(nèi)的法院司法行政事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌安排。目前可以按照前一種路徑進(jìn)行探索實(shí)踐，在積累豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)后，再按照第二種路徑實(shí)施，將司法行政事務(wù)從法院獨(dú)立出去，使法院履行單一的審判職能，成為名副其實(shí)的司法裁判機(jī)關(guān)。法院專門行使審判權(quán)這一司法權(quán)中的核心權(quán)力，而把法院的人、財(cái)、物管理等司法行政事務(wù)管理權(quán)集中交給司法行政管理機(jī)構(gòu)行使，從權(quán)力屬性上看是更為清晰的權(quán)力分配方式，是包括德國(guó)等法治成熟國(guó)家在內(nèi)的常見(jiàn)做法。②曲廣娣：《德國(guó)司法行政制度的構(gòu)造和職能探析——兼談對(duì)我國(guó)司法行政制度的改革》，載《天津法學(xué)》2015年第1期。

結(jié) 語(yǔ)

我們現(xiàn)在進(jìn)行的司法改革，核心就是規(guī)范權(quán)力的邊界。審判權(quán)“去行政化”，首要的就是厘清司法審判與司法行政的邊界，保障審判權(quán)獨(dú)立公正行使。其一，規(guī)范審判權(quán)與司法行政權(quán)的界限。嚴(yán)格界定審判與審判管理的邊界，突出審判的核心地位，構(gòu)建以權(quán)力清單為核心的審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制，消除審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制的行政化。其二，阻斷司法行政權(quán)對(duì)審判權(quán)的侵奪。省以下地方法院人、財(cái)、物統(tǒng)一管理，實(shí)施法院工作人員分類管理制度，促進(jìn)法官獨(dú)立公正地行使審判權(quán)。

*作者系珠海市人大常委會(huì)立法研究中心副主任，法學(xué)博士。