基于海事網(wǎng)格化的后臺執(zhí)法管理研究

高長海，俞曉帆，施小海（.揚(yáng)州市地方海事局，江蘇 揚(yáng)州 5009；.蘇交科集團(tuán)股份有限公司，江蘇 南京 ）

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基于海事網(wǎng)格化的后臺執(zhí)法管理研究

高長海1，俞曉帆2，施小海2
（1.揚(yáng)州市地方海事局，江蘇 揚(yáng)州 225009；2.蘇交科集團(tuán)股份有限公司，江蘇 南京 211112）

隨著航運(yùn)業(yè)的不斷發(fā)展，政府職能在不斷地轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的海事監(jiān)管綜合協(xié)調(diào)性不強(qiáng)，沒有充分利用飛速發(fā)展的信息技術(shù)，在監(jiān)管手段、監(jiān)管效率和發(fā)揮海事的職能上存在局限性。文章展開了對海事網(wǎng)格化的后臺執(zhí)法管理方式的研究，提出了具體的網(wǎng)格化管理的步驟和方法，并對具體案例實(shí)施分析，結(jié)果表明，海事網(wǎng)格化的后臺執(zhí)法方式提高了地方海事執(zhí)法管理的工作效率，并保障了內(nèi)河水上交通的安全。

政府職能；監(jiān)管手段；海事網(wǎng)格化；執(zhí)法管理

1　概述

水上交通安全管理在水運(yùn)事業(yè)的發(fā)展中起著重要的支持和保障作用。隨著日益繁榮的航運(yùn)業(yè)務(wù)，水上安全監(jiān)管形勢也越來越嚴(yán)峻，海事監(jiān)管任務(wù)也越來越重。近年來，雖然海事系統(tǒng)的發(fā)展也取得了一定的進(jìn)步，但是傳統(tǒng)的海事監(jiān)管模式與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間脫節(jié)的矛盾日益激化，傳統(tǒng)的海事管理理念、方式和手段已滯后于現(xiàn)代化管理的要求，制約了海事管理的進(jìn)一步提升。

江蘇省水網(wǎng)密布，河流縱橫，構(gòu)成了天然河網(wǎng)。全國內(nèi)河通航里程達(dá)12.4萬km，而江蘇境內(nèi)的內(nèi)河航道就有2萬多千米，幾乎占到全國內(nèi)河航道總里程的1/5，因此，江蘇省轄區(qū)特點(diǎn)是面廣、線長、情況復(fù)雜。根據(jù)這些特點(diǎn)，在充分考慮水域性質(zhì)、管轄權(quán)利、監(jiān)管資源和管理的完整性等因素，按照統(tǒng)籌兼顧、重點(diǎn)突出、科學(xué)監(jiān)管、優(yōu)質(zhì)服務(wù)的網(wǎng)格劃分原則，以海域要素、屬地要素、監(jiān)管與應(yīng)急資源要素和區(qū)域要素為網(wǎng)格劃分的標(biāo)準(zhǔn)，穩(wěn)步推進(jìn)轄區(qū)網(wǎng)格化管理，著力提升監(jiān)管立體化、反應(yīng)快速化、執(zhí)法規(guī)范化、管理信息化水平，這是江蘇海事推行網(wǎng)格化監(jiān)管重要的建設(shè)目標(biāo)。同時，通過網(wǎng)格化監(jiān)管實(shí)現(xiàn)對轄區(qū)監(jiān)管水域的科學(xué)分類，從而不斷提升轄區(qū)水域網(wǎng)格化管理與服務(wù)能力［1-4］。

本文通過對網(wǎng)格化管理理論進(jìn)行研究，結(jié)合公共管理學(xué)理論的分析方法，將這一管理理念引入到海事監(jiān)管領(lǐng)域，提出網(wǎng)格化劃分方法與步驟 ，以江都區(qū)域?yàn)檠芯堪咐?，梳理海事網(wǎng)格化管理思路，探索海事網(wǎng)格化管理新機(jī)制，為海事網(wǎng)格化管理的進(jìn)一步發(fā)展提供借鑒。

