法律對采礦權(quán)的非征收性限制

宦吉娥

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法律對采礦權(quán)的非征收性限制

宦吉娥*

目次

一、采礦權(quán)與憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)

二、法律中采礦權(quán)非征收性限制的憲法依據(jù)

三、法律中采礦權(quán)非征收性限制的規(guī)范內(nèi)容

四、法律中采礦權(quán)非征收性限制的合憲性分析

五、余論

我國憲法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)伴隨社會義務(wù)，財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容與限制需要由法律加以規(guī)定，并受到憲法保障財(cái)產(chǎn)權(quán)意旨的約束。采礦權(quán)作為民法上財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種特殊類型，具有高經(jīng)濟(jì)價(jià)值和高社會關(guān)聯(lián)性，落入憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)范圍。立法為了公共利益，可以對采礦權(quán)施加非征收性限制，但這些限制必須符合比例原則，且不能導(dǎo)致采礦權(quán)人基于采礦權(quán)而享有的核心利益的喪失，立法者在采礦權(quán)人財(cái)產(chǎn)利益和公共利益之間的權(quán)衡，必須采取措施避免財(cái)產(chǎn)權(quán)人承受過分的負(fù)擔(dān)?，F(xiàn)行有效的37部法律通過動態(tài)的規(guī)范群，對采礦權(quán)的多項(xiàng)權(quán)能施加了諸多非征收性限制，有必要對其合憲性加以審查。對于法律為解決資源載體與資源競爭性使用下公共財(cái)產(chǎn)體制與私有財(cái)產(chǎn)體制的沖突，以及采礦權(quán)開發(fā)導(dǎo)致的基本權(quán)利沖突而規(guī)定的兩類限制措施的合憲性，有不同的審查密度和要求。

財(cái)產(chǎn)權(quán)采礦權(quán)社會關(guān)聯(lián)性法律非征收性限制合憲性審查

財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制是現(xiàn)代任何一個旨在保障財(cái)產(chǎn)權(quán)，同時要平衡公共利益與私人利益的國家都必須建構(gòu)一套完善的法理、規(guī)范和實(shí)踐體系，是公法學(xué)上非常關(guān)鍵的問題。對于現(xiàn)代社會中大量存在的古典征收以外的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制，即財(cái)產(chǎn)權(quán)內(nèi)容形成、不予補(bǔ)償?shù)摹吧鐣x務(wù)”與應(yīng)予補(bǔ)償?shù)摹斑^度限制”還存在較多爭議，融貫的理論體系尚未形成，仍有理論探討的必要?！?〕總體而言，學(xué)界關(guān)注更多的是征收征用，且以土地及拆遷房屋為要。對不予補(bǔ)償?shù)姆钦魇招韵拗频拇硇匝芯?，參見張翔：《?cái)產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)》，載《中國社會科學(xué)》2012年第9期。具體到礦業(yè)權(quán)財(cái)產(chǎn)類型的分殊研究還較少見。由于財(cái)產(chǎn)權(quán)類型和所涉領(lǐng)域繁多，且彼此間差異懸殊，所以對此問題的研究既需要宏觀的整體把握，也需要對具體權(quán)利類型的細(xì)微觀察。

采礦權(quán)在取得、轉(zhuǎn)讓、行使諸方面均被課以種種公法上的義務(wù)，同時還存有自然資源國家所有對礦業(yè)權(quán)的約束，以及國有、集體與私營多元主體權(quán)利義務(wù)法律上分置的困境。在礦業(yè)熱潮中，落后于實(shí)踐需求的采礦權(quán)法律制度的修訂未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，在當(dāng)前礦業(yè)經(jīng)濟(jì)遭遇“寒流”的背景下，采礦權(quán)法律制度迎來了全面修改的契機(jī)，〔2〕自2002年全國人大調(diào)研組提出修訂礦產(chǎn)資源法始，至2014年止，共形成了第1-12稿修改草案，但一直未能在立法程序上取得實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。關(guān)于當(dāng)前修改契機(jī)與階段性成果的論述，參見付英：《關(guān)于加快推進(jìn)礦產(chǎn)資源法修訂工作的若干思考》，載《中國國土資源經(jīng)濟(jì)》2015年第1期。立法中必須要解決采礦權(quán)內(nèi)容形成與限制邊界的問題?；诖?，本文選擇我國極具特色的采礦權(quán)領(lǐng)域開展財(cái)產(chǎn)權(quán)非征收性限制的研究，以期透過此特別領(lǐng)域的觀察，為我國財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的一般理論研究提煉素材和問題，并為我國采礦權(quán)非征收性限制法律規(guī)范符合憲法意旨的解釋與體系化提供指引。

鑒于我國憲法基本權(quán)利保障對法律保留原則的倚重，以及法律在采礦權(quán)法規(guī)范群中的地位與作用之應(yīng)然與實(shí)然層面的強(qiáng)烈反差，本文以法律中的采礦權(quán)非征收性限制為關(guān)注點(diǎn)?！安傻V權(quán)的非征收性限制”是指國家對采礦權(quán)施加的古典征收以外的各種公法限制，即國家在剝奪采礦權(quán)以外的各種減損采礦權(quán)人占有、使用、收益及處分等權(quán)能的限制性措施。除公法限制外，采礦權(quán)也受相鄰關(guān)系等私法限制，因僅涉及私人，一般情形下國家公權(quán)力不會介入，且較少受到質(zhì)疑，所以本文暫不涉及。“法律”是指全國人民代表大會及其常委會制定的法律。

一、采礦權(quán)與憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)

我國《憲法》明確規(guī)定“礦藏……屬于國家所有，即全民所有”。因此，國家以外的公民或組織要開采礦產(chǎn)資源，并對礦產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)自用或出售獲利的處分，需要獲得國家的特許，取得采礦權(quán)。在現(xiàn)有法律秩序下，采礦權(quán)是經(jīng)由立法形成的權(quán)利，我們在探討法律中采礦權(quán)的非征收性限制及其合憲性時，必須首先弄清的問題是：采礦權(quán)是一項(xiàng)什么樣的法律權(quán)利，是否落入以及落入哪項(xiàng)憲法基本權(quán)利的保護(hù)范圍。

（一）采礦權(quán)的法律界定

“采礦權(quán)”是多部法律中明文使用的實(shí)定法概念，對這些法律中采礦權(quán)概念使用情況進(jìn)行全面梳理，可以幫助我們廓清現(xiàn)行法中采礦權(quán)的權(quán)利內(nèi)容、性質(zhì)及效力。1986年頒布的《礦產(chǎn)資源法》第3條、第16條中首次使用了“采礦權(quán)”的概念，但實(shí)質(zhì)上并未賦予“采礦權(quán)”權(quán)利屬性，而僅作為一種國家特許的受到法律保護(hù)的利益。與該法同年頒布，于次年實(shí)施的《民法通則》在民事權(quán)利一章中第81條第2款中將采礦權(quán)作為“與財(cái)產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)”加以規(guī)定：“國家所有的礦藏，可以依法由全民所有制單位和集體所有制單位開采，也可以依法由公民采挖。國家保護(hù)合法的采礦權(quán)”。這一規(guī)定明確了采礦權(quán)民事財(cái)產(chǎn)權(quán)的屬性，但對采礦權(quán)是否是物權(quán)，是哪種性質(zhì)的物權(quán)，具體權(quán)利內(nèi)容及效力如何等問題，仍未能提供明確的法律依據(jù)，引發(fā)了民法學(xué)者圍繞采礦權(quán)權(quán)利屬性而展開的持續(xù)性爭論。〔3〕早期代表性觀點(diǎn)如采礦權(quán)是直接支配國家礦產(chǎn)資源進(jìn)行開發(fā)利用并享有因此所得利益的一種排他的權(quán)利。參見江平主編：《中國礦業(yè)權(quán)法律制度研究》，中國政法大學(xué)出版社1991年版，第56頁。之后，崔建遠(yuǎn)、王利明、梁慧星、李顯冬等研究者分別提出了各自的觀點(diǎn)。

