基層農(nóng)戶的公平觀
——基于浙江省2 000戶農(nóng)戶的實證解讀

何躍軍

(寧波大學 法學院， 浙江 寧波 315211)

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基層農(nóng)戶的公平觀
——基于浙江省2 000戶農(nóng)戶的實證解讀

何躍軍

(寧波大學 法學院， 浙江 寧波 315211)

公平是農(nóng)戶在土地維權(quán)中采取維權(quán)行動的正當理由，關(guān)于農(nóng)村的頂層設(shè)計與制度安排必須認真考慮農(nóng)戶的公平觀才能實現(xiàn)制度效用。農(nóng)戶之所以強調(diào)公平，根本原因在于土地資源的稀缺性及其所產(chǎn)生的巨大利益。農(nóng)戶公平觀內(nèi)容可以分為實質(zhì)公平觀和程序公平觀。實質(zhì)公平觀是一種實用主義的公平觀，注重結(jié)果公平，這種公平觀反對特權(quán)分配，支持合理差異分配。程序公平觀是一種理想化的公平觀，也是工具化的公平觀，其目的在于實現(xiàn)實質(zhì)公平，更注重事前參與和監(jiān)督的公平，而不是事后彌補和救濟的公平。實踐中出現(xiàn)農(nóng)戶以程序公平觀為基礎(chǔ)創(chuàng)造有助于實現(xiàn)實質(zhì)公平的程序制度，但這一制度創(chuàng)造必須注重各主體的博弈以及制度的實現(xiàn)形式，才能提升制度實效，從而提升農(nóng)戶的公平“獲得感”。

土地維權(quán)； 公平； 資源稀缺理論； 正義理論； 浙江省

一、問題與進路

2012年在對浙江省農(nóng)村進行土地維權(quán)調(diào)研時①，當筆者問農(nóng)戶“你認為在維護自己土地權(quán)益問題上什么是最重要的事情”時，2 000戶農(nóng)戶中有90%以上的回答是公平。這種集中性的回答讓筆者很驚喜，因為如果可以從農(nóng)戶們對土地維權(quán)的公平觀念的具體內(nèi)容入手完善相關(guān)土地權(quán)利制度，無疑將有利于農(nóng)村社會穩(wěn)定，并且重塑農(nóng)戶與政府之間的關(guān)系。因此，筆者在調(diào)研中就特別關(guān)注農(nóng)戶對公平的話語表達。

長達1年的農(nóng)村土地維權(quán)調(diào)研所獲得的數(shù)據(jù)表明，當前農(nóng)村土地維權(quán)問題已經(jīng)成為影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的重大問題。②但目前中國國內(nèi)對農(nóng)戶土地維權(quán)問題的研究中，更多關(guān)注農(nóng)戶在土地權(quán)利上的顯性對抗與激烈沖突。[1—2]較少關(guān)注農(nóng)村日常生活中以非激烈方式表現(xiàn)出來的土地維權(quán)問題。[3]過多關(guān)注和累積關(guān)于農(nóng)村土地維權(quán)的個案研究，忙于經(jīng)驗和實地調(diào)查，相對缺乏理論關(guān)懷，調(diào)查最多可能只是量的增加，對理論進步和發(fā)展貢獻不大。[4]尤其值得一提的是，目前研究較為缺乏對農(nóng)戶們土地維權(quán)內(nèi)心價值觀的考量，因此，研究結(jié)果很容易導致政府應(yīng)對土地維權(quán)偏向于臨時型和運動型、技術(shù)型和對策型，并且往往將政策聚焦于“草根英雄”或“維權(quán)領(lǐng)袖”，致使農(nóng)村社會穩(wěn)定缺乏長效機制。[5]因此，筆者調(diào)研的目的在于找到建構(gòu)維護農(nóng)村社會穩(wěn)定長效機制的核心要素。

在調(diào)研中，筆者關(guān)注到，公平作為核心話語不斷被農(nóng)戶們強調(diào)。筆者對2 000戶農(nóng)戶頻繁表達的關(guān)于公平話語形式進行了總結(jié)③，如表1所示。

表1　2 000戶農(nóng)戶對公平的具體話語表達

可以說，公平被農(nóng)戶們用來表達他們對社會存在的不滿情緒，社會不公成為農(nóng)戶們土地維權(quán)的主要訴因。這一訴因吻合政治領(lǐng)域和學術(shù)領(lǐng)域?qū)φ麄€社會的判斷：國家應(yīng)當通過公平的制度安排社會主義改革開放與經(jīng)濟建設(shè)的成果，“讓人民群眾有更多獲得感”。④但是當前“共享的社會和政治經(jīng)驗的瓦解以及個性化現(xiàn)實的興起對一體化社會和以高效管理著稱的政府提出了巨大挑戰(zhàn)?！盵6]因此，問題關(guān)鍵在于：頂層設(shè)計者們所欲建構(gòu)的公平觀念是否與基層農(nóng)戶的公平觀念一致？怎樣的制度設(shè)計才能有效實現(xiàn)基層農(nóng)戶所欲求的公平？這就要求學界解釋兩個基礎(chǔ)問題：一是農(nóng)戶為何如此強調(diào)公平？二是農(nóng)戶心目中的公平究竟是什么？唯有解決這兩個問題，才能為有效安排維護農(nóng)戶土地權(quán)利、保障農(nóng)村社會穩(wěn)定的制度框架提供理論基礎(chǔ)。