2　監(jiān)管區(qū)域網(wǎng)格化

海事網(wǎng)格化管理是以現(xiàn)代信息技術(shù)為基礎(chǔ)，將海事管理區(qū)域劃分成若干網(wǎng)格單元，以便捷地跨部門業(yè)務(wù)流程和順暢的協(xié)調(diào)機(jī)制為紐帶，完成網(wǎng)格單元與各管理部門間的信息共享和交流，明確各部門的管理責(zé)任，對網(wǎng)格內(nèi)的部件和發(fā)生的事件實(shí)施有效的全過程管理與控制，完成快速反應(yīng)、全方位覆蓋和全天候監(jiān)控的管理系統(tǒng)。

2.1監(jiān)管區(qū)域網(wǎng)格化管理目標(biāo)

海事網(wǎng)格化管理的目標(biāo)是借助信息通信技術(shù)和網(wǎng)格化管理思想，以一體化水上交通監(jiān)控指揮中心平臺為支撐，實(shí)現(xiàn)海事監(jiān)管和服務(wù)的完整閉環(huán)，打造一個能夠適應(yīng)新形勢、新變化、信息化、系統(tǒng)化、協(xié)同化的動態(tài)監(jiān)管服務(wù)體系，構(gòu)建管理扁平化、流程規(guī)范化、反應(yīng)快速化、監(jiān)控與搜救立體化的水上交通安全保障系統(tǒng)；要求一切的執(zhí)法資源都在視線以內(nèi)、掌控之下和調(diào)度之中，一切的執(zhí)法活動都是在指揮之下完成，一切執(zhí)法活動的過程都在監(jiān)督之下，一切執(zhí)法效果都是可預(yù)期、可評價的，從而進(jìn)一步整合管理資源、優(yōu)化工作流程、強(qiáng)化指揮、監(jiān)督職能。通過水上交通監(jiān)控指揮中心加多個機(jī)動執(zhí)法隊(duì)的扁平化組織管理架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法資源均衡調(diào)度。監(jiān)控指揮中心和機(jī)動執(zhí)法隊(duì)按照動靜職責(zé)分開、動靜有機(jī)結(jié)合和以“靜”調(diào)“動”為主的執(zhí)法工作機(jī)制來履行本級海事管理機(jī)構(gòu)對轄區(qū)所有通航水域和在航船舶的監(jiān)管與水上交通信息服務(wù)等職責(zé)，通過后臺化的監(jiān)管方式和現(xiàn)有執(zhí)法大隊(duì)力量有效結(jié)合，以實(shí)現(xiàn)基層現(xiàn)場執(zhí)法模式的改革。

按照江蘇省交通運(yùn)輸廳和江蘇省地方海事局提出的要通過推行信息化網(wǎng)格管理，加大靜態(tài)的、非接觸方式的執(zhí)法比重，減少不必要的流動式上航登船執(zhí)法的基本思路，以現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用為支撐，以實(shí)現(xiàn)海事基層現(xiàn)場執(zhí)法工作五個化為主攻方向，較好達(dá)到便民、公正和高效能的執(zhí)法工作目標(biāo)。

2.2基礎(chǔ)網(wǎng)格單元的劃分原則

為實(shí)現(xiàn)海事監(jiān)管和服務(wù)的完整閉環(huán)，能夠適應(yīng)新形勢、新變化、信息化、系統(tǒng)化、協(xié)同化的動態(tài)監(jiān)管服務(wù)體系的海事網(wǎng)絡(luò)化管理模式，海事管理網(wǎng)格單元的劃分應(yīng)在轄區(qū)基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)單元的基礎(chǔ)上進(jìn)行，基礎(chǔ)網(wǎng)格單元的劃分應(yīng)遵循下列原則：