1996年《礦產(chǎn)資源法》修改后，新增了采礦權(quán)在規(guī)定情形下可依法轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。這次修訂側(cè)重點(diǎn)在于維護(hù)國家礦產(chǎn)資源所有者利益，〔4〕關(guān)于1986年《礦產(chǎn)資源法》頒布后礦業(yè)權(quán)體制落后于實(shí)踐需求而存在嚴(yán)重問題的深入分析，參見江平主編：《中國礦業(yè)權(quán)法律制度研究》，中國政法大學(xué)出版社1991年版，第32-41頁。采礦權(quán)保護(hù)并未引起重視。時任國土資源部政策法規(guī)司司長、后又任國土資源部部長的甘藏春先生直接指出，礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建立具有重要的進(jìn)步意義，但1996年修訂的《礦產(chǎn)資源法》存在的“核心問題是礦業(yè)權(quán)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)、地位沒有得到有效的承認(rèn)和保護(hù)”〔5〕甘藏春：《當(dāng)代資源立法的發(fā)展趨勢及我國國土資源法制建設(shè)的若干問題》，載《湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第3期。。

直至2007年《物權(quán)法》頒布，采礦權(quán)才被明確規(guī)定為用益物權(quán)，采礦權(quán)人對國家所有的礦產(chǎn)資源“依法可以占有、使用和收益”，“所有權(quán)人不得干涉用益物權(quán)人行使權(quán)利”，“依法取得的采礦權(quán)受法律保護(hù)”。同年開始實(shí)施的《企業(yè)破產(chǎn)法》第69條第2款規(guī)定：“探礦權(quán)、采礦權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓”，“應(yīng)當(dāng)及時報(bào)告?zhèn)鶛?quán)人委員會”，對采礦權(quán)可轉(zhuǎn)讓性予以肯定。

至此，我們可以將法律中的采礦權(quán)描述為：采礦權(quán)是個人與組織享有的具有排他性的特許用益物權(quán)，采礦權(quán)人對國家所有的礦產(chǎn)資源享有占有、使用、收益的權(quán)利，即在特定礦區(qū)，開采一定的礦產(chǎn)資源，獲得礦產(chǎn)品，并排除他人非法干涉的權(quán)利。采礦權(quán)人還可依法轉(zhuǎn)讓或放棄采礦權(quán)?！?〕有觀點(diǎn)認(rèn)為，礦業(yè)權(quán)是一種與國家主權(quán)相聯(lián)系的抽象的憲法性公權(quán)利。參見郗偉明：《當(dāng)代社會化語境下礦業(yè)權(quán)法律屬性考辨》，載《法學(xué)家》2012年第4期。

（二）采礦權(quán)屬于憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)范圍

2004年《憲法修正案》第22條將“私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”寫入憲法，確立了憲法對私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障體系。然而,并非一切具有經(jīng)濟(jì)利益內(nèi)容的法律權(quán)利均構(gòu)成憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)，需要結(jié)合具體權(quán)利類型作出判斷。對于一項(xiàng)權(quán)利是否構(gòu)成憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)，有學(xué)者提出兩步驟判斷方法。第一步，應(yīng)當(dāng)審查一項(xiàng)權(quán)利是否含有經(jīng)濟(jì)利益內(nèi)容。在確認(rèn)一項(xiàng)權(quán)利具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值之后，還應(yīng)當(dāng)在基本權(quán)利體系乃至整個憲法體系之內(nèi)，繼續(xù)第二步審查。在基本權(quán)利體系內(nèi)，合理界定不同基本權(quán)利保護(hù)范圍之間的界限，妥善處理基本權(quán)利的競合。在整個憲法體系之內(nèi)，應(yīng)考慮憲法在其他部分尤其是第一章總綱中的相關(guān)規(guī)定?！?〕參見謝立斌：《論憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)范圍》，載《中國法學(xué)》2014年第4期。本文借鑒此兩步驟判斷方法證明采礦權(quán)屬憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)范圍。

首先，采礦權(quán)具有極高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，應(yīng)當(dāng)能夠通過第一步審查。但我國《礦產(chǎn)資源法》中規(guī)定采礦權(quán)的主體包括國有礦山企業(yè)、集體礦山企業(yè)及個人，且對三類主體分別采用不同的調(diào)整規(guī)則。集體礦山企業(yè)和個人享有的采礦權(quán)，納入憲法私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)范圍自無疑問。國有礦山企業(yè)享有的采礦權(quán)可以成為一項(xiàng)私法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)。但是，享有采礦權(quán)的國有企業(yè)與作為礦產(chǎn)資源所有者代表的國家的關(guān)系，值得進(jìn)一步厘清。在現(xiàn)有法律框架下，國有礦山企業(yè)較私人個體或組織在采礦權(quán)的取得或行使上受到更多優(yōu)待，比如采礦權(quán)的無償取得，特定規(guī)模礦區(qū)礦種開采權(quán)利的壟斷或優(yōu)先地位等，受到自然資源所有人更多組織性直接支配，同時也承擔(dān)除私人組織應(yīng)承擔(dān)的社會責(zé)任外更多的責(zé)任?！?〕關(guān)于國有公司社會責(zé)任的論述，參見馮果、辛易龍：《公用企業(yè)社會責(zé)任論綱——基于法學(xué)的維度》，載《社會科學(xué)》2010年第2期。這種支配尚不能簡單歸入公權(quán)力對基本權(quán)利限制的問題，因單純的國家營利經(jīng)濟(jì)活動“與基本權(quán)利毫無關(guān)系”，〔9〕[德]羅爾夫斯特博：《德國經(jīng)濟(jì)行政法》，蘇穎霞、陳少康譯，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第72頁。是所有權(quán)人對自己所有之自然資源的直接支配，遵守自我管理的權(quán)限劃分、科學(xué)決策等規(guī)則。在我國，對含多種經(jīng)濟(jì)成分的國控礦山企業(yè)通過競爭性出讓方式有償取得的采礦權(quán)而言，采礦權(quán)作為企業(yè)最重要的資產(chǎn)，是企業(yè)作為有自主經(jīng)營權(quán)利的市場主體地位的根本保障，同時也是參與到企業(yè)中的公民個體（如股東）生存與自由的物質(zhì)條件，與其他私人性質(zhì)礦山企業(yè)的采礦權(quán)似并無二致，國家亦不得為恣意侵犯。

其次，礦產(chǎn)資源開采需要技術(shù)、資金、人力等多重要素的投入，技術(shù)密集與資金密集是現(xiàn)代礦業(yè)的基本特征，因而采礦權(quán)的行使往往需要設(shè)立礦業(yè)經(jīng)濟(jì)組織，成立礦業(yè)公司或企業(yè)。在我國，《礦產(chǎn)資源法》還將礦區(qū)范圍的劃定作為設(shè)立礦山企業(yè)的前置條件。因此，采礦權(quán)與礦業(yè)經(jīng)濟(jì)組織自主經(jīng)營權(quán)、公民個人勞動權(quán)（職業(yè)自由）緊密交織。我國《憲法》第16條、第17條和第18條分別規(guī)定了國有企業(yè)、集體經(jīng)濟(jì)組織、外國企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織或個人從事經(jīng)濟(jì)活動的經(jīng)營權(quán)利。采礦權(quán)及其實(shí)現(xiàn)雖與之相關(guān)，但采礦權(quán)本身應(yīng)屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)范圍，重在保護(hù)采礦人基于采礦權(quán)的取得而享有的法律地位及其因采礦活動而產(chǎn)生的結(jié)果，其權(quán)利和財(cái)產(chǎn)現(xiàn)狀受到存續(xù)保護(hù)和價(jià)值保護(hù)。如果國家公權(quán)力干預(yù)的是礦業(yè)經(jīng)濟(jì)組織或個人從事礦業(yè)開發(fā)的經(jīng)營自由，則適用營業(yè)自由權(quán)，此時雖然對采礦權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生了限制的效果，但并不直接針對采礦權(quán)。如果國家公權(quán)力干預(yù)的是采礦權(quán)人對礦區(qū)的占有、開采及礦產(chǎn)品的處分與收益等，則屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障范圍。