但在對公平問題的解釋上，學界更多地從純理論角度解釋，雖然具有一定說服力，但停留于書齋的解釋無法滿足農(nóng)戶遭受不公平對待后的現(xiàn)實訴求，更加難以引起經(jīng)濟上先富階層的重視。

二、農(nóng)戶為何如此強調(diào)公平

從表1可見，農(nóng)戶們關(guān)于公平話語的表達形式主要是三句話：“這是我的土地”，即農(nóng)戶首先確認土地權(quán)利歸屬；其次是“政府與村委會侵犯我的土地”，這是對自身土地權(quán)利遭遇侵害的具體描述；最后是“政府與村委會對我不公平，當然要反抗這種不公平”，這句話為自身建構(gòu)了土地維權(quán)的正當性。三句話蘊含的邏輯可解構(gòu)為兩層：一是農(nóng)戶認為不公平的根源在于政府與村委會對自身土地權(quán)益的侵害；二是農(nóng)戶認為自身反抗這種侵害具有天然正當性，是為實現(xiàn)自身公平訴求的正當行為。三句話的核心在于公平與利益，即農(nóng)戶對公平的表達是從利益的角度展開，這就提示人們可以從經(jīng)濟學角度分析農(nóng)戶為何如此強調(diào)公平。

經(jīng)濟學研究什么問題？很多學者從理性選擇角度定義經(jīng)濟學，但也有很多著名學者從稀缺資源分配角度定義經(jīng)濟學。如羅賓斯認為，經(jīng)濟學是研究如何有效分配稀缺資源給相互競爭的用途以使人類欲望得到最大滿足的科學。[7]曼昆認為，經(jīng)濟學是研究社會如何管理稀缺資源的科學。[8]“若是自然恩賜人類的任何一種東西，能夠像水和空氣那樣豐足，我們便將總是讓它為整個人類所共有，而不作任何權(quán)利的所有權(quán)的劃分”。[9]因此，也就不會產(chǎn)生分配問題——分配效率與分配公平問題。⑤

稀缺性無處不在?！霸谠S多領(lǐng)域都存在著一種適度匱乏。自然的和其他的資源并不是非常豐富以至使合作的計劃成為多余?！盵10]22資源匱乏是常態(tài)，從古至今，發(fā)生變化也只是資源匱乏的程度不同而已。

歷史而言，農(nóng)戶們早已對土地、糧食和金錢的稀缺性有深刻認識，正是因為稀缺，農(nóng)戶自古就重視土地收益和分配，并且容不得他人對其土地權(quán)益的侵犯。在調(diào)研中，農(nóng)戶慣常的表達方式是“這是我的土地”，這一話語中蘊含著強烈的權(quán)利主體色彩，既強調(diào)自身土地權(quán)利，更強調(diào)自身土地權(quán)利的排他性，容不得他人對自身土地權(quán)利的侵犯，并且在農(nóng)戶的強調(diào)中，“我的”與“土地”往往被施加重音，特別表明了農(nóng)戶對土地權(quán)利所具有的深刻認知。

在調(diào)研中，農(nóng)戶們有四句話語可以反映出他們對土地資源稀缺性的認知，如表2所示。

表2　2 000戶農(nóng)戶對土地稀缺性認知的話語表達

表2的話語是農(nóng)戶們對土地資源稀缺性的一個體系化的邏輯認知。四句話語首先解釋了農(nóng)戶用“生命”堅持的公平觀的產(chǎn)生基礎(chǔ)。如果土地資源較為富足，農(nóng)戶對公平的堅持就會削弱，公平就沒有必要用“生命”去堅持。而如果農(nóng)戶自身沒有稀缺的土地資源，或者土地資源不是其主要生活來源，農(nóng)戶就不會產(chǎn)生嚴重的不公平感。其次解釋了農(nóng)戶以公平為理由進行土地維權(quán)的正當性。正是因為農(nóng)戶對稀缺土地資源支撐生活有著本質(zhì)認識，高度依賴土地資源的農(nóng)戶認為如果土地被政府征收，自己和家人將失去安身立命之本，而政府征收行動實際上是在剝奪其生存權(quán)利，極端不公平，由此產(chǎn)生維權(quán)行動就具有天然正當性。

正因為對土地資源稀缺的深刻認知，農(nóng)戶公平觀念有了生存土壤。因為土地資源稀缺，一旦被政府征收或遭受村集體侵犯，農(nóng)戶將會失去生活保障和養(yǎng)活家人的保障，這種保障直接涉及公平最為核心的內(nèi)容——生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，土地資源寄托了農(nóng)戶全家的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，演化為農(nóng)戶公平觀念的核心內(nèi)容，成為農(nóng)戶們土地維權(quán)最為重要的正當依據(jù)。

土地資源稀缺性催生了農(nóng)戶的利己本性——為了自身生存與發(fā)展，獲得更大份額的土地收益。利己本性并不是批評，因為“人性的首要法則，是維護自身存在，人性的首要關(guān)懷，是對自身的關(guān)懷”[11]。社會生活中絕大多數(shù)人都是利己主體，都是一般人，僅僅具有一般道德，高尚的道德榜樣畢竟是少數(shù)。經(jīng)驗而言，“每個人都更喜歡較大的份額而非較小的份額”[12]2，為了獲得較大份額，人與人之間的沖突經(jīng)常上演。這種沖突在農(nóng)戶維護自身土地權(quán)益中也表現(xiàn)得十分明顯，農(nóng)戶在進行經(jīng)濟決策時，同樣會做出利益最大化的選擇。[13]

