共有產(chǎn)權(quán)住房制度研究

楊春志 ， 康俊亮

(1.中國(guó)城市科學(xué)研究會(huì) 《城市發(fā)展研究》編輯部， 北京100835； 2.中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì) 調(diào)解中心， 北京 100835)

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共有產(chǎn)權(quán)住房制度研究

楊春志1， 康俊亮2

(1.中國(guó)城市科學(xué)研究會(huì) 《城市發(fā)展研究》編輯部， 北京100835； 2.中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì) 調(diào)解中心， 北京 100835)

對(duì)中國(guó)現(xiàn)行住房供應(yīng)體系的建立和發(fā)展進(jìn)行了研究，認(rèn)為現(xiàn)行住房供應(yīng)體系存在無(wú)法有效解決特定歷史階段，個(gè)體保障對(duì)象支付能力動(dòng)態(tài)變動(dòng)與保障群體總量相對(duì)穩(wěn)定之間的矛盾；沒(méi)有有效銜接保障與市場(chǎng)間的關(guān)系等問(wèn)題。共有產(chǎn)權(quán)住房作為一種運(yùn)行機(jī)制，可以在需求導(dǎo)向型理念下實(shí)現(xiàn)保障對(duì)象支付能力與實(shí)物型保障房供給之間的內(nèi)在統(tǒng)一，又使得實(shí)物型保障房與商品房的互相轉(zhuǎn)化更加順暢，進(jìn)而逐步實(shí)現(xiàn)住房保障的市場(chǎng)化運(yùn)行。所謂住房保障市場(chǎng)化運(yùn)行主要指實(shí)物型保障房獲取土地、開(kāi)發(fā)建設(shè)、銷售方式以及保障房的租金與售價(jià)的市場(chǎng)化。在產(chǎn)權(quán)共有期間，保障對(duì)象是保障房的實(shí)際使用者，因此，應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的法律義務(wù)和侵權(quán)責(zé)任。

住房供應(yīng)體系； 住房保障； 共有產(chǎn)權(quán)； 產(chǎn)權(quán)主體設(shè)計(jì)； 法律責(zé)任承擔(dān)

一、引言

近年來(lái)，中國(guó)保障房的建設(shè)數(shù)量取得了很大進(jìn)展，2008—2015年全國(guó)累計(jì)開(kāi)工建設(shè)城鎮(zhèn)保障性住房和棚戶區(qū)改造住房5 000多萬(wàn)套，其中棚戶區(qū)改造住房2 681萬(wàn)套、保障性住房2 300多萬(wàn)套。①在保障房數(shù)量不斷提高的同時(shí)，“十二五”規(guī)劃綱要提出的“對(duì)城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭，實(shí)行廉租住房制度。對(duì)中等偏下收入住房困難家庭，實(shí)行公共租賃住房保障。對(duì)中高收入家庭，實(shí)行租賃與購(gòu)買商品住房相結(jié)合的制度”的多層次住房供應(yīng)體系初步形成。

但毋庸諱言，中國(guó)的住房供應(yīng)和保障體系是伴隨著房?jī)r(jià)飛漲，在原住房體系下新的夾心層不斷出現(xiàn)的情況下形成的，應(yīng)急色彩比較濃。因此，客觀存在住房保障體系不斷變化、保障房品種多、不同品種保障房難以互相轉(zhuǎn)化、保障房品種與保障對(duì)象支付能力之間缺乏有效銜接等問(wèn)題。特別是現(xiàn)有實(shí)物型保障房品種多，且由于各自運(yùn)行機(jī)制不同帶來(lái)的制度障礙成為制約中國(guó)住房保障發(fā)展的一個(gè)重要因素。

江蘇省淮安市于2007年開(kāi)始實(shí)施經(jīng)濟(jì)適用房共有產(chǎn)權(quán)(shared ownership)試點(diǎn)，以探索解決不同品種保障房相互轉(zhuǎn)化以及保障房品種與保障對(duì)象支付能力之間有效銜接的問(wèn)題。經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)際運(yùn)作，其效果明顯，得到廣大群眾的贊賞。在此背景下，2014年4月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部確定在北京市、上海市、深圳市、成都市、淮安市和黃石市6個(gè)城市試點(diǎn)共有產(chǎn)權(quán)住房，并將其確定為中國(guó)住房領(lǐng)域改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