采礦權(quán)納入《憲法》第13條私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障范圍之后，就具有對抗國家的防御權(quán)功能，這是否與總綱第9條中“礦藏”“國家所有”相沖突呢？筆者認(rèn)為，《憲法》上自然資源國家所有的規(guī)定并不是為了解決平等的資源開發(fā)利用主體之間的權(quán)益確認(rèn)和沖突問題，而是具有主權(quán)宣誓、明確國體的用意，且為國家對資源權(quán)力的配置提供正當(dāng)性基礎(chǔ)?！?0〕關(guān)于自然資源國家所有的集中研究，參見稅兵：《自然資源國家所有權(quán)雙階構(gòu)造說》，載《法學(xué)研究》2013年第4期；鞏固：《自然資源國家所有權(quán)公權(quán)說》，載《法學(xué)研究》在2013年第4期；徐祥民：《自然資源國家所有權(quán)之國家所有制說》，載《法學(xué)研究》在2013年第4期；鞏固：《自然資源國家所有權(quán)公權(quán)說再論》，載《法學(xué)研究》2015年第2期。在憲法與部門法關(guān)系而言，憲法可與每一部門法直接溝通，而不是只能借助“私法通道”，其溝通的方式既包括憲法直接對部門法規(guī)范內(nèi)容的先在設(shè)置，也包括對立法形成自由的授予和容納，還包括廣義的合憲性控制。各國普遍通過設(shè)定行政特許或以行政合同等方式授予私人主體或國家公法人主體自然資源開發(fā)利用的權(quán)利，在獲得授權(quán)之后，他們作為民事主體從事民事活動，其所享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利受到財(cái)產(chǎn)法的保護(hù)，并在憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)層面或強(qiáng)或弱地受到保護(hù)，以對抗國家公權(quán)力的侵害。采礦權(quán)作為憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)受到保護(hù)與自然資源國家所有并不存在矛盾。

二、法律中采礦權(quán)非征收性限制的憲法依據(jù)

在明確采礦權(quán)屬憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)范圍之后，接下來需要回答的問題是我國憲法是否允許法律對采礦權(quán)施加限制，如果允許，則限制的規(guī)范依據(jù)有哪些。

（一）憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的價(jià)值選擇

G. S.亞歷山大教授在論述美國和德國財(cái)產(chǎn)權(quán)憲法地位不對稱的問題時指出，在財(cái)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，財(cái)產(chǎn)性利益的不同形態(tài)對應(yīng)著不同的功能，美國法院未認(rèn)識到上述功能區(qū)別，基于財(cái)富最大化或者個人偏好滿足的立場，通過嚴(yán)格審查而獲得更多保障的財(cái)產(chǎn)權(quán)恰恰是商業(yè)性質(zhì)的；而德國基本法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)是康德式自由主義傳統(tǒng)和市民共和主義的融合物，是“多階的”，德國法院區(qū)分了功能主要是甚至完全是經(jīng)濟(jì)利益的財(cái)產(chǎn)價(jià)值與關(guān)系到所有者作為道德個體或政治個體的地位的非經(jīng)濟(jì)利益的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，后者作為基本的憲法價(jià)值受到保護(hù)?！?1〕參見[美]G.S. 亞歷山大：《財(cái)產(chǎn)權(quán)是基礎(chǔ)性權(quán)利嗎？——以德國為比較項(xiàng)》，鄭磊譯，載胡建淼主編：《公法研究》（第五輯），浙江大學(xué)出版社2007年，第413-458頁。對財(cái)產(chǎn)權(quán)多階性或二元化的較早研究，參見胡錦光、王鍇：《財(cái)產(chǎn)權(quán)與生命權(quán)關(guān)系之嬗變》，載《法學(xué)家》2004年第4期。在后續(xù)的研究中，亞歷山大明確提出以財(cái)產(chǎn)社會義務(wù)替代美國財(cái)產(chǎn)法中居于主流地位的法律經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，且認(rèn)為這一替代方案具有優(yōu)越性?！?2〕See Gregory S. Alexander, “The Social-Obligation Norm in American Property Law”, 94 Cornell Law Review 745（2009）.在對采礦權(quán)非征收性限制作合憲性控制的努力時，也需要先對我國憲法保障作為財(cái)產(chǎn)權(quán)的采礦權(quán)的目的和功能進(jìn)行準(zhǔn)確的定位。

我國《憲法》第13條第1款規(guī)定：“公民合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”，僅從措辭來看，該條是采用了一種自由主義式的觀念的表達(dá)。但從體系解釋的角度會有不同的結(jié)論：在憲法規(guī)范體系內(nèi)部，《憲法》第1條第2款社會主義原則、大量的社會權(quán)條款、《憲法》第51條概括限制條款隱含著要求私人財(cái)產(chǎn)承擔(dān)更多社會責(zé)任的內(nèi)容，蘊(yùn)含輔助經(jīng)濟(jì)生活中的弱者，維護(hù)社會正義和社會平衡的精神?！?3〕參見張翔：《財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)》，載《中國社會科學(xué)》2012年第9期。

《憲法》總綱中基本國策與方針條款，也明確規(guī)定了國家發(fā)展生產(chǎn)力，提高人民福利水平，建立社會保障制度，同時要保護(hù)環(huán)境資源，保護(hù)名勝古跡和歷史文化遺產(chǎn)等任務(wù)，這些任務(wù)的完成，一方面需要發(fā)揮生產(chǎn)資料的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)“保護(hù)投資者個人和增強(qiáng)社會整體生產(chǎn)力”〔14〕加藤信雅教授通過文化人類學(xué)的方法得出所有權(quán)產(chǎn)生的原因正在于此。詳見[日]加藤信雅：《”所有權(quán)”的誕生》，鄭芙蓉譯，法律出版社2012年版。的功能，另一方面也需要對私有財(cái)產(chǎn)權(quán)施加限制，而且這些限制是私有財(cái)產(chǎn)權(quán)人必須承受的。在憲法與部門法之間，除了強(qiáng)調(diào)憲法規(guī)范對部門法的控制外，同時還要吸收部門法規(guī)范所反映的社會現(xiàn)實(shí)以豐富憲法內(nèi)涵。如果我們將目光投向財(cái)產(chǎn)權(quán)相關(guān)的法律規(guī)范，就會發(fā)現(xiàn)部門法規(guī)范已依據(jù)憲法基本國策方針條款對國家任務(wù)進(jìn)行了較為全面的規(guī)定。

立法者不得作出損害私有財(cái)產(chǎn)權(quán)本質(zhì)內(nèi)容的非征收性限制，即不能剝奪財(cái)產(chǎn)權(quán)人基于財(cái)產(chǎn)的享有和使用而獲得的合乎尊嚴(yán)地生存與發(fā)展的權(quán)利。在各種不同類型的財(cái)產(chǎn)中，越接近于這一內(nèi)核的財(cái)產(chǎn)受到憲法的保障密度越高，其抽象的重要性就越強(qiáng)，〔15〕何永紅：《基本權(quán)利的憲法審查 以審查基準(zhǔn)及其類型化為焦點(diǎn)》，法律出版社2009年版，第47頁。在作比例原則的衡量時，就越有可能得到保護(hù)，公共利益對于私人財(cái)產(chǎn)權(quán)并不享有絕對的優(yōu)先地位。事實(shí)上，越注重財(cái)產(chǎn)與人的生存與人格尊嚴(yán)的關(guān)聯(lián)，對財(cái)產(chǎn)的社會關(guān)聯(lián)性便越重視，單純的經(jīng)濟(jì)利益受到限制的可能性越大，私人財(cái)產(chǎn)權(quán)反而能夠獲得憲法保障的堅(jiān)固根基；越注重個人的財(cái)產(chǎn)自由，通過自由化的市場競爭追求經(jīng)濟(jì)利益的最大化，則越傾向于忽視經(jīng)濟(jì)上弱勢群體或與人格密切關(guān)聯(lián)但價(jià)值較小的重要財(cái)產(chǎn)利益，作為市場失靈的矯正，各種限制財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會性、經(jīng)濟(jì)性規(guī)制最終也會出現(xiàn)。