（1）以轄區(qū)水域重點(diǎn)監(jiān)管對象分布為基礎(chǔ)原則。綜合考慮管轄水域的航道通行量、區(qū)域險(xiǎn)情事故數(shù)量統(tǒng)計(jì)、應(yīng)急與執(zhí)法力量統(tǒng)計(jì)等因素。重點(diǎn)監(jiān)管對象包括：船閘、危險(xiǎn)品碼頭、渡口、取水口、具有安全隱患的航道等。

（2）管轄單一原則。盡量維持轄區(qū)現(xiàn)有界線情況，單元網(wǎng)格不應(yīng)兼屬兩個或多個縣級海事管理機(jī)構(gòu)管理。

（3）職責(zé)明確原則。劃分的網(wǎng)格有明確的管理責(zé)任部門。

（4）管理便捷原則。監(jiān)管對象分布、執(zhí)法資源及設(shè)備分布，力求平衡，網(wǎng)格內(nèi)的應(yīng)急力量和執(zhí)法資源應(yīng)當(dāng)能夠滿足在限定的時間內(nèi)到達(dá)的承諾，便于實(shí)施有效管理。網(wǎng)格范圍可根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。

（5）無縫銜接原則。網(wǎng)格劃分應(yīng)做到無縫聯(lián)接，全面覆蓋。無縫聯(lián)接是指相鄰網(wǎng)絡(luò)之間不應(yīng)有未明確網(wǎng)格歸屬的空白區(qū)域。全面覆蓋是指轄區(qū)水域應(yīng)被網(wǎng)格完全覆蓋，不留空白。

（6）明確網(wǎng)格共有界線的歸屬。對于相鄰網(wǎng)格共有界線的歸屬，原則上兩個網(wǎng)絡(luò)相鄰，共有界線呈南北走向的，共有界線屬西側(cè)網(wǎng)格；共有界線呈東西走向的，共有界線歸屬南側(cè)網(wǎng)格。

內(nèi)河監(jiān)管網(wǎng)格劃分需要充分考慮所劃分區(qū)域的實(shí)際情況，結(jié)合所在海事部門的人力、艇力、監(jiān)控點(diǎn)數(shù)量、通航量、?；反a頭等因素進(jìn)行靈活劃分。

3　建設(shè)方案具體案例分析

江都區(qū)地方海事處下設(shè)行政、航監(jiān)船務(wù)、船舶檢驗(yàn)、財(cái)務(wù)4個職能部門和邵伯、城區(qū)兩個海事所，現(xiàn)有在編干部職工45人， 輔助執(zhí)法人員近20名、后勤人員6名。擁有躉船2艘、海巡艇8艘、海巡車3輛，處機(jī)關(guān)和邵伯海事所分別有1 608 m2和529 m2辦公樓各一幢。作為全區(qū)水上交通安全管理的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，擔(dān)負(fù)著水上交通安全管理的重要職責(zé)。

江都海事處對船舶、船員、通航環(huán)境等管理對象要素的感知手段缺失，導(dǎo)致無法準(zhǔn)確地掌握所管轄區(qū)水域的具體情況，無法建立完善的量化管理和評價指標(biāo)體系。

因此，需要增加多種信息化手段來全面感知通航要素，為超前預(yù)警事故風(fēng)險(xiǎn)，及時處置應(yīng)急事件，精確查處違章船舶提供可靠及時的數(shù)據(jù)支撐、行動導(dǎo)向、信息反饋和績效評估。

3.1江都區(qū)網(wǎng)格劃分情況

本文以江都區(qū)域?yàn)榘咐M(jìn)行網(wǎng)格劃分，結(jié)合江都區(qū)實(shí)際情況和網(wǎng)格劃分原則，將江都區(qū)海事轄區(qū)分為如下4個網(wǎng)格［5-6］：