這從調(diào)研中收集到的農(nóng)村集體土地收益分配可以看出。在當下農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中，集體土地所有權(quán)在權(quán)能行使中會產(chǎn)生巨大收益，而收益究竟是在全村或是某一村民小組中分配就有嚴重分歧。這一分歧源自于對土地集體所有權(quán)權(quán)利主體的不同認識，如表3所示。

表3　2 000戶農(nóng)戶對農(nóng)村土地集體所有權(quán)權(quán)利主體的認識分歧

農(nóng)戶之所以將土地所有權(quán)權(quán)利主體更多地限定在村民小組，其原因正是基于土地資源的稀缺性認識。因為土地資源稀缺，所產(chǎn)生的收益稀缺且巨大，農(nóng)戶們希望集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體越狹小越好、越確定越好，因此，他們會盡力排斥村兩委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對集體土地的所有權(quán)，努力將集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體界定為村民小組。但現(xiàn)實是，不僅農(nóng)戶們有利己本性，村鎮(zhèn)干部同樣有利己本性。在資源同樣稀缺的條件下，村鎮(zhèn)干部同樣希望能夠從土地中獲得更多收益。由此分配不公平問題在所難免。而現(xiàn)實是，獲得更多法律定位和更多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支持的村委會在分歧中占據(jù)更大優(yōu)勢，經(jīng)常壓倒村民小組及農(nóng)戶的意見和利益。這就潛藏著矛盾糾紛爆發(fā)的較大可能性。

因為存在上述分歧，筆者對1 340戶堅持認為土地集體所有權(quán)權(quán)利主體是村民小組的農(nóng)戶在集體土地所有權(quán)的行使與收益上進一步調(diào)研，結(jié)果如表4所示。從表4可知，在土地權(quán)利最為重要的兩個事項——權(quán)利行使與收益中，村委會作為村集體代表，經(jīng)常侵犯村民小組對土地權(quán)利的行使與收益，農(nóng)戶們就必須與村委會爭奪土地收益，由此更進一步積累了土地矛盾糾紛爆發(fā)的可能性。

表4　1 340戶農(nóng)戶對集體土地權(quán)利行使與收益情況的認識

農(nóng)戶們不僅要與以村委會為代表的集體爭奪土地利益，還要與政府爭奪土地利益。他們的話語表達是“政府想發(fā)展經(jīng)濟可以，但不要老想著從土地中發(fā)展，不要老想著拿走我的土地，拿走了我的土地，經(jīng)濟發(fā)展給誰看？”2 000戶農(nóng)戶對政府發(fā)展經(jīng)濟本身及其方式的態(tài)度如表5所示。

表5　2 000農(nóng)戶對政府發(fā)展經(jīng)濟本身及其方式的態(tài)度

從表5可知，絕大多數(shù)農(nóng)戶認可政府發(fā)展經(jīng)濟的意愿，但更多農(nóng)戶并不認可發(fā)展經(jīng)濟的方式，對政府以土地為基礎(chǔ)的經(jīng)濟發(fā)展方式有所抗拒。他們對自身為經(jīng)濟發(fā)展所承擔的經(jīng)濟、環(huán)境、教育、醫(yī)療等代價較為不滿，對那些因為種種原因成為利益分配獲利者，并始終處于獲利者地位的人也有不滿。此等“強者恒強，弱者恒弱”之態(tài)勢，正鮮活地向農(nóng)戶表明公平依然是生活必備之物，是當下改革的目標，是社會持續(xù)發(fā)展的動力。

農(nóng)戶們對土地資源及收益公平分配的渴望從未停止過。土地作為稀缺且不可再生資源，無法像近代自由資本主義商品大生產(chǎn)那樣，通過大機器不間斷生產(chǎn)以實現(xiàn)人類對公平的渴望。[12]15—16近代以來，西方社會發(fā)展的軌跡證明：單純經(jīng)濟增長不足以帶來公平。反向而言，單純經(jīng)濟發(fā)展很可能造成兩極分化貧富懸殊，造成人與人之間更加現(xiàn)實的不公平，反而會使農(nóng)戶的公平需求更加迫切。因此，在任何一個社會里，公平都應(yīng)該具有絕對優(yōu)先性，那種把效率置于公平上的做法，都只能理解為特定歷史條件下的權(quán)宜之計。[14]

綜上所述，在農(nóng)村土地維權(quán)行動中，公平之所以重要，是因為農(nóng)戶渴望保護其稀缺土地資源及其所產(chǎn)生的土地收益，并希望在土地權(quán)利被侵犯時能夠獲得足以安身立命的補償。農(nóng)戶以土地利益受損為維權(quán)的邏輯起點，以獲得公平為維權(quán)的正當性理由和最終目標。因此，從表面看農(nóng)村維穩(wěn)的目的是維護農(nóng)村社會穩(wěn)定秩序，但其實質(zhì)內(nèi)容是維護農(nóng)戶的公平觀念，唯有重視并實現(xiàn)農(nóng)戶公平觀念才能創(chuàng)造安居樂業(yè)的農(nóng)村穩(wěn)定秩序。

三、農(nóng)戶們的實質(zhì)公平觀

既然農(nóng)戶們?nèi)绱酥匾暪剑敲凑_理解農(nóng)戶公平觀的內(nèi)容就是制度建構(gòu)與完善的重要基礎(chǔ)。這也是調(diào)研的重點內(nèi)容，因此，筆者特別關(guān)注和總結(jié)了調(diào)研中農(nóng)戶們對公平觀實質(zhì)內(nèi)容的話語表達形式，如表6所示。