（二）采礦權(quán)的社會關(guān)聯(lián)性

采礦權(quán)是一項(xiàng)具有較強(qiáng)社會關(guān)聯(lián)性和社會功能的重要財(cái)產(chǎn)權(quán)，區(qū)別于主要體現(xiàn)個人自由的財(cái)產(chǎn)，勢必會受到更多法律規(guī)制，立法對實(shí)現(xiàn)采礦權(quán)的社會功能與減少負(fù)外部性兩項(xiàng)存在張力的目的間的衡量和處置也會隨社會情勢變更而不斷變動，在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域，“財(cái)產(chǎn)不會孤立存在”?！?6〕Joseph L., “Sax, Taking, Private Property, and Public Rights”, 81 Yale Law Journal. 152（1971）.在我國，一直以來，礦業(yè)都承載著重要的社會功能：對社會而言，提供礦產(chǎn)品；對企業(yè)而言，實(shí)現(xiàn)贏利。但在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，按照“高級贏利”的理論，利潤向下游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，礦業(yè)本身的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)大大淡化。在工業(yè)化起步時，還需以礦產(chǎn)品換取外匯；通過礦產(chǎn)品低價(jià)和礦業(yè)高稅收提供資本積累。1994年稅制改革后，礦業(yè)稅負(fù)還全面加重。此外，礦業(yè)還具有創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會、通過礦業(yè)城市的建立促進(jìn)城市化的功能?！?7〕參見張文駒主編：《中國礦產(chǎn)資源與可持續(xù)發(fā)展》，科學(xué)出版社2007年版，第6-7頁。

然而，采礦活動會使礦產(chǎn)資源產(chǎn)生消耗，并需要排他性地管領(lǐng)或控制作為資源開發(fā)載體的水域和土地及地下空間；在采礦的過程中會對地面和地基產(chǎn)生機(jī)械性破壞，還會排出矸石、尾礦、廢氣和廢水等，對環(huán)境、水文、地質(zhì)構(gòu)造等產(chǎn)生影響，出現(xiàn)自然與人文環(huán)境的破壞、地下水消耗和污染等后果，甚至引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害；采礦的作業(yè)人員的生命、健康面臨安全事故和職業(yè)病害的高風(fēng)險(xiǎn)。同時，鑒于礦產(chǎn)品資源品種的繁雜，且開采方法與價(jià)值存在差異，不同種類礦產(chǎn)資源及不同賦存條件下的同種礦產(chǎn)資源都會呈現(xiàn)社會關(guān)聯(lián)性上的差異，因此也會受到立法者區(qū)別對待。

（三）限制采礦權(quán)的憲法規(guī)范依據(jù)

2004年私有財(cái)產(chǎn)權(quán)入憲之后，財(cái)產(chǎn)權(quán)受到哪些限制，對采礦權(quán)限制有特別關(guān)聯(lián)的憲法規(guī)范依據(jù)有哪些，需要以憲法文本為依據(jù)作系統(tǒng)考察。在對采礦權(quán)非征收性限制作合憲性分析時，尤其是對采礦權(quán)非征收性限制措施的目的正當(dāng)性論證，以及合比例性的衡量中必須根據(jù)具體關(guān)涉情形考慮到這些憲法條款的依據(jù)。

我國《憲法》第13條作為私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的核心條款，由3款內(nèi)容構(gòu)成。與有著清晰的不可侵犯條款、限制條款、征用補(bǔ)償條款三重結(jié)構(gòu)的德國《基本法》及日本憲法相似的是，財(cái)產(chǎn)權(quán)條款都設(shè)有3款內(nèi)容，其中《憲法》第13條第1款作為不可侵犯條款，第3款作為征用補(bǔ)償條款，其意義和功能已得到學(xué)界共識，〔18〕參見林來梵：《論私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法保障》，載《法學(xué)》1999年第3期。不同之處在于該條第2款，其表達(dá)為“國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”，對于此款是否屬限制條款，我國《憲法》是否有財(cái)產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)的規(guī)范依據(jù)，以及我國《憲法》是否認(rèn)可財(cái)產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)，這三個有聯(lián)系但彼此區(qū)別的問題，學(xué)者們給出了不同的解釋方案。

第一種解釋方案：第2款不是限制條款，應(yīng)通過修憲方式增設(shè)財(cái)產(chǎn)社會義務(wù)的規(guī)范依據(jù)。認(rèn)為我國憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)條款（13條）采用不完善的“保障+剝奪”二層結(jié)構(gòu)，應(yīng)增加一款，即“財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容與限制由法律規(guī)定。財(cái)產(chǎn)權(quán)負(fù)有義務(wù)。財(cái)產(chǎn)權(quán)之行使不得損害公共利益?！蓖ㄟ^修正變?yōu)槿龑咏Y(jié)構(gòu)?！?9〕參見房紹坤、王洪平：《從財(cái)產(chǎn)權(quán)保障視角論我國的憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)條款》，載《法律科學(xué)》2011年第2期。

第二種解釋方案：第1款與第2款一起相當(dāng)于德國《基本法》財(cái)產(chǎn)權(quán)條款第1款。雖然沒有明文規(guī)定財(cái)產(chǎn)的社會義務(wù)，但財(cái)產(chǎn)的義務(wù)，并不以憲法上的實(shí)證化為前提，在我國憲法中，財(cái)產(chǎn)仍然是承擔(dān)義務(wù)的。中德憲法在財(cái)產(chǎn)的社會義務(wù)問題上并沒有本質(zhì)的差異。〔20〕參見謝立斌：《憲法解釋》，中國政法大學(xué)出版社2014年版，第56-59頁。

第三種解釋方案：綜合憲法上的社會主義原則（第1條第2款）、社會權(quán)條款以及第51條對基本權(quán)利的概括性限制規(guī)定，可以構(gòu)成討論財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)的規(guī)范基礎(chǔ)，對于現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的無補(bǔ)償?shù)呢?cái)產(chǎn)權(quán)單純限制的制度，也應(yīng)當(dāng)以這些條款作為合憲性分析的規(guī)范依據(jù)?！?1〕參見張翔：《財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)》，載《中國社會科學(xué)》2012年第9期。

筆者贊同體系性解釋的方案，將第13條第2款作為財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)的規(guī)范基礎(chǔ)。在第13條第2款的解釋上，如果持財(cái)產(chǎn)權(quán)“內(nèi)在限制”的觀點(diǎn)，則“依照法律規(guī)定保護(hù)”亦可解釋為財(cái)產(chǎn)權(quán)的制度性保障，其中蘊(yùn)含財(cái)產(chǎn)權(quán)內(nèi)容形成與對財(cái)產(chǎn)權(quán)必要的限制，以及對財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的法律保留；如果持財(cái)產(chǎn)權(quán)“外在限制”〔22〕關(guān)于基本權(quán)利“內(nèi)在限制”與“外在限制”的評介，參見[日]蘆部信喜原著，高橋和之增訂：《憲法》，林來梵、凌維慈等譯，北京大學(xué)出版社2006年版，第203頁。的觀點(diǎn)，則亦可能推出對財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的法律保留，當(dāng)然，由法律具體化的財(cái)產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)仍應(yīng)接受合憲性審查。

此外，對采礦權(quán)限制有特別關(guān)聯(lián)的還包括總綱中國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展及資源配置條款，環(huán)境保護(hù)與資源合理利用條款，歷史文化古跡保護(hù)條款、公共財(cái)產(chǎn)保護(hù)條款等。依據(jù)條款的位置、用語及行為模式的抽象程度可判斷為不同的規(guī)范性質(zhì)，除了均可以作為憲法解釋之依據(jù)和參照外，在拘束效力和保障密度上存在方針條款和立法委托條款的差異。

表1中，方針條款僅表明立憲者希望達(dá)致的目標(biāo)和期待，只在拘束國家整體發(fā)展的基本方向與行動方針，立法者可以依據(jù)此精神自主決定采取何種手段提供多大程度的保障，行政機(jī)關(guān)也是如此，不能憑借這一憲法規(guī)范控訴立法和行政不作為，且不確定法律概念的使用更使規(guī)范的彈性和調(diào)整范圍擴(kuò)大。第12條第2款，第9條第2款后句中有具體行為模式的規(guī)則，可以認(rèn)定為課予立法機(jī)關(guān)立法義務(wù)的依據(jù)，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制定禁止任何組織和個人侵占或破壞公共財(cái)產(chǎn)包括國家及集體所有的自然資源的法律規(guī)范，并由行政、司法機(jī)關(guān)執(zhí)行，否則即違反了憲法規(guī)定的保護(hù)義務(wù)?！?3〕關(guān)于憲法中環(huán)境與自然資源保護(hù)條款的拘束性范圍及其對礦產(chǎn)資源安全的影響，參見宦吉娥：《憲法保障礦產(chǎn)資源安全之規(guī)范供給與缺失研究》，載《法學(xué)評論》2013年第6期。