（1）網(wǎng)格1，自江海高速以北，真武大橋（北緯N32°36'58.81"、東經(jīng)E119°34'18.21"）和錦西船廠（北緯N32°28′2.25″、東經(jīng)E119°37′52.82″）連線以西的水域?yàn)榈谝痪W(wǎng)格；

（2）網(wǎng)格2，自江海高速以南，真武大橋和錦西船廠連線以西的水域?yàn)榈诙W(wǎng)格；

（3）網(wǎng)格3，自江海高速以南，真武大橋和錦西船廠連線以東的水域?yàn)榈谌W(wǎng)格；

（4）網(wǎng)格4，自江海高速以北，真武大橋和錦西船廠連線以東的水域?yàn)榈谒木W(wǎng)格。

揚(yáng)州市江都區(qū)水上交通監(jiān)管網(wǎng)格劃分示意圖如圖1所示。

圖1 網(wǎng)格劃分圖

圖1中，網(wǎng)格1機(jī)動大隊(duì)常駐點(diǎn)建議設(shè)置在邵伯海事所辦公樓內(nèi)；網(wǎng)格2機(jī)動大隊(duì)常駐點(diǎn)建議設(shè)置在芒稻河和新通河交匯處附近；網(wǎng)格3機(jī)動大隊(duì)常駐點(diǎn)建議設(shè)置在新通河和紅旗河交匯處附近；網(wǎng)格4機(jī)動大隊(duì)常駐點(diǎn)建議設(shè)置在鹽邵線和三陽河交匯處附近。

各網(wǎng)格劃分詳細(xì)信息如表1所示。

3.2組織架構(gòu)設(shè)置

按照監(jiān)管層級扁平化的改革思路，建議撤銷海事所設(shè)置，以江都區(qū)為一個大港區(qū)概念的管理單元，成立一個水上交通監(jiān)控指揮中心加4個機(jī)動執(zhí)法隊(duì)的1+N型的扁平化組織管理架構(gòu)。組織架構(gòu)圖如圖2所示。

監(jiān)控指揮中心和機(jī)動執(zhí)法隊(duì)按照動靜職責(zé)分開、動靜有機(jī)結(jié)合和以“靜”調(diào)“動”為主的執(zhí)法工作機(jī)制來履行本級海事管理機(jī)構(gòu)對轄區(qū)所有通航水域和在航船舶的監(jiān)管與水上交通信息服務(wù)等職責(zé)。

建議江都區(qū)可采用“一格一隊(duì)”的資源配置模式，通過加強(qiáng)對單元網(wǎng)格的部件和事件巡查，加強(qiáng)海事管理能力和處理速度。每個監(jiān)管網(wǎng)格里面配置一個機(jī)動執(zhí)法大隊(duì)，由監(jiān)控指揮中心對所屬網(wǎng)格內(nèi)發(fā)現(xiàn)的預(yù)警、可疑或危險(xiǎn)等事件能夠做到迅速響應(yīng)及處理。

3.3執(zhí)法監(jiān)控點(diǎn)設(shè)置

目前京杭運(yùn)河江都段設(shè)有視頻監(jiān)控4處，鹽邵線江都段正在實(shí)施視頻監(jiān)控7處，即將實(shí)施海巡艇現(xiàn)場監(jiān)控2艘。

新建監(jiān)控點(diǎn)應(yīng)滿足以下基本原則：

（1）監(jiān)控點(diǎn)應(yīng)基本覆蓋航道、進(jìn)出閘口、事故多發(fā)地、違章多發(fā)地、通航交匯處；

（2）監(jiān)控站點(diǎn)應(yīng)盡量選擇制高點(diǎn)，視野要開闊，避免障礙物遮蔽，最大限度發(fā)揮監(jiān)控效能，對監(jiān)控站點(diǎn)設(shè)備應(yīng)便于日常管理和運(yùn)行維護(hù)；

（3）各監(jiān)控點(diǎn)均采用無人值守、遙控操作工作方式；

（4）監(jiān)控站點(diǎn)應(yīng)盡量選擇建設(shè)條件較好的地點(diǎn)，具備安裝基礎(chǔ)、道路、電源、傳輸線路和運(yùn)行安全等條件。