表6　2 000戶農(nóng)戶對公平觀實質(zhì)內(nèi)容的話語表達

這兩句話首先反映出農(nóng)戶們對最終實質(zhì)結(jié)果的考量，他們關(guān)心的是最終落實在個人利益之上的土地收益分配的多寡。其次反映出農(nóng)戶對土地收益實質(zhì)分配中平等與差異的認知。第一句話語體現(xiàn)出農(nóng)戶的平等認識，他們批評村干部脫離統(tǒng)一分配制度外的特權(quán)，更加愿意接受一種沒有任何人“有特權(quán)”多分錢的制度安排，這一制度安排與他們內(nèi)心深處追求實質(zhì)結(jié)果公平的觀念相吻合。第二句話表達出農(nóng)戶的差異認識，他們要求在制度設(shè)計中考慮并補償這一合理差異。

上述兩句話，與羅爾斯《正義論》關(guān)于社會公平正義的理論十分相近。羅爾斯認為，社會公正的“主要問題是社會的基本結(jié)構(gòu)，是社會主要制度分配基本權(quán)利和義務(wù)，決定由社會合作產(chǎn)生的利益之劃分方式”[10]5。在《正義論》中他重點論述了“作為公平的正義”的兩個原則——“平等原則與差別原則”。羅爾斯認為，每個社會成員都應(yīng)與他人一樣擁有平等權(quán)利，而“社會的和經(jīng)濟的不平等應(yīng)該這樣安排，使它們，一是適合于最少受惠者的最大利益；二是在機會平等的條件下其所依系的職務(wù)和地位向所有人開放”[10]79。這一原則有助于實現(xiàn)“有利者的較高期望”，同時也有助于“提高那些處在最底層的人們的期望”。[10]74在“有利者”和“不利者”兩個階層同時獲益的情形下，他推斷處于中間階層的那些人應(yīng)該也能獲利。雖然這一推斷并不嚴謹，包含了一些經(jīng)驗主義的判斷，但這也恰好表明了羅爾斯認為制度安排應(yīng)以推進所有人獲益為基本出發(fā)點和歸宿點。

為了進一步明確農(nóng)戶們對羅爾斯平等原則與差異原則的態(tài)度，筆者在調(diào)研中詢問了農(nóng)戶們對村干部特權(quán)分配和農(nóng)戶們差異分配的看法，結(jié)果如表7所示。

表7　農(nóng)戶們對特權(quán)分配和差異分配的看法⑥

從表7可見，98.3%的農(nóng)戶對特權(quán)分配十分反對，認為不應(yīng)當存在平等分配制度之外的特權(quán)分配，同時98.75%的農(nóng)戶同情特殊困難，同意給予差異分配。上述農(nóng)戶們所擁有的實質(zhì)公平觀，顯然與目前地方政府土地征收的統(tǒng)一化補償策略有所沖突。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前浙江省地方政府的土地征收補償策略之所以是統(tǒng)一化的補償策略，一是為了便于開展征收工作，因為以“平等之名”群眾更易接受；二是以“平等之名”掩蓋合理差異，政府將不必考慮那些合理差異，有助于降低成本。但是統(tǒng)一化的補償策略在實施過程中卻存在兩個重要問題：

一是為了提升村干部工作積極性從而提升征地工作效率，統(tǒng)一化補償策略中會給予村干部一定的差異化補償，農(nóng)戶們無法理解村干部差異化補償?shù)恼斃碛?，因而無法接受此種有損內(nèi)心實質(zhì)公平觀的特權(quán)分配，由此造成“被剝奪感”。

二是雖然絕大多數(shù)農(nóng)戶接受統(tǒng)一化補償策略，但同樣存在不少農(nóng)戶對統(tǒng)一化補償策略有異議，他們認定自身具有其他農(nóng)戶所不具有的合理差異，對這部分不愿意土地被征收，不愿意接受較少補償款，不愿意失去生活保障的農(nóng)戶而言，地方政府不是針對差異性進行補償，而是發(fā)動其同村人(包括其親友)勸導和說服，甚至會強制其接受統(tǒng)一化補償。地方政府無視甚至是漠視被征地農(nóng)戶的差異性，對差異性沒有任何制度安排和救濟，實際上就是對差異性農(nóng)戶的制度歧視，是試圖以“平等之名”消滅合理差異。因此，具有差異性的農(nóng)戶的“被剝奪感”與“不公平感”就會增強，就會要求征地部門給個“說法”，當差異性無法得到“實質(zhì)說法”時，這部分農(nóng)戶們就會采取維權(quán)行動。

綜上所述，從羅爾斯正義理論出發(fā)，筆者對農(nóng)戶實質(zhì)公平觀的總結(jié)是：農(nóng)戶的公平觀念主要是一種結(jié)果主義的實質(zhì)公平觀念，是注重結(jié)果公平的觀念，在土地利益分配上，農(nóng)戶具有較為一致(98.3%)的反對特權(quán)，反對超出統(tǒng)一分配制度的特權(quán)分配，當然農(nóng)戶也贊同(98.75%)對有特殊合理差異的其他農(nóng)戶給予特殊補償，進行差異分配。這兩個觀念在農(nóng)戶的公平觀念中一直保持一致，反映出農(nóng)戶們既有制度化的要求，同時也有個性化的要求。