表1　采礦權(quán)相關(guān)總綱條款的內(nèi)容與拘束性適用范圍

三、法律中采礦權(quán)非征收性限制的規(guī)范內(nèi)容

由此可見，在法律中對采礦權(quán)作出限制性規(guī)定是憲法所允許或要求的。接下來要厘清的問題是：我國法律對采礦權(quán)作出了哪些非征收性限制，其限制內(nèi)容、理由、方式及強(qiáng)度如何，是否設(shè)置了損失補(bǔ)償。

（一）采礦權(quán)征收與非征收性限制

對財(cái)產(chǎn)權(quán)限制與征收的區(qū)分，大致存在“擴(kuò)張的征收”和“二分法”的兩種不同方案。就前者而言，美國1922年“賓夕法尼亞煤炭公司案”是與采礦權(quán)相關(guān)的影響深遠(yuǎn)的重要案例?！?4〕Pennsylvania Coal Co. v. Mahon, 260US 393（1922）.該案中《科勒法》（Kohler Act）禁止任何給表層所有者造成損害的采礦行為，美國聯(lián)邦最高法院將該制定法視為對采礦公司利益的征收，霍姆斯大法官提出了著名的判斷規(guī)制性征收的價(jià)值減少規(guī)則，〔25〕Pennsylvania Coal Co. v. Mahon, 260US 393，413（1922）.提出當(dāng)規(guī)制走得太遠(yuǎn)，就會構(gòu)成征收，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。在德國，聯(lián)邦最高法院和聯(lián)邦憲法法院也通過嚴(yán)重程度、特別犧牲、可承受度或者類似門檻的設(shè)定，逐步擴(kuò)展征收的范圍?！?6〕參見[德]羅爾夫?施托貝爾：《經(jīng)濟(jì)憲法與經(jīng)濟(jì)行政法》，謝立斌譯，商務(wù)印書館2008年版，第202頁。

“二分法”的分離方案由德國聯(lián)邦憲法法院系列判決建立發(fā)展。在此方案下“征收”的概念被縮小，開啟“財(cái)產(chǎn)權(quán)限制”之適用空間。〔27〕參見黃錦堂：《財(cái)產(chǎn)權(quán)保障與水源保護(hù)區(qū)之管理：德國法的比較》，載《臺大法學(xué)論叢》，2008年第37卷第3期，第1-46頁。著名的水沙判決明確宣示財(cái)產(chǎn)權(quán)限制與征收的分離。在該案中，聯(lián)邦憲法法院認(rèn)為，《基本法》第14條第1項(xiàng)第2句之內(nèi)容與界限限定，并不會因?yàn)榍趾?qiáng)度逾越一個特定門檻，就轉(zhuǎn)換成為《基本法》第14條第3項(xiàng)第1句意義下的征收；財(cái)產(chǎn)內(nèi)容限制規(guī)定與立法及行政征收各自系屬獨(dú)立的機(jī)制。〔28〕BVerfGE58,300ff. 曾文遠(yuǎn)翻譯，對此特別感謝。在“義務(wù)提交出版樣品案”裁判中，聯(lián)邦憲法法院在無補(bǔ)償之財(cái)產(chǎn)權(quán)限制與補(bǔ)償征收二分法之外，另外發(fā)展出“應(yīng)予補(bǔ)償之財(cái)產(chǎn)權(quán)限制”?！?9〕參見黃錦堂：《財(cái)產(chǎn)權(quán)保障與水源保護(hù)區(qū)之管理：德國法的比較》，載《臺大法學(xué)論叢》，2008年第37卷第3期，第1-46頁。關(guān)于“應(yīng)予公平補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容限制”案例與學(xué)理的評述，還可參見[德]毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第675-678頁。我國臺灣地區(qū)學(xué)者較早時就對“不須”與“須”補(bǔ)償?shù)呢?cái)產(chǎn)限制規(guī)定類型做了歸納，其中“不須”補(bǔ)償?shù)陌ɑ谏鐣刃蚓S護(hù)所頒布措施以及警察法、建筑管理法、生態(tài)環(huán)保與古跡保存、地方政府“法定先買權(quán)”實(shí)施之相關(guān)規(guī)定四類，“須”補(bǔ)償?shù)陌ㄓ谒饺送恋厣霞茉O(shè)高壓電線、興建地鐵，于私人土地下采礦禁止之損失三類，指出判定財(cái)產(chǎn)權(quán)限制是否需要補(bǔ)償?shù)幕鶞?zhǔn)須與時俱進(jìn)，作為財(cái)產(chǎn)權(quán)“社會化”的具體表征具有“從嚴(yán)”之勢。〔30〕參見陳明燦：《財(cái)產(chǎn)權(quán)保障、土地使用限制與損失補(bǔ)償》，臺灣翰蘆圖書出版有限公司2001年版，第19頁。

上述兩種方案中，對財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制都受到合憲性審查，只是“擴(kuò)張的征收”方案的難點(diǎn)在于如何區(qū)分社會約束與征收，分離方案的難點(diǎn)在于何時應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償。我國《憲法》第13條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，其狹窄的字面含義無法涵攝不予補(bǔ)償?shù)膯渭兿拗?。對憲法上的征收和征用僅作剝奪或轉(zhuǎn)移所有權(quán)或使用權(quán)嚴(yán)格理解，對財(cái)產(chǎn)權(quán)課以諸多公法上的義務(wù)并未作為征收對待，且通常并不附帶補(bǔ)償。為了維持整個法律體系的安定性，同時更有效保障公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利，筆者嘗試借鑒“二分法”的分離方案，對采礦權(quán)限作出表2所示的初步劃分。

表2 采礦權(quán)限制的體系

（二）法律對采礦權(quán)非征收性限制的規(guī)范架構(gòu)

采礦權(quán)的法律限制是由《物權(quán)法》和《礦產(chǎn)資源法》中多重“轉(zhuǎn)介條款”為溝通而建立起的動態(tài)規(guī)范群。

《物權(quán)法》規(guī)定采礦權(quán)為用益物權(quán)，使采礦權(quán)作為民事財(cái)產(chǎn)權(quán)受到保護(hù)，具備民法用益物權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能。同時在第118條和第123條分別對采礦權(quán)權(quán)能、取得設(shè)置了“依法”的限定，在第120條第1款規(guī)定：用益物權(quán)人行使權(quán)利，應(yīng)當(dāng)遵守法律有關(guān)保護(hù)和合理開發(fā)利用資源的規(guī)定。其第118條和第123條中的“法”不限于《民法通則》、《物權(quán)法》等民事法律，至少還應(yīng)包括對采礦權(quán)設(shè)置加以規(guī)定的《礦產(chǎn)資源法》等自然資源相關(guān)的特別法。其第120條第1款作為“轉(zhuǎn)介條款”，將“有關(guān)保護(hù)和合理開發(fā)利用資源”的法律規(guī)定引入到民法秩序中來，從而“轉(zhuǎn)介”公法行為規(guī)范成為物權(quán)權(quán)能的“限制”，〔31〕參見蘇永欽：《尋找新民法》，北京大學(xué)出版社2012年版，第335頁。即意味著采礦權(quán)的行使應(yīng)受到公法中關(guān)于保護(hù)和合理開發(fā)利用資源規(guī)范的約束。

《礦產(chǎn)資源法》實(shí)際上是一部框架性的礦業(yè)管理法，并不是財(cái)產(chǎn)法或者資源保護(hù)法，其對采礦權(quán)從行政管理的角度做了諸多限制性規(guī)定?！兜V產(chǎn)資源法》第32條規(guī)定：開采礦產(chǎn)資源，必須遵守有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定。通過這一“轉(zhuǎn)介條款”，將環(huán)境保護(hù)相關(guān)法規(guī)引入礦產(chǎn)資源管理秩序中；同時在第31條中又引入了“國家勞動安全衛(wèi)生規(guī)定”。《礦產(chǎn)資源法》在轉(zhuǎn)介時，具體規(guī)范層次所指似乎并不一致，對于勞動安全，用語是“規(guī)定”，對于環(huán)境保護(hù)，用語則是“法律”，這是立法者的有意決定，還是立法技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)不足導(dǎo)致的疏漏，還有待考察。