中央為什么推行共有產(chǎn)權(quán)住房？共有產(chǎn)權(quán)住房在中國(guó)住房供應(yīng)體系中應(yīng)當(dāng)如何定性與定位，應(yīng)當(dāng)如何做好共有產(chǎn)權(quán)住房的具體制度設(shè)計(jì)？這些需要認(rèn)真研究，以便為完善共有產(chǎn)權(quán)住房提供理論儲(chǔ)備和政策建議。

二、共有產(chǎn)權(quán)住房研究文獻(xiàn)綜述

共有產(chǎn)權(quán)概念最早是由陸玉龍?zhí)岢龅?，主要針?duì)經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)中存在的產(chǎn)權(quán)模糊、運(yùn)作形式缺陷等帶來(lái)的問(wèn)題，提法為“經(jīng)濟(jì)適用房的共有產(chǎn)權(quán)”。[1]5—13學(xué)術(shù)領(lǐng)域的研究目前主要集中在3個(gè)方面：

一是對(duì)相關(guān)概念的探討及發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房必要性和可行性的研究。陸玉龍論述了共有產(chǎn)權(quán)制度的法律基礎(chǔ)、制度的優(yōu)越性等內(nèi)容。[2]嚴(yán)榮探討了共有產(chǎn)權(quán)住房對(duì)完善中國(guó)住房供應(yīng)和保障體系的作用，及共有產(chǎn)權(quán)住房的優(yōu)勢(shì)與局限等問(wèn)題。[3]24—27

二是對(duì)國(guó)外實(shí)踐的介紹。莫智等介紹了英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞三國(guó)共有產(chǎn)權(quán)制度的背景起源及各具有特色的、與自身發(fā)展制度相適宜的共有產(chǎn)權(quán)制度。[4]114—120梁爽指出，英國(guó)共有產(chǎn)權(quán)住房包含共有產(chǎn)權(quán)和共享權(quán)益(shared equity)兩種形式，并對(duì)兩種形式的共有產(chǎn)權(quán)住房的運(yùn)作機(jī)制、購(gòu)房者特征及自20世紀(jì)80年代以來(lái)總體發(fā)展規(guī)模等進(jìn)行了分析。[5]31—38

三是對(duì)國(guó)內(nèi)實(shí)踐的介紹及存在的問(wèn)題。袁立華和王云萍、劉遠(yuǎn)勝等以江蘇省淮安市的實(shí)踐為例[6—7]、崔光燦和姜巧以上海市的實(shí)踐為例[8]，李霞和梁森森以武漢市的實(shí)踐為例[9]，總結(jié)各地運(yùn)作模式的差異，分析各地運(yùn)行效果并提出改進(jìn)建議。

曾國(guó)安和湯夢(mèng)玲、李海濤和張小富、鄧小鵬等是為數(shù)不多的從宏觀視角或者制度設(shè)計(jì)角度進(jìn)行研究的學(xué)者。[10]28—39[11—12]

上述研究從不同層面加深了人們對(duì)共有產(chǎn)權(quán)住房的認(rèn)識(shí)，但作為住房保障領(lǐng)域的一項(xiàng)重要改革措施，對(duì)其宏觀層面的研究還需要進(jìn)一步深入。

三、共有產(chǎn)權(quán)住房的定性與定位

按照通常的邏輯研究順序，首先需要明確的是共有產(chǎn)權(quán)住房在中國(guó)住房供應(yīng)體系中的定性與定位，因?yàn)檫@是開(kāi)展后續(xù)研究，是設(shè)計(jì)共有產(chǎn)權(quán)住房具體制度內(nèi)容的前提與基礎(chǔ)；但在更深的層面上，則必須首先反思中國(guó)現(xiàn)行的住房供應(yīng)體系，特別是其中存在的問(wèn)題，并以問(wèn)題解決為導(dǎo)向，明確共有產(chǎn)權(quán)住房產(chǎn)生的制度背景，才能更加深刻地理解與確定共有產(chǎn)權(quán)住房在中國(guó)住房供應(yīng)體系中的定性與定位。

(一)中國(guó)現(xiàn)行住房供應(yīng)體系反思

1.中國(guó)現(xiàn)行住房供應(yīng)體系的建立和發(fā)展

以1998年國(guó)務(wù)院23號(hào)文件——《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》發(fā)布為標(biāo)志，新中國(guó)住房供應(yīng)可以分為前后兩個(gè)發(fā)展階段，1998年之前是以福利分房為主的階段，1998年之后是以住房商品化供應(yīng)為主，商品房和保障房供應(yīng)共存的階段。