要深入認識農(nóng)戶們的實質(zhì)公平觀，必須理解兩個重點。

一是農(nóng)戶的實質(zhì)公平觀念不同于邊沁功利主義所蘊含的公平觀念。邊沁功利主義認為多數(shù)人的幸福才是社會的基礎(chǔ)，多數(shù)人幸福之和必然大于少數(shù)人幸福，因此，應(yīng)更加重視多數(shù)人幸福的實現(xiàn)而不是少數(shù)人。[15]216[16]他說過：“一切法律所具有或通常應(yīng)具有的一般目的，是增長社會幸福的總和，因而首先要盡可能排除每一種趨于減損這種幸福的東西，亦即排除損害?！盵15]216按照這一邏輯展開的社會制度，必然會更加傾向于多數(shù)人的幸福，而實現(xiàn)多數(shù)人幸福的制度安排也會被理解為公平的制度安排。這樣的制度安排從國家角度而言具有正當性，提供一般性的、適用于大多數(shù)人的公平制度對于國家而言比較容易。

但從農(nóng)戶們所考慮的合理差異角度而言，邊沁功利主義很可能要求犧牲這部分差異實現(xiàn)一般公平，顯然是將多數(shù)人的幸福建立在少數(shù)人的痛苦之上。因此，倫理學“正當性”不足是邊沁功利主義的致命之處，不能“以一個人的失來掂估另一個人的得”。[17]80農(nóng)戶們不會同意以自身犧牲來實現(xiàn)所謂的集體福利，而社會發(fā)展的目的也不應(yīng)當通過犧牲農(nóng)戶們的土地利益滿足所謂社會福利的提升。

二是農(nóng)戶實質(zhì)公平觀與羅爾斯正義公平觀也有區(qū)別。農(nóng)戶的實質(zhì)公平觀有自身特點，這一公平觀的內(nèi)容更加關(guān)注“個人的實質(zhì)利益”，而不是集體、國家或社會的利益。因為農(nóng)戶對被作為“少數(shù)群體”“弱勢群體”犧牲的現(xiàn)狀早已不滿，他們更強烈地要求從整體上公平對待每一個人的社會制度，要求更進一步設(shè)計“先富帶動后富”達到“共同富?！钡木唧w制度，以實現(xiàn)社會公平正義。

而羅爾斯眼中只有國家，沒有個人，他“沒有嚴肅地對待個人”[18]。羅爾斯在《正義論》中提出的公平原則是對“再分配福利”國家的支持，雖然最終會惠及個人。但這并不是農(nóng)戶們實質(zhì)公平觀所想要的，農(nóng)戶們在土地維權(quán)行動中首先考量的是自身利益，而不是集體利益、社會利益或國家利益，這也是政府決策者們所無法理解的，他們以“大局為重”的發(fā)展思維與農(nóng)戶以“個人利益為先”的實質(zhì)公平觀發(fā)生碰撞，其最終結(jié)果或是維權(quán)行動趨向于激烈，或是壓制了維權(quán)行動。

四、農(nóng)戶的程序公平觀

在調(diào)研中，筆者特別關(guān)注到，為了實現(xiàn)自身實質(zhì)公平，農(nóng)戶們同樣十分關(guān)心程序問題。在土地維權(quán)過程中，他們頻繁利用國家所提供的正式維權(quán)程序，如司法程序、行政程序、調(diào)解程序等，如表8所示。

表8　發(fā)生維權(quán)沖突的農(nóng)戶與未發(fā)生沖突的農(nóng)戶對三大程序的選擇　%

從表8可知，無論是否發(fā)生土地維權(quán)沖突，農(nóng)戶們都將同時利用三種程序列入考慮中。在他們看來，三種救濟程序并不沖突，“只要能快點解決，哪種程序都行”，因此，學界所討論的“信訪不信法”的問題本質(zhì)不在于農(nóng)戶們對法律不信任，而在于尋求最快速最有效解決土地權(quán)利糾紛、實現(xiàn)實質(zhì)公平的程序制度。如果司法程序能夠?qū)崿F(xiàn)上述目的，那么“信訪不信法”就不會成為問題。因此，只要有利于順利解決矛盾糾紛，實現(xiàn)實質(zhì)公平，同時利用這三種程序都是農(nóng)戶合理的行動策略。這是農(nóng)戶最樸素的實用主義考量。

結(jié)合農(nóng)戶的實質(zhì)公平觀念，可以發(fā)現(xiàn)，事實上，精明的農(nóng)戶在公平問題上帶有較大程度的“理想主義和浪漫主義”的想象，他們首先設(shè)定了一個實質(zhì)公平的觀念，其次希望通過合理的程序去實現(xiàn)實質(zhì)公平，這樣的想象十分接近羅爾斯所論述的“完善的程序正義”。

羅爾斯在《正義論》中探討了三種程序正義。第一種是完善程序正義，其主要含義是預(yù)設(shè)一個正義分配標準，再設(shè)定一個實現(xiàn)這一標準的合理程序，羅爾斯的例子是分蛋糕，為達成這種完善的程序正義，分蛋糕者應(yīng)當是最后一個取蛋糕的人。第二種是不完善程序正義，與第一種完善程序正義的相同之處在于人們都有一個正義分配標準，不同之處在于不完善的程序正義沒有一個合理的分配程序。羅爾斯的例子是司法審判。相對于公眾對司法目標“有罪及應(yīng)被追訴”的理想而言，司法并沒有一種完善的程序來保障，甚至有時無罪的人會被宣告有罪。第三種是純粹的程序正義。與前兩種不同的是，第三種程序正義不存在一個事先設(shè)定的公平正義標準，而只是事先設(shè)定一種被認為是公開的、公平的程序，由這一純粹的程序來決定分配的結(jié)果。羅爾斯的例子是賭博。