“法”、“法律有關(guān)保護(hù)和合理開發(fā)利用資源的規(guī)定”、“有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定”、“國家勞動安全衛(wèi)生規(guī)定”都沒有提供明確的條款指示，因不確定性和模糊性，可能帶來法律解釋和適用的困難，在實(shí)踐中也容易被忽視或?yàn)E用。這些經(jīng)由表面引致而粗放地拼合在一起的規(guī)范，僅能構(gòu)成一個動態(tài)的規(guī)范群。由于這些規(guī)范來自于不同歷史時期頒布的法律，不同的法律又有著不同的立法訴求和價(jià)值取向，還進(jìn)行著顯性或隱性的變遷，因此這一動態(tài)規(guī)范群的體系化尚需極大的努力方可達(dá)成。

（三）限制的理由、內(nèi)容、方式與補(bǔ)償

與礦產(chǎn)資源開采相關(guān)的法律條文眾多，〔32〕參見宦吉娥、李曉玉：《我國保障礦產(chǎn)資源安全的法律供給現(xiàn)狀研究》，載《安全與環(huán)境工程》2010年第5期。其相關(guān)的條款數(shù)量不少，本文擬采用三個步驟識別出非征收性限制條款。

第一，排除采礦權(quán)征收限制條款。例如，《礦產(chǎn)資源法》在第36條有集體礦山企業(yè)“關(guān)閉”、“聯(lián)合經(jīng)營”的規(guī)定。它是1986年《礦產(chǎn)資源法》的原有條款，帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，并不具有征收補(bǔ)償條款的權(quán)利保障意義。其中“關(guān)閉”的情形構(gòu)成對集體礦山企業(yè)采礦權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)（在未獲得合法采礦權(quán)的情形下）的征收；“到指定其他地點(diǎn)開采”，可以作為征收及部分實(shí)物補(bǔ)償；“聯(lián)合經(jīng)營”是對集體礦山企業(yè)采礦權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)排他性的限制，或者實(shí)際上產(chǎn)生前兩種情形的結(jié)果。這些就不在本文討論的非征收性限制之列。第二，排除礦業(yè)規(guī)制條款。礦業(yè)規(guī)制中的行業(yè)準(zhǔn)入、企業(yè)設(shè)立、競爭、經(jīng)營等環(huán)節(jié)的各種管制及企業(yè)稅收等，不在本文討論范圍。第三，不預(yù)先在規(guī)范層面抽象區(qū)分采礦權(quán)內(nèi)容形成、社會義務(wù)和過度限制。鑒于采礦權(quán)內(nèi)容形成有限制性因素，而社會義務(wù)與過度限制之間的區(qū)分均需要在個案加以判斷，所以作為非征收性限制一并列出。據(jù)此，共有37部法律有采礦權(quán)的非征收性限制條款，〔33〕本文所選取的法律文本均為最新頒布或修訂的文本，截止于2015年11月1日，均為現(xiàn)行有效文本。詳見表3。

表3　采礦權(quán)非征收性限制內(nèi)容與法律條款〔34〕　罰則設(shè)置比例是指在該類限制中設(shè)置了罰則的條、款在條款總數(shù)中的百分比。其中款僅指單列出來的款，記作1條，含在完整法條中的款不另計(jì)，該法條整體計(jì)作一條。比例越高則整體上反映立法者對該類限制所要達(dá)至的目的越重視，對采礦權(quán)的規(guī)制則越趨向于嚴(yán)格，但具體的限制程度則要考量行為模式與懲罰手段的對應(yīng)關(guān)系，懲罰手段的類別。本表中只有在本法中設(shè)置責(zé)任條款或者明確指示適用其他法律的罰則才被認(rèn)定為設(shè)置了罰則。

礦產(chǎn)資源法　第35條第2款 第22、29、30、31、32條、第37條第1款前段煤炭法　第26條第2款、第45條第1款第7、8條、第20條第2款、第21、27條、第24條第1款、第38、39條、第45條第2款礦山安全法　第14條　第7、14、26、28、31條安全生產(chǎn)法　第35條第3款 第20、21、25、28、29、32、42、44條、第48條第1款土地管理法　第42條草原法　第50條第2款森林法　第23條第1款水法　第28條　第31條第2款、第20、51、53條海域使用管理法　第29條第2款漁業(yè)法　第35條防沙治沙法　第10、21、30條水土保持法　第24、25、28、32、38條節(jié)約能源法　第17條后段循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法　第22、30條清潔生產(chǎn)促進(jìn)法　第25、27條環(huán)境保護(hù)法　第30條第1款、第41、42、43、48、55條海洋環(huán)境保護(hù)法　第24、26條、第51條第2款3.開采限制59.6%第24、26、38、46、50條、第51條第1款、第53、54條大氣污染防治法　第33條第2款 第33條第1款、第35條第2款、第48條第1款、第72、96條固體廢物污染環(huán)境防治法　第13、14、16、36、55條放射性污染防治法　第13、34、35、36、37條城鄉(xiāng)規(guī)劃法　第4條第2款職業(yè)病防治法　第15、17、18、22、23、24、26、27條4.收益限制礦產(chǎn)資源法1　第6條第3款　第5條　50%礦產(chǎn)資源法1第3條第1、2款、第6條第1、3款、第34條第21條煤炭法　第28條、第42條第1款，第48條海域使用管理法　第29條第2款電力法　第20條大氣污染防治法　第90條放射性污染防治法　第38條5.處分限制46.2%

這些條款可大致分為以下五類：第一，綜合性限制。包括合理開采和綜合利用的要求，規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)政策要求。第二，對占有權(quán)能的限制，主要是指對礦區(qū)，包括地面、水域、地下空間管領(lǐng)和控制的限制，其中包括對礦業(yè)用地排他性使用的限制。第三，對使用權(quán)能的限制，包括對開采的礦種，三率、順序、方法、工藝、設(shè)備、設(shè)施（包括勞動保護(hù)、安全防范及污染防治等設(shè)施）及期限，礦產(chǎn)品產(chǎn)量、質(zhì)量等的限制。第四，對收益權(quán)能的限制，包括收益取得和國家基于產(chǎn)業(yè)政策對價(jià)格的控制，以及課征有償取得費(fèi)用、資源補(bǔ)償費(fèi)、資源稅等。第五，對處分權(quán)能的限制，包括轉(zhuǎn)讓、礦產(chǎn)品銷售的限制以及閉礦的限制。關(guān)于上述限制的損失補(bǔ)償，法律都沒有規(guī)定，僅在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第50條，《航空法》第59條提及補(bǔ)償。法律采用原則性規(guī)定、禁止性條款、義務(wù)性條款及法律責(zé)任條款等形式對非征收性限制加以規(guī)定。鑒于原則性條款通常都由法律規(guī)范加以貫徹，所以在探討限制內(nèi)容時，本文以禁止性和義務(wù)性條款為關(guān)切。禁止性規(guī)范既可能針對開采行為（包括開采設(shè)施修建、污染物排放與處置行為），如禁止在一定區(qū)域內(nèi)，或者禁止使用某種的方法、工藝或設(shè)備，或者禁止對某特定礦種或礦體某一部分進(jìn)行開采；也可能針對處分行為或受益的獲取，如禁止將采礦權(quán)“倒賣牟利”。義務(wù)性規(guī)范則課以采礦權(quán)人必須做出某種積極行為的義務(wù)，其目的主要在于將采礦行為的生態(tài)環(huán)境破壞、資源消耗及人身損害等負(fù)外部性影響內(nèi)化，以及信息公開，〔35〕在德國，此種信息義務(wù)被認(rèn)為是傳統(tǒng)社會義務(wù)以外的新的社會義務(wù)，除此以外還包括生態(tài)義務(wù)、民主義務(wù)、文化義務(wù)等。本文均將其視為財(cái)產(chǎn)權(quán)的非征收性限制，未嚴(yán)格作此細(xì)致區(qū)分。參見[德]羅爾夫?施托貝爾：《經(jīng)濟(jì)憲法與經(jīng)濟(jì)行政法》，謝立斌譯，商務(wù)印書館2008年版，第200頁。其典型者如資源補(bǔ)償費(fèi)的繳納義務(wù)及污染物排放信息公開義務(wù)。