結(jié)合江都區(qū)的實(shí)際需求及參考監(jiān)控點(diǎn)設(shè)置原則，需新增京杭運(yùn)河江都段視頻監(jiān)控4處、芒稻河視頻監(jiān)控9處，紅旗河5處、三陽河3處、新通揚(yáng)運(yùn)河3處、野田河2處、新通揚(yáng)運(yùn)河躉船1處。

新建監(jiān)控點(diǎn)分布圖如圖3所示。

3.4執(zhí)法機(jī)動大隊(duì)設(shè)置

江都區(qū)機(jī)動執(zhí)法隊(duì)的設(shè)置與運(yùn)作應(yīng)以本級水上交通監(jiān)控指揮中心的信息引導(dǎo)和調(diào)度指揮為主，定向定目標(biāo)執(zhí)行具體執(zhí)法任務(wù)，平時則停駐在機(jī)動執(zhí)法隊(duì)基地待命或在統(tǒng)一指定的固定檢查關(guān)卡依托移動執(zhí)法信息平臺對過往船舶進(jìn)行不停船檢查。具體職責(zé)如下：

（1）通航水域現(xiàn)場秩序維護(hù)管理。根據(jù)本級水上交通指揮中心的調(diào)度指揮，組織艇力人力赴轄區(qū)指定通航水域現(xiàn)場開展通航秩序維護(hù)管理工作，如：超限船舶進(jìn)入某段低等級航道的航行特護(hù)，對需實(shí)行航行管制的水工作業(yè)區(qū)進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)管以及實(shí)施其他水上交通管制等行為。

（2）執(zhí)行對目標(biāo)船舶的實(shí)船檢查任務(wù)。根據(jù)本級水上交通指揮中心提供的信息或指令，追蹤特定目標(biāo)船舶并執(zhí)行現(xiàn)場登船檢查。根據(jù)移動執(zhí)法信息終端提供的進(jìn)入本轄區(qū)的船舶安全檢查記錄歷史數(shù)據(jù)，通知相關(guān)船舶接受船舶定期安全檢查并及時上傳船舶的缺陷信息和處理結(jié)果。

（3）負(fù)責(zé)執(zhí)行違章船舶的現(xiàn)場取證和二次取證。依托自身攜帶的移動執(zhí)法終端，或根據(jù)其他海事機(jī)構(gòu)、本級中心提供的重點(diǎn)船舶跟蹤信息和船舶有嚴(yán)重違章嫌疑信息對過往船舶進(jìn)行現(xiàn)場篩查，并對查到的船舶進(jìn)行現(xiàn)場違章取證和二次取證及按規(guī)定進(jìn)行處罰文書制作和信息上傳。

表1　網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管對象

圖2　組織架構(gòu)圖

（4）負(fù)責(zé)各類水上事故的現(xiàn)場調(diào)查處理。依據(jù)中心的指揮調(diào)度，及時赴事故現(xiàn)場進(jìn)行事故調(diào)查處理和開展善后秩序維護(hù)工作。

（5）負(fù)責(zé)轄區(qū)具體的水上應(yīng)急救助工作。依據(jù)中心調(diào)度指揮，及時趕赴事發(fā)地點(diǎn)參與水上應(yīng)急救助工作。

執(zhí)法人員、執(zhí)法船艇及執(zhí)法設(shè)備等各種執(zhí)法資源，需根據(jù)每個網(wǎng)格的具體實(shí)際評估情況，在數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置、合理調(diào)配，最終達(dá)到執(zhí)法資源均衡分配。