因此，如果從完善的程序正義出發(fā)，農(nóng)戶們想要實現(xiàn)實質(zhì)公平觀和程序公平觀就存在“理想與現(xiàn)實的巨大差距”。這從現(xiàn)實中就可以反映出來，實踐中發(fā)生沖突的農(nóng)戶們對三大程序的效率并不滿意，如表9所示。

表9顯示，農(nóng)戶們對調(diào)解程序滿意度較高，達到50.3%，對于司法程序和行政程序滿意度較低，其中行政程序滿意度最低為32.8%。農(nóng)戶們對上述程序滿意度不高的原因在于司法程序、調(diào)解程序、行政程序是“不完善的程序正義”，這三大程序并沒有提供一種合理的分配程序?qū)崿F(xiàn)農(nóng)戶所期待的實質(zhì)公平。換言之，農(nóng)戶并未從這三大程序中實現(xiàn)自身公平觀念的實質(zhì)追求。

表9　479個沖突樣本中農(nóng)戶對三大程序的滿意度

從表9可知，農(nóng)戶們對國家提供的三大事后維權(quán)程序并不滿意，他們反映：“為何沒有事前就能夠及時有效防止土地糾紛發(fā)生和減少損失的制度？”農(nóng)戶們不滿意的原因主要(86.0%)是因為這些制度無法有效防止糾紛發(fā)生，減少農(nóng)戶們損失，參見表10所示。

表10　479戶發(fā)生土地權(quán)利沖突的農(nóng)戶對三大維權(quán)程序不滿意的原因

因此，為了實現(xiàn)實質(zhì)公平觀，避免出現(xiàn)土地沖突與事后維權(quán)，農(nóng)戶們認為“必須讓村民們可以在分配中說得上話，不能都是村干部或鄉(xiāng)鎮(zhèn)說了算?！彼麄兊脑捳Z表達如表11所示。

表11　2 000戶農(nóng)戶對公平觀程序內(nèi)容的話語表達

從表11可知，農(nóng)戶們試圖探索保障土地權(quán)益的事前機制——監(jiān)督機制。在調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶們對參與和監(jiān)督問題提及十分頻繁，他們甚至認為，只要有參與(包括參與選舉)，就能夠知情(不管能不能看懂會計報表等)，就能夠保證自身土地權(quán)益不受侵害；而沒有參與，自身土地受侵害的可能性較大。只要有自身的監(jiān)督(不管是否具備監(jiān)督能力)就有實現(xiàn)公平的可能性，而沒有監(jiān)督就難以實現(xiàn)公平。從農(nóng)戶們的這些觀念出發(fā)，筆者特別調(diào)研他們對程序性權(quán)利的認知，結(jié)果表明，有四項基本程序權(quán)利是農(nóng)戶們最為關(guān)注的，如表12所示。

表12　2 000戶農(nóng)戶對自身在集體生活中最為重要權(quán)利的認識

因此，圍繞參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，農(nóng)戶們對此進行了制度探索。以浙江省義烏市A村為例，A村有13個村民小組，531戶農(nóng)戶，1562人。村中從事小商品生產(chǎn)的農(nóng)戶高達412戶，占77.6%，擁有集體企業(yè)4家，私人企業(yè)91家，家庭作坊300多個。因從事小商品生產(chǎn)帶來個人與集體財富的較快累積，A村決定進行舊村改造。但舊村改造涉及集體土地的分配、村民小組土地的分配、土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地問題，農(nóng)戶們對自身土地權(quán)利極為看重，對改造方案有著不同的“公平需求”，一是擔心村干部“公權(quán)私用”，為自身謀取舊村改造中的利益；二是擔心自身宅基地、承包地等土地利益受損，因而改造阻力很大，改造方案一直無法確定。因此，A村決定在全村范圍內(nèi)實現(xiàn)村民參與。

首先是直接參與方式。有別于以往的村民參與，A村在村民直接參與上有三點改進。一是鼓勵村民直接提出書面或口頭意見，并給予證實回執(zhí)與答復(fù)。A村小商品經(jīng)濟發(fā)達帶來村民平等意識、權(quán)利意識的增長，對村民所提出的書面或口頭意見，A村兩委必須給予積極回應(yīng)。村民書面意見將獲得村兩委的正式回執(zhí)和答復(fù)，口頭意見被記錄在意見薄中并給予正式回執(zhí)和答復(fù)。二是鼓勵村中精英以更直接的方式參與討論改造方案。A村中的精英，集黨員、村民小組代表、企業(yè)家、企業(yè)管理者等身份為一體，見多識廣，具有較強管理能力和較多社會資本，而此類人員在A村中占30%以上。他們的直接參與，既能夠吸收到建設(shè)性意見，同時也能說服村民，減少舊村改造壓力。三是尊重合理差異，對于那些差異性較強、公平需求較不同的農(nóng)戶，A村就以戶、村民小組、黨員會議等為單位進行懇談，充分尊重其公平需求。