23號(hào)文件明確提出，建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的住房供應(yīng)體系，對(duì)不同收人家庭實(shí)行不同的住房供應(yīng)政策。最低收人家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收人家庭購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用住房；其他收入高的家庭購(gòu)買、租賃市場(chǎng)價(jià)商品住房。②為中國(guó)現(xiàn)行住房供應(yīng)體系的形成奠定了基礎(chǔ)。

由于經(jīng)濟(jì)適用房制度設(shè)計(jì)本身存在缺陷，制度運(yùn)行中存在地方政府和中央政府的相互博弈，以及對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的“逐利性”缺乏足夠的認(rèn)識(shí)和防備， 23號(hào)文件規(guī)定的“以經(jīng)濟(jì)適用為主體的多層次住房供給體系”在運(yùn)行中被扭曲。文件設(shè)計(jì)的“多層次”住房供給體系，變成了商品化和市場(chǎng)化為主的住房供給模式，商品房占到市場(chǎng)總量的 80%以上，經(jīng)濟(jì)適用住房與廉租房被邊緣化。[1]5—13因此，有研究者指出，1998年大規(guī)模房改起的10年幾乎是住房保障“失去的十年” 。[13]

與保障房建設(shè)缺失相伴而來(lái)的，是商品房房?jī)r(jià)連續(xù)多年的快速上揚(yáng)。期間，國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委出臺(tái)了一系列針對(duì)住房市場(chǎng)調(diào)控的政策，努力控制不斷攀升的住房?jī)r(jià)格。保障性住房建設(shè)成為調(diào)控房?jī)r(jià)的輔助工具。住房保障政策在此過(guò)程中得到發(fā)展和完善。這個(gè)時(shí)期具有重要影響的保障性城鎮(zhèn)住房政策文件主要有：國(guó)務(wù)院2003年18號(hào)文件、2007年24號(hào)文件和2011年45號(hào)文件。國(guó)務(wù)院2003年18號(hào)文件比較全面客觀地確定了新住房制度下，城鎮(zhèn)住房供給、房地產(chǎn)市場(chǎng)以及房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本思想，構(gòu)建了適合新住房制度條件下“完善供應(yīng)政策，調(diào)整供應(yīng)結(jié)構(gòu)；改革住房制度，健全市場(chǎng)體系”等政策問(wèn)題。也提出了科學(xué)合理的政策措施：發(fā)展住房信貸，強(qiáng)化管理服務(wù)；改進(jìn)規(guī)劃管理，調(diào)控土地供應(yīng)；加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，整頓市場(chǎng)秩序。該文件是在1998年住房制度改革后對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)住房體系的一個(gè)全面完善。國(guó)務(wù)院2007年24號(hào)文件則提出城市廉租住房制度是解決低收入家庭住房困難的主要途徑。要求進(jìn)一步建立健全城市廉租住房制度，逐步擴(kuò)大廉租住房制度的保障范圍。國(guó)務(wù)院2011年45號(hào)文件提出：大力推進(jìn)以公共租賃住房為重點(diǎn)的保障性安居工程建設(shè)——重點(diǎn)發(fā)展公共租賃住房，根據(jù)實(shí)際情況繼續(xù)安排經(jīng)濟(jì)適用住房和限價(jià)商品住房建設(shè)，加快實(shí)施各類棚戶區(qū)改造。并明確提出“到‘十二五’期末，全國(guó)保障性住房覆蓋面達(dá)到20%左右，力爭(zhēng)使城鎮(zhèn)中等偏下和低收入家庭住房困難問(wèn)題得到基本解決，新就業(yè)職工住房困難問(wèn)題得到有效緩解，外來(lái)務(wù)工人員居住條件得到明顯改善。”

從2007年起,政府的住房保障政策理念開(kāi)始發(fā)生重大變化，逐步擺脫了之前以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的保障理念，“住有所居”成為新的政策目標(biāo)，以此理念為指導(dǎo)思想構(gòu)建的住房保障體系逐步形成。

2.中國(guó)現(xiàn)行住房供應(yīng)體系建設(shè)中存在的問(wèn)題

目前中國(guó)初步建立了“市場(chǎng)與保障雙軌制、以市場(chǎng)為主導(dǎo)”的住房供應(yīng)體系。但中國(guó)現(xiàn)有的住房供應(yīng)體系，還存在很多問(wèn)題，具體表現(xiàn)在以下方面。