法律采用規(guī)范形式的不同，會影響法益減損的計(jì)算方法，間接影響到限制程度。比如禁止性規(guī)范中對保安煤柱禁止開采的規(guī)定，會導(dǎo)致可采儲量的減少，使采礦權(quán)的財(cái)產(chǎn)利益減少，而法律及其配套法規(guī)中對保安煤柱的留設(shè)方式及寬度等的規(guī)定，便會決定法益減損的具體價(jià)值，這種減損往往較為固定且易于核算。義務(wù)性規(guī)范則多會增加采礦權(quán)人的成本，具有疊加性、持續(xù)性、變動性，通常不易核算，比如采礦權(quán)人必須持續(xù)支付排污成本、治理成本，與此同時要實(shí)施開采活動還必須同時支付勞動保護(hù)、安全防護(hù)、稅費(fèi)等多項(xiàng)費(fèi)用，且具體數(shù)額會隨國家標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)政策、開采規(guī)模、技術(shù)水平、市場行情等變動。此外，法律也采用激勵性措施對礦產(chǎn)資源開發(fā)產(chǎn)生影響，并不構(gòu)成財(cái)產(chǎn)權(quán)限制，但如果法律變動，導(dǎo)致財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、政府采購規(guī)模、價(jià)格等減少或降低，可能會令礦業(yè)權(quán)人產(chǎn)生其財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的訴求，〔36〕新能源領(lǐng)域已發(fā)生的案例如德國聯(lián)邦憲法法院2009年作出的《再生能源法》判決（BVerfGE122，374），該案中《再生能源法》2008年修正后，憲法訴愿人應(yīng)得補(bǔ)貼減少，已運(yùn)轉(zhuǎn)的生物質(zhì)能電廠無法生存，便以基本法第14條第1項(xiàng)基本權(quán)遭到侵害，并以基本法第12條第1項(xiàng)基本權(quán)當(dāng)做備位理由，提出針對該修正法第19條第1項(xiàng)的假處分申請。詳見“司法院”大法官書記處：《德國聯(lián)邦憲法法院裁判選輯（十五）》，“司法院”2014年版，第39-55頁。在立法中應(yīng)引起重視。

在本文所整理的條款中，法律責(zé)任條款與義務(wù)性、禁止性條款并非一一對應(yīng)，有些禁止性、義務(wù)性條款缺少法律責(zé)任條款，有些則援引其他法律中的罰則，法律責(zé)任條款的設(shè)置能反映出法律對采礦權(quán)限制的態(tài)度，欠缺法律責(zé)任條款的禁止性條款、義務(wù)性條款對采礦權(quán)的限制程度較弱，僅就財(cái)產(chǎn)權(quán)而言，行政法律責(zé)任中以停業(yè)、關(guān)閉、吊銷采礦權(quán)證為最重，刑事法律責(zé)任則以沒收財(cái)產(chǎn)為最重。

四、法律中采礦權(quán)非征收性限制的合憲性分析

上文梳理顯示，采礦權(quán)被法律施加了較為寬泛的外在限制，對其進(jìn)行合憲性判斷也就有了必要性。對采礦權(quán)限制的合憲性判斷也應(yīng)遵循財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的合憲性審查標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)符合“比例原則”與“本質(zhì)內(nèi)容保障”的要求?！?7〕參見張翔：《財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)》，載《中國社會科學(xué)》2012年第9期。具體而言，立法為了一定的具有正當(dāng)性的目的考量，對采礦權(quán)施加的非征收性限制必須是達(dá)成立法目的的必要手段，且采礦權(quán)人的損失與立法所欲達(dá)成的目的應(yīng)成比例。即便如此，法律對采礦權(quán)的限制也不能導(dǎo)致采礦權(quán)人基于采礦權(quán)而享有的核心利益的喪失。立法者在應(yīng)當(dāng)保護(hù)的財(cái)產(chǎn)利益和公共利益之間的權(quán)衡，必須采取措施避免財(cái)產(chǎn)權(quán)人承受過分的負(fù)擔(dān)。

本文中梳理出的采礦權(quán)非征收性限制條款反映出立法者以社會義務(wù)界定采礦權(quán)界限的意圖，幾乎未考慮補(bǔ)償?shù)膯栴}?；诿裰髡?dāng)性的考慮，對立法者所享有的“形成空間”應(yīng)當(dāng)尊重，只是“形成空間”還存在大小的分別，重要影響因素除了采礦權(quán)的社會關(guān)聯(lián)強(qiáng)度外，還關(guān)涉憲法對財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的程度，以及憲法中體現(xiàn)國家任務(wù)與目標(biāo)相關(guān)條款的規(guī)范密度，需要做以憲法規(guī)范為承載的國家、公共、個人利益的復(fù)雜與艱難衡量。在采礦權(quán)領(lǐng)域，采礦權(quán)社會關(guān)聯(lián)強(qiáng)度必須結(jié)合具體的礦種資源特征與賦存條件、開發(fā)方式和環(huán)境來判定，而礦產(chǎn)資源種類繁多，同種資源賦存條件也會存在差異，開發(fā)方式和環(huán)境也因時因地而不同，本文無法對各種礦產(chǎn)資源逐一研判，然后再在此基礎(chǔ)上將所有法律中采礦權(quán)的非征收性限制區(qū)分為不合憲的侵害，須補(bǔ)償?shù)倪^度限制、不須補(bǔ)償?shù)纳鐣x務(wù)與內(nèi)容形成。本文僅嘗試從礦產(chǎn)資源開采活動外部影響和立法介入目的關(guān)聯(lián)的視角對采礦權(quán)非征收性限制措施進(jìn)行類型劃分，對不同類型下采礦權(quán)非征收性限制的合憲審查基準(zhǔn)和補(bǔ)償?shù)目赡苄缘牟町愖鲆粋€粗略而初步的探討。

采礦權(quán)的行使會因與其他資源開發(fā)及利用者存在鄰接或重疊的資源載體，或者競爭使用同一資源而發(fā)生關(guān)聯(lián)（關(guān)聯(lián)情形一），也會因公民參與開采活動或生活工作的區(qū)域臨近開采區(qū)域而發(fā)生關(guān)聯(lián)（關(guān)聯(lián)情形二）。當(dāng)出現(xiàn)矛盾沖突的時候，國家或者居于中立裁判者的角色做事后的裁決，或者為了避免矛盾沖突的出現(xiàn)對資源進(jìn)行事先的配置，對開采活動施以外部強(qiáng)加的規(guī)則和管制，劃定采礦權(quán)的邊界，法律對采礦權(quán)的非征收性限制便是國家基于后一種角色而作出的。在兩種不同的關(guān)聯(lián)情形中，國家介入的目的存在差異。在“關(guān)聯(lián)情形一”中，國家可能為了自己的利益而限制采礦權(quán)，在“關(guān)聯(lián)情形二”中，國家則是居中解決基本權(quán)利的沖突，立法基于不同的角色和目的限制的合憲性懷疑程度與補(bǔ)償必要性的差異，有必要分別探討。

第一類是為解決資源載體與資源競爭性使用下公共財(cái)產(chǎn)體制與私有財(cái)產(chǎn)體制的沖突而采取的限制措施。土地、水域和海域是采礦活動的資源載體，又均具有多用途性，這些用途又經(jīng)常是競爭性的。在發(fā)生沖突時，如果權(quán)利主體均是私主體，此時便可通過協(xié)商或侵權(quán)機(jī)制處理。但如果介入了公共財(cái)產(chǎn)制，便需要立法或司法對公共財(cái)產(chǎn)制所代表的公共利益與采礦權(quán)人利益的進(jìn)行衡量。事實(shí)上，我國法律中對采礦權(quán)的非征收性限制很多都是在這種情況下作出的。

立法者的限制分為避免損害的消極目的限制和追求利益的積極目的限制。積極目的限制涉及復(fù)雜的礦產(chǎn)資源國家所有、國有礦山企業(yè)等問題，國家有追逐自身利益最大化的動機(jī)，且被各層級國家機(jī)構(gòu)把持，往往會產(chǎn)生侵害憲法基本權(quán)利的后果，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審查國家行為的目的是否真正為了公共利益。憲法保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)不是與公共財(cái)產(chǎn)“一體保護(hù)”，而是防止公共財(cái)產(chǎn)過度擴(kuò)張?！?8〕李累：《論憲法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)——根據(jù)人在社會中的自治地位所作的解說》，載《法制與社會發(fā)展》2004年第4期。