執(zhí)法人員和船艇配置通過運(yùn)用多因素綜合評價法，對各個網(wǎng)格內(nèi)管轄的航道通航量、歷年險(xiǎn)情事故統(tǒng)計(jì)分析、應(yīng)急反應(yīng)能力、油污風(fēng)險(xiǎn)評估等評價因素進(jìn)行加權(quán)計(jì)算，得出各網(wǎng)格綜合評分。以此評分作為各網(wǎng)格人艇配置的重要參考依據(jù)，如表2所示。

圖3　規(guī)劃新增監(jiān)控點(diǎn)分布圖

表2　網(wǎng)格人艇配置參考依據(jù)評估表

根據(jù)上文評定方法，分別對網(wǎng)格1、網(wǎng)格2、網(wǎng)格3、網(wǎng)格4進(jìn)行綜合定量分析，各網(wǎng)格執(zhí)法資源權(quán)重配比如表3所示。

以上是對江都區(qū)域網(wǎng)格化劃分的具體闡述，由此可以看出，海事網(wǎng)格劃有利于海事監(jiān)管和執(zhí)法大隊(duì)的統(tǒng)籌及資源的合理分配，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管模式后臺化，有效提升監(jiān)管效率，確保了對關(guān)鍵網(wǎng)格的重點(diǎn)監(jiān)管，維護(hù)了內(nèi)河水運(yùn)交通安全。

表3　網(wǎng)格執(zhí)法資源權(quán)重配比表

4　結(jié)語

本文根據(jù)江蘇省地方海事基層執(zhí)法模式改革的發(fā)展要求，以內(nèi)河海事監(jiān)控中心實(shí)現(xiàn)后臺化與智能化監(jiān)管為目標(biāo)的要求。提出了基于海事網(wǎng)格化后臺執(zhí)法管理的方法，結(jié)合案例具體分析了網(wǎng)格化的具體實(shí)施步驟，可以看出，該方法加大了靜態(tài)的、非接觸方式的執(zhí)法比重，并與現(xiàn)代信息技術(shù)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了海事監(jiān)管執(zhí)法后臺化模式，優(yōu)化各部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制，形成職責(zé)明確、執(zhí)法規(guī)范、服務(wù)精細(xì)、管理有序的新格局，提高海事監(jiān)管效率，改善目前存在的主觀性強(qiáng)、缺乏動態(tài)全局統(tǒng)籌的不足，有效保障了通航安全。

［1］唐夢俠.改革內(nèi)河交通安全監(jiān)管模式的思考［J］.中國海事，2014（11）：50-52.

［2］江蘇省交通運(yùn)輸廳. 江蘇交通運(yùn)輸信息化“十二五”發(fā)展規(guī)劃［R］.2011.

［3］江蘇省人民政府. 江蘇省內(nèi)河交通管理?xiàng)l例［R］.2012.

［4］ 中華人民共和國交通運(yùn)輸部.公路水路交通運(yùn)輸信息化“十二五”發(fā)展規(guī)劃［R］.2011.

［5］ 池忠仁，浣塵.網(wǎng)格化管理和信息距離理論［M］.上海：上海交通大學(xué)出版社，2010.

［6］陳平.網(wǎng)格化城市管理新模式［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2006.

Study on Law Enforcement Management Based on Background of Maritime Grid

Gao Changhai1， Yu Xiaofan2， Shi Xiaohai2
（1. The Local Maritime Bureau of Yangzhou City，Yangzhou 225009， China； 2. JSTI Group， Nanjing 211112， China）

With the continuous development of shipping industry， constant shift of the government functions， the traditional maritime supervision comprehensive coordination was not strong， without making full use of the rapid development of information technology. The regulatory means， regulatory efficiency and maritime functional exertion had limitations. Therefore， in order to enhance the efficiency of local maritime law enforcement management and protection of the river water traffic safety， this paper proposed a method based on the background of the maritime grid.

government function； regulatory means； maritime grid； law enforcement management

U692

A

1672-9889（2016）02-0102-05

高長海（1979-），男，江蘇揚(yáng)州人，助理工程師，主要從事地方海事信息化建設(shè)和管理工作。

（2015-08-03）