其次是間接參與方式。舊村改造涉及行政性事務(wù)與技術(shù)性事務(wù)，農(nóng)戶們無法直接參與，但為了保證對資金使用情況和材料使用情況的知情權(quán)，農(nóng)戶們集體決定聘請專門機構(gòu)的專業(yè)人士解決技術(shù)性事務(wù)和財務(wù)事務(wù)。因此，在舊村改造開始后，就由各村民小組推薦熟悉建材、熟悉財務(wù)會計的專業(yè)人員，而后從村民小組的推薦中在村民代表會議上投票選擇4名負責舊村改造的技術(shù)人員(負責購買鋼材、水泥、砂石、地磚、裝潢材料等)和財務(wù)人員(負責管理財務(wù)，對日常開支進行審核監(jiān)督)。由此通過農(nóng)戶選擇代表參與的間接參與方式，A村成功降低了舊村改造成本。

在A村的舊村改造中，農(nóng)戶們?yōu)榱吮Ｗo自身土地權(quán)益，排除特權(quán)分配，尊重合理差異，實現(xiàn)自身公平需求，通過最為樸素的公平觀念和實現(xiàn)公平最基本的參與方式，將公平的理想具體化為一項以參與權(quán)為基礎(chǔ)的農(nóng)戶參與和監(jiān)督并重的制度實踐并產(chǎn)生了實效。

綜上可見，農(nóng)戶的程序公平觀是一種理想化的程序公平觀，也是工具化的程序公平觀，其目的在于實現(xiàn)實質(zhì)公平，這種程序公平觀，更傾向于事前參與和監(jiān)督的公平，而不是事后彌補和救濟的公平，因此，在國家所提供的事前性質(zhì)的程序救濟無法滿足農(nóng)戶理想化程序公平觀的時候，農(nóng)戶將會以其自身對程序公平的理解創(chuàng)造有助于實現(xiàn)實質(zhì)公平的程序制度。這也就要求來自頂層的設(shè)計與制度安排必須重視農(nóng)戶公平觀的實質(zhì)內(nèi)容和程序內(nèi)容。

五、農(nóng)戶公平觀制度安排的啟示

文章解釋了為何農(nóng)戶如此重視土地維權(quán)中的公平，解釋了農(nóng)戶公平觀的實質(zhì)內(nèi)容和程序內(nèi)容，并認為要實現(xiàn)農(nóng)村社會制度安排，首先應(yīng)當注重農(nóng)戶公平觀的解讀。在此基礎(chǔ)上，對農(nóng)戶公平觀的制度安排尚需理解以下方面內(nèi)容。

首先，應(yīng)當正確理解農(nóng)戶公平觀制度安排中各主體的博弈現(xiàn)象。

在制度探索中，有上級黨政機關(guān)、村兩委、村中精英、一般農(nóng)戶等多個博弈主體，每個主體都希望自身對公平的理解可以被其他主體接受并內(nèi)化為制度安排。在調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)，目前浙江省農(nóng)村絕大多數(shù)制度安排起因是社會現(xiàn)實的倒逼，但制度安排的真正動力卻是來自于黨政主體的主導力量。這點也獲得了農(nóng)戶們本身的認同，如表13所示。

表13　你認為哪些主體是實現(xiàn)制度變革和公平的主要力量

從表13可知，在目前農(nóng)村制度變革中，起比較重要作用的是上級黨政主體力量和村中精英力量，而村兩委和一般村民的力量則處于次要地位。從現(xiàn)實看，浙江省農(nóng)村的制度變革更主要是由黨政組織和一些具有變革意識的官員帶來的。[19]從效果看，黨政主導確實有利于推進農(nóng)村變革，并且強大的黨政主導能夠保證制度革新不至于出現(xiàn)社會動蕩，這從亨廷頓的論述即可看出。[20]但問題在于一旦脫離黨政關(guān)注，這些制度的效能就會嚴重受損，甚至流于形式。

浙江省農(nóng)村商品經(jīng)濟的發(fā)達已經(jīng)帶來村民精英群體與一般群體的分化，兩者都具有參與意識，但精英群體的參與意識較高，符合社會學家安東尼·奧羅姆的看法，“處于較高社會經(jīng)濟地位的人參與政治的比例必然要比處于較低社會經(jīng)濟地位的人高些”[21]。但是，筆者也必須認識到，浙江省村民雖然具有較強民主意識和參與意識，但實際上并未從根本上改變“歷史遺留的臣屬型參與文化所導致的社會參與具有強動員色彩和從屬性特征”[22]。因此，當筆者更加深入分析農(nóng)戶們所重視的制度背后的參與意識、治理意識、政治文化與民主意識，就會發(fā)現(xiàn)這一參與制度實際上離真正的村民自治尚有不少差距，如表14所示。

表14　你認為村中事務(wù)主要依靠哪些主體治理

因而在實現(xiàn)農(nóng)戶公平觀的制度安排中，有些時候農(nóng)戶們參與的效率并不高，甚至無限制的“商談”會導致無效率，使商談僅僅成為一種過程。這就需要對分散化、碎片化的參與過程進行有效整合和集中討論。從現(xiàn)階段浙江省農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)狀看，鼓勵村中精英的參與更為切合現(xiàn)實。村中精英極為支持村民參與，除了自身積極參與村務(wù)管理之外，還對一般村民的參與方式進行多元化思考。村中精英或許在參與之時并未考慮過村民自治問題，甚至更多是為自身利益考量。但此種參與，確實在很大程度上實現(xiàn)了村民對公平觀念的期待。

其次，應(yīng)當正確認識農(nóng)戶公平觀制度安排的實現(xiàn)形式。

從浙江省農(nóng)村社會實踐而言，在實現(xiàn)農(nóng)戶公平觀的過程中，作為國家代表的黨政力量確實起到了主導和引導的作用。黨政力量無法代替村民從事生產(chǎn)，也無法直接滿足村民的一切需求，但是作為國家的代表，他們“應(yīng)當是為公民創(chuàng)造條件滿足公民能夠依靠本身努力獲得充分的公民生活所需要的一切”[17]80。也即黨政力量應(yīng)當通過合理的制度安排實現(xiàn)公民需要，包括公平。