而關(guān)于消極目的的限制，本文以資源載體的競爭性使用下法律對采礦權(quán)人對礦區(qū)占有使用的限制為例進(jìn)行分析。立法者已經(jīng)對采礦權(quán)人對礦區(qū)占有使用的利益與該區(qū)域存在的公共財(cái)產(chǎn)所代表的公共利益作了如下權(quán)衡，詳見表4：

表4 《礦產(chǎn)資源法》以外其他法律關(guān)于礦區(qū)占用及采礦作業(yè)的限制

對于上述衡量，總體上體現(xiàn)出為了國家所有的自然資源的保護(hù)和公共設(shè)施的安全，立法傾向于限制采礦權(quán)，且采礦權(quán)人對于上述區(qū)域的避讓或支付保護(hù)措施的負(fù)擔(dān)被認(rèn)為是應(yīng)當(dāng)承受的免于補(bǔ)償?shù)纳鐣x務(wù)，實(shí)踐中也被接受。但如果從憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的角度審查，法律中的諸多規(guī)定，尚存在可檢視之處。這些區(qū)域是否一定與公共利益相聯(lián)系，尤其在法律使用“一定距離”或?qū)⒎秶O(shè)置權(quán)限授權(quán)給行政機(jī)關(guān)的情形。即使承認(rèn)公共利益的存在，對采礦權(quán)人的限制是否必需，是否成比例，還需要在具體情境下進(jìn)行分析衡量。需要考慮具體礦種，開采方式對土地、地下空間或水域及其設(shè)施的影響等多種因素。法律的規(guī)定頗顯粗疏，由此可能導(dǎo)致對采礦權(quán)的不當(dāng)限制。此外，還須注意的是，法律限制規(guī)定彼此間存在沖突，《礦產(chǎn)資源法》第20條第1項(xiàng)規(guī)定 “港口、機(jī)場、國防工程設(shè)施圈定地區(qū)以內(nèi)”，“非經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門同意，不得在下列地區(qū)開采礦產(chǎn)資源”，這與相關(guān)法律中對于港口、機(jī)場、軍事禁區(qū)禁止采礦的規(guī)定產(chǎn)生矛盾，由此增加了采礦權(quán)人受到限制的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)在憲法至上的國家法制統(tǒng)一條款約束下，通過合憲的法律解釋、違憲審查或修訂加以彌補(bǔ)?！?9〕參見宦吉娥：《憲法保障礦產(chǎn)資源安全之規(guī)范供給與缺失研究》，載《法學(xué)評論》2013年第6期。

第二類是為解決采礦權(quán)開發(fā)導(dǎo)致的基本權(quán)利沖突而采取的限制措施。通過開采活動得到礦產(chǎn)品是采礦權(quán)人權(quán)利實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，然而鑒于礦業(yè)的特殊性，完全聽任采礦權(quán)人自由實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的過程，同時也可能是采礦作業(yè)人員生命與健康權(quán)利受到損害的過程，是公眾獲得清潔的水源、無害環(huán)境的權(quán)利被剝奪的過程，是依賴自然資源獲取最基本的生存保障或自由發(fā)展的經(jīng)濟(jì)權(quán)利被剝奪或限制的過程。這里存在財(cái)產(chǎn)權(quán)與公眾的生命健康權(quán)、環(huán)境權(quán)（私益）、生存權(quán)、職業(yè)自由等基本權(quán)利的沖突，其產(chǎn)生的主要原因在于基于采礦權(quán)的礦產(chǎn)資源開采活動具有外部性。在我國，社會主義原則下，國家有維護(hù)社會正義、提供生存保障、增進(jìn)公眾福利等義務(wù)，這些義務(wù)被憲法具體化為（且不限于）促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展、勞動保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、社會保障等多項(xiàng)國家任務(wù)，作為中立的裁判者，國家必須介入上述基本權(quán)利沖突之中，其結(jié)果往往是采礦權(quán)受到限制。

對于采礦活動外部性所帶來的侵害結(jié)果的限制，具有極強(qiáng)的正當(dāng)性，易于得到合憲性認(rèn)定。《礦山安全法》、《安全生產(chǎn)法》、《職業(yè)病防治法》等法律中旨在保護(hù)健康權(quán)與生命權(quán)而對采礦權(quán)人施加的安全生產(chǎn)及勞動保護(hù)方面的限制即屬于此類。在生態(tài)環(huán)境日益受到重視的背景下，清潔健康的環(huán)境已逐漸內(nèi)化為符合人類尊嚴(yán)的生存條件的構(gòu)成部分，環(huán)境權(quán)益日益受到重視，財(cái)產(chǎn)負(fù)有環(huán)境義務(wù)也日益得到認(rèn)可。〔40〕參見[德]羅爾夫?施托貝爾：《經(jīng)濟(jì)憲法與經(jīng)濟(jì)行政法》，謝立斌譯，商務(wù)印書館2008年版，第200頁。我國法律也對采礦權(quán)開采及閉礦環(huán)節(jié)課以環(huán)境與資源保護(hù)的義務(wù)。問題在于采礦權(quán)本身還具有為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供物質(zhì)基礎(chǔ)的社會功能，實(shí)踐中對采礦權(quán)基于生態(tài)保護(hù)的嚴(yán)厲限制，特別是運(yùn)動式的動輒關(guān)閉停產(chǎn)的模式，對礦產(chǎn)資源的供給安全產(chǎn)生一定負(fù)面影響，甚至嚴(yán)重到剝奪了采礦權(quán)人基于采礦權(quán)而享有的核心利益的情形，此時有違憲法保障財(cái)產(chǎn)權(quán)的意旨，且無助于國家任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。此類限制往往面臨現(xiàn)實(shí)而艱難的利益衡量，按照功能適當(dāng)?shù)脑瓌t，立法的形成自由應(yīng)當(dāng)被尊重，同時個案中比例原則的精致權(quán)衡能夠?yàn)閱栴}的解決提供助益，以爭取到對采礦權(quán)在生態(tài)環(huán)境承載限度內(nèi)給予充分保障。

五、余論

法律對采礦權(quán)的非征收性限制只是采礦權(quán)所實(shí)際承受限制的“冰山一角”，事實(shí)上，公權(quán)力對采礦權(quán)的多種多樣限制還存在于法律之外的數(shù)量巨大的行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件之中。正是這些法規(guī)范性文件在礦政實(shí)踐中發(fā)揮著實(shí)質(zhì)性的調(diào)整功能，形成礦產(chǎn)資源國家公權(quán)力的鋒刃，因應(yīng)著社會需求的變化和各種（部門、地方、壟斷主體等）利益主體的需求，以敏感而任性的手法形塑著受憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的采礦權(quán)，卻無法有效承擔(dān)采礦權(quán)權(quán)利內(nèi)容形成與限制的規(guī)范功能，亟需從憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的層面加以檢視。本文僅針對法律中的限制作了初步探討，期待更多學(xué)界同仁對自然資源權(quán)利內(nèi)容與邊界，及自然資源公權(quán)力的合憲性控制問題的關(guān)注，為我國尚顯薄弱又亟待完善的資源部門法借助憲法垂直整合功能的發(fā)揮而實(shí)現(xiàn)體系化提供智識支持。

（責(zé)任編輯：陳越峰）

* 宦吉娥，中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院法學(xué)系副教授，法學(xué)博士；國土資源部法律評價(jià)工程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室研究員。本文受教育部青年骨干教師國內(nèi)訪學(xué)計(jì)劃資助。本文系國土資源部法律評價(jià)工程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室開放基金“《礦產(chǎn)資源法》中授權(quán)立法條款研究”（項(xiàng)目號G1323521481），及國土資源部不動產(chǎn)登記中心外協(xié)項(xiàng)目“油氣礦地與礦業(yè)權(quán)設(shè)置研究”（項(xiàng)目號2015176073），教育部人文社會科學(xué)研究一般項(xiàng)目“財(cái)產(chǎn)法中的基本權(quán)利問題研究” （項(xiàng)目號11YJC820170）的階段性研究成果。感謝中國人民大學(xué)法學(xué)院提供研究幫助，感謝張翔教授、王貴松副教授、涂四益副教授、成協(xié)中副研究員、丁曉東博士、黃明濤博士等師友給予寶貴意見。