資源稅的改革紅利

張德勇

資源稅是促進(jìn)綠色發(fā)展、提高資源集約化利用率、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要政策工具。

7月1日起，我國(guó)全面推開(kāi)資源稅改革，包括鐵礦等礦產(chǎn)資源在內(nèi)的多種資源稅收將實(shí)行從價(jià)計(jì)征。資源稅開(kāi)征至今已有30多年，2015年收入1035億元。受困于大部分資源品目實(shí)行從量定額計(jì)征、征收范圍僅限于礦產(chǎn)品和鹽、收費(fèi)基金項(xiàng)目較多且稅權(quán)集中等，現(xiàn)行制度已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和“兩型”社會(huì)建設(shè)需要，改革迫在眉睫。

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整是“重頭戲”，著眼于促進(jìn)資源集約利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的資源稅改革，自然要發(fā)揮一分“臺(tái)柱子”的作用。

資源稅改革的主軸

繼“營(yíng)改增”之后資源稅改革提上日程

我國(guó)的資源稅制度始建于1984年，當(dāng)時(shí)的征收范圍僅限于石油、天然氣和煤炭3種資源。隨著1994年的稅制改革，資源稅也相應(yīng)進(jìn)行了調(diào)整，征稅范圍擴(kuò)大為原油、天然氣、煤炭、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、其他非金屬礦原礦和鹽等7種，按照普遍征收、級(jí)差調(diào)節(jié)的原則，實(shí)行從量定額稅率，并根據(jù)資源開(kāi)采條件、資源本身的優(yōu)劣情況設(shè)置不同的稅率。

從2010年起，我國(guó)加快了資源稅改革的步伐。2010年6月，新疆率先實(shí)行了原油、天然氣資源稅從價(jià)計(jì)征的改革，并在同年12月將改革擴(kuò)大到內(nèi)蒙古、寧夏、甘肅、四川等西部12個(gè)省區(qū)，第二年11月將這場(chǎng)改革推廣至全國(guó)范圍。2014年12月起，煤炭資源稅也改為從價(jià)計(jì)征。2015年5月起，稀土、鎢、鉬資源稅也啟動(dòng)從量計(jì)征到從價(jià)計(jì)征的改革。

7月1日起，資源稅改革全面推開(kāi)。這是繼5月1日全面實(shí)行“營(yíng)改增”之后，我國(guó)財(cái)稅體制改革在稅收領(lǐng)域的又一次重要進(jìn)展。

因此，這一次資源稅改革，既因應(yīng)了踐行“五大”發(fā)展理念的需要，也因應(yīng)了促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以及推動(dòng)新一輪財(cái)稅體制改革的需要，其亮點(diǎn)也不少。

首先是以從價(jià)計(jì)征為主，輔以從量計(jì)征。

黏土、砂石等具有經(jīng)營(yíng)分散、多為現(xiàn)金交易而難以管控特點(diǎn)的少數(shù)礦產(chǎn)品，為方便征管仍實(shí)行從量計(jì)征。除此之外的21種資源品目和未列舉名稱的其他金屬礦都實(shí)行從價(jià)計(jì)征。與從量計(jì)征相比，從價(jià)計(jì)征的優(yōu)點(diǎn)是稅收收入與資源產(chǎn)品的價(jià)格變化同步。

當(dāng)前資源產(chǎn)品價(jià)格因宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)走低，許多企業(yè)出現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)困難，從價(jià)計(jì)征的資源稅，配以清費(fèi)、減費(fèi)措施，實(shí)際上對(duì)企業(yè)起到降負(fù)的作用，扶持企業(yè)渡過(guò)難關(guān)。據(jù)媒體報(bào)道，2014年以清費(fèi)為前提推進(jìn)煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征改革后，2015年全國(guó)減少涉煤收費(fèi)基金366億元，抵減增稅因素后，全國(guó)煤企總體減負(fù)181億元，其中因煤價(jià)下降實(shí)現(xiàn)自動(dòng)減稅約90億元。

再就是有助于將資源富集地區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)和財(cái)政優(yōu)勢(shì)。

我國(guó)資源富集地區(qū)，多集中在“胡煥庸線”以西，雖是資源輸出地，但資源優(yōu)勢(shì)的好處享受得不多，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不及沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。這次資源稅改革賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)，省級(jí)政府在中央政府規(guī)定的稅率幅度內(nèi)，對(duì)主要應(yīng)稅產(chǎn)品提出具體適用稅率建議，決定本轄區(qū)資源稅的減稅免稅等優(yōu)惠政策，而且納入改革的礦產(chǎn)資源稅收入全部為地方財(cái)政收入。

資源稅從全國(guó)層面上看是一個(gè)小稅種，但對(duì)資源富集地區(qū)卻是一項(xiàng)必不可少的收入，為縮小這些地區(qū)與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)差距提供了財(cái)力支持。以新疆為例，僅新疆油田公司這一家公司，因資源稅改革，從2010年6月1日至2015年12月31日就增加新疆財(cái)政收入91.04億元。