從現(xiàn)實角度而言，農(nóng)戶的公平需求不僅有一般化的需求也有差異化的需求，因此，在制度安排的過程中，不僅應(yīng)當提供一般制度以實現(xiàn)一般公平，也應(yīng)當提供特殊制度以實現(xiàn)特殊公平。在土地維權(quán)問題上，一般制度安排是有關(guān)土地權(quán)利的一般安排，而特殊制度安排包括了事后維權(quán)制度如司法制度等和事前維權(quán)制度如農(nóng)戶參與制度與村務(wù)監(jiān)督制度等。如果只有一般制度安排，缺乏特殊制度安排，實現(xiàn)的只是一般的公平觀念，但無法實現(xiàn)農(nóng)戶特殊的公平需求，這關(guān)系到制度安排的實效問題，如果不提供特殊性制度安排，很可能就會導致一般性制度安排的無效，從而帶來實質(zhì)性成本，導致“從公眾譏諷到公共決策的完全癱瘓”[23]。

同時，在設(shè)計具體制度時，并無需過于注重農(nóng)戶的參與能力。雖然理想的情景是“參與者平等地具有認知的條件，能夠清楚地了解政策的爭議所在，以及有能力可以分辨什么樣的決定才是對的?！盵24]但事實上，并無需嚴格要求農(nóng)戶的參與能力，如在A村的實踐中，較多村民并不理解專業(yè)改造方案和各類會計報表，參與能力相對有限。但不必因此質(zhì)疑參與制度的有效性，不必苛求甚至將是否具備專業(yè)知識作為參與制度有效性的決定因素。因為只要具備基本的理性和溝通能力，參與制度就能展開，其效果取決于參與者利益的關(guān)聯(lián)程度、參與者的建議意見被吸納和落實的情況。[25]更何況只要制度設(shè)計給予參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，農(nóng)戶就會懂得如何使用上述權(quán)利，其實現(xiàn)方式包含了學習、委托代理等方式。因此，不必“杞人憂天”。

綜上所述，必須認真對待農(nóng)村實踐中產(chǎn)生的制度安排，建立以公平為優(yōu)先，適用于廣大農(nóng)村的一般制度和特殊制度，努力將停留于黨政宣傳、學者筆端和城市內(nèi)部的公平觀念轉(zhuǎn)化為農(nóng)戶的公平觀念，方能不斷減少農(nóng)戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部的對抗，減少窮人和富人的對抗，提高農(nóng)戶對貧富差距的容忍力，增強農(nóng)戶的“獲得感”。

注釋：

① 2011—2013年筆者對浙江省進行了為期6個月的調(diào)研，調(diào)研以戶為單位進行，原因是為了擴大調(diào)研樣本量，因為以農(nóng)民個人為單位，很可能被調(diào)研的農(nóng)民屬于一戶。本次調(diào)研浙江省2 000戶農(nóng)戶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部56人，村干部212人，總結(jié)土地維權(quán)沖突事件479件。

② 在調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)當前影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的四大因素主要是農(nóng)村土地問題、基層管理與公共服務(wù)問題、農(nóng)村環(huán)境問題和經(jīng)濟發(fā)展問題。

③ 總結(jié)的標準為一戶農(nóng)戶中有農(nóng)民這樣表達過一次即可，對于同一農(nóng)戶的多次表達，文章這里僅計為一次。

④ 習近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導小組第十次會議強調(diào)科學統(tǒng)籌突出重點對準焦距，人民群眾對改革有更多獲得感，詳見2015年2月28日的《光明日報》。

⑤ 當然，隨著工業(yè)化的加深，水與空氣在特定時候也會成為與正義有關(guān)的事物，如在高原地區(qū)氧氣已經(jīng)成為出售的商品。

⑥ 同意和猶豫村干部特權(quán)分配的農(nóng)戶家中有親屬擔任村干部，但這部分農(nóng)戶只是極少數(shù)。而猶豫差異分配的農(nóng)戶主要原因有兩個，一是很難實現(xiàn)，二是都是鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親，難以提出更多分配要求，這部分農(nóng)戶同樣只是極少數(shù)。

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On Fairness View of Grass Root Farmers: An Empirical Interpretation of 2 000 Peasant Households in Zhejiang Province

HEYuejun

(Law school， Ningbo University， Ningbo Zhejiang 315211， China)

Fairness is an appropriate reason for the farmer’s action in protecting his rural land rights. Why fairness is so important to the farmers? How to understand the farmers’ view of fairness? Taking typical farmers’ expression as an example, the paper analyzes the first question from the theory of scarcity and the second from the theory of justice. The systems created by the farmers are applied to illustrate how to realize the farmers’ fairness. It is helpful to maintain the rural land rights and achieve social stability in the countryside.

maintenance of rural land rights; fairness； theory of scarcity； theory of justice； Zhejiang Province

10.13766/j.bhsk.1008-2204.2015.0144

2015-03-12

國家社會科學基金青年項目(13CFX032)；浙江省哲學社會科學規(guī)劃一般項目(12JCFX01YB)

何躍軍(1983—)，男，福建泉州人，副教授，博士，研究方向為法律社會學.

D90-052

A

1008-2204(2016)05-0045-10