另外，這次資源稅改革還擴(kuò)大了征收范圍。

原來(lái)的資源稅主要涉及礦產(chǎn)資源等不可再生資源上，這次資源稅改革，提出要逐步擴(kuò)大征收范圍：首先在河北省推進(jìn)水資源稅試點(diǎn)工作，將水資源費(fèi)改為稅，并在條件成熟后逐步在全國(guó)推開(kāi);另外，省級(jí)政府可根據(jù)本地情況對(duì)轄區(qū)內(nèi)的森林、草場(chǎng)、灘涂等資源開(kāi)征資源稅。

下一步要怎么改

資源稅是以我們賴以生存和發(fā)展的自然資源為課稅對(duì)象，關(guān)系到人與自然的和諧共處，也關(guān)系到代際公平。全面推進(jìn)資源稅改革也必然涉及到各方利益，包括政府與企業(yè)的關(guān)系，降低企業(yè)稅負(fù)與穩(wěn)定地方收入如何平衡;政府與老百姓的關(guān)系，社會(huì)敏感性比較大;政府與政府的關(guān)系，包括中央與地方如何妥善地處理財(cái)政分權(quán)改革，以及地方政府之間核心競(jìng)爭(zhēng)力的問(wèn)題。

當(dāng)前及今后一段時(shí)期是我國(guó)經(jīng)濟(jì)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)移、結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的重要階段，資源稅本身的特點(diǎn)使其成為促進(jìn)綠色發(fā)展、提高資源集約化利用率、加快實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要政策工具。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，未來(lái)還應(yīng)處理好上述各方關(guān)系，繼續(xù)推進(jìn)改革。

進(jìn)一步理順稅費(fèi)關(guān)系。目前涉及資源收費(fèi)的項(xiàng)目較多，形成費(fèi)擠稅的現(xiàn)象，費(fèi)加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)。這次資源稅改革，是以清費(fèi)立稅、不增加企業(yè)負(fù)擔(dān)為原則，未來(lái)的改革估計(jì)也是遵循這一原則。不過(guò)，有的費(fèi)，是不是取消或并入稅中，需要考慮。最明顯的例子就是礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。該費(fèi)在性質(zhì)上屬于權(quán)益金，體現(xiàn)國(guó)家對(duì)資源的所有權(quán)，與憑借政治權(quán)力而征的稅在性質(zhì)上有本質(zhì)區(qū)別?！笆濉币?guī)劃綱要明確提出“建立礦產(chǎn)資源國(guó)家權(quán)益金制度，健全礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度”，這應(yīng)是下一階段資源稅改革中稅費(fèi)調(diào)整的出發(fā)點(diǎn)。

完善資源性產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制。資源稅實(shí)行從價(jià)計(jì)征后，資源性產(chǎn)品價(jià)格與資源稅形成更緊密的聯(lián)系。在我國(guó)，絕大多數(shù)資源性產(chǎn)品價(jià)格尚不是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制形成的，使其價(jià)格無(wú)法真實(shí)反映資源的稀缺程度與供求關(guān)系，也會(huì)讓依托產(chǎn)品價(jià)格的資源稅所傳遞的政策意圖存在失真的可能。因此，下一階段，應(yīng)盡快完善資源價(jià)格形成機(jī)制，讓市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)價(jià)格，實(shí)現(xiàn)稅價(jià)聯(lián)動(dòng)，這樣才能最大限度釋放改革紅利，也有利于進(jìn)一步推進(jìn)資源稅改革，促進(jìn)自然資源更加有效、合理的使用。

加強(qiáng)資源稅與其他稅種銜接與協(xié)調(diào)。與資源有關(guān)的稅種不僅有資源稅，最明顯的還有消費(fèi)稅以及未來(lái)擬議開(kāi)征的環(huán)境保護(hù)稅等。環(huán)境保護(hù)稅的課稅對(duì)象往往是諸如煤炭等資源性產(chǎn)品消費(fèi)的衍生物，因此這兩種稅也存在一定的關(guān)聯(lián)。故此，未來(lái)的資源稅改革，應(yīng)注意這三種稅之間的協(xié)調(diào)配合，明確各自的職能分工，進(jìn)行合理的稅負(fù)分配，從而為相關(guān)稅種的改革都預(yù)留出相應(yīng)空間，并保持企業(yè)稅負(fù)的相對(duì)穩(wěn)定。

盡快提高資源稅的立法層次。稅收法定原則是稅制改革中必須堅(jiān)持的原則，資源稅改革亦是如此。目前資源稅的征收依據(jù)是國(guó)務(wù)院制定的《資源稅暫行條例》，此次資源稅改革的依據(jù)，是來(lái)自財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布的通知，這都停留在行政法規(guī)層面上，法律層次低，權(quán)威性不足，與規(guī)范我國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用與管理的《礦產(chǎn)資源法》不匹配。