(1)價(jià)值取向上重經(jīng)濟(jì)、輕保障

1998年國(guó)務(wù)院23號(hào)文件是影響現(xiàn)行住房制度的標(biāo)志性文件，對(duì)中國(guó)現(xiàn)行住房制度的形成具有綱領(lǐng)性作用。不可否認(rèn)，23號(hào)文件的出臺(tái)是促進(jìn)住房制度改革的需要，但同樣不可否認(rèn)，為應(yīng)對(duì)肇始于1997年的亞洲金融危機(jī)也是政策得以出臺(tái)的重要原因。23號(hào)文件明確提出：“加快住房建設(shè)，促使住宅業(yè)成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)?！逼浜蟮陌l(fā)展也證明，拉動(dòng)住房投資和消費(fèi)成為中國(guó)應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)的重要措施。國(guó)務(wù)院1994年出臺(tái)的“國(guó)務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定”(國(guó)發(fā)[1994]43號(hào))，確立了新的住房制度改革的框架基礎(chǔ)，是住房制度改革的奠基性文件。1998年出臺(tái)的國(guó)務(wù)院23號(hào)文件是對(duì)1994年43號(hào)文件的具體落實(shí)和完善，更是應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)的產(chǎn)物。2003年國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》中首次明確提出“房地產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高，帶動(dòng)力強(qiáng)，已經(jīng)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)?！?2008年，為應(yīng)對(duì)美國(guó)“次貸”危機(jī)帶來(lái)的全球沖擊，中央連續(xù)兩次出臺(tái)地產(chǎn)“救市”政策，大量推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)成為刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的政策內(nèi)容。房地產(chǎn)業(yè)成為拉動(dòng)內(nèi)需的重要手段，在刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。住宅建設(shè)、房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)周期，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。

住房同時(shí)具有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的作用，但其根本屬性還是滿足居住消費(fèi)需求。因此，發(fā)展住房的合理目標(biāo)績(jī)效首先應(yīng)是確?！白∮兴印保黄浯尾攀谴龠M(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[14]但是，1998 年，在確立新的城鎮(zhèn)住房制度的同時(shí)，“住宅業(yè)成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)”，2003年更將房地產(chǎn)定位為“國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)”。定位的錯(cuò)誤一定程度上影響了住房制度體系的正確形成和變化。至今，中國(guó)還沒(méi)有一部體現(xiàn)住房保障體系的法律，如“住房法”[1]5—13或者《住宅保障法》。價(jià)值取向上重經(jīng)濟(jì)、輕保障的觀念暴露無(wú)遺。

(2)保障品種多，適用的制度各異

在租賃型的廉租房、公共租賃住房并軌運(yùn)行之前，二者在土地供應(yīng)機(jī)制、適用的財(cái)稅金融政策以及保障對(duì)象的準(zhǔn)入、退出等方面存在差異，并且這兩類租賃型保障房之間也因?yàn)榇嬖谶@些差異不能互相轉(zhuǎn)換；而產(chǎn)權(quán)型的經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)商品住房等也存在類似的問(wèn)題。這種基于制度設(shè)計(jì)的差異，既造成不同保障房品種之間互相隔離，無(wú)法避免“夾心層”的存在，又無(wú)法與保障對(duì)象住房支付能力的動(dòng)態(tài)變動(dòng)相適應(yīng)。

(3)無(wú)法有效解決特定歷史階段，個(gè)體保障對(duì)象支付能力動(dòng)態(tài)變動(dòng)與保障群體總量相對(duì)穩(wěn)定之間的矛盾

目前，中國(guó)還處于社會(huì)主義初級(jí)階段，可以預(yù)計(jì)，在一段時(shí)期內(nèi)，總有一部分群體處于中低收入階層，而且這部分群體的總量是相對(duì)穩(wěn)定的；但具體到特定個(gè)體，其收入水平則具有變動(dòng)性。從根本上講，保障對(duì)象根據(jù)支付能力可進(jìn)可退，才能有效解決個(gè)體保障對(duì)象支付能力動(dòng)態(tài)變動(dòng)與保障群體總量相對(duì)穩(wěn)定之間的矛盾，才能在最大程度上提高住房保障的效率及效果。雖然現(xiàn)有制度依據(jù)保障對(duì)象的收入、住房等因素規(guī)定了明確的準(zhǔn)入及退出機(jī)制，但考慮到目前中國(guó)收入核查體系不健全、房屋登記系統(tǒng)也未完全聯(lián)網(wǎng)等因素，因此，實(shí)際執(zhí)行的效果并不理想，在一定程度上造成保障對(duì)象支付能力超出保障標(biāo)準(zhǔn)后不退出的現(xiàn)象，導(dǎo)致福利固化。

(4)沒(méi)有有效銜接保障與市場(chǎng)間的關(guān)系

建立完善的住房保障供應(yīng)體系是政府應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈，解決中低收入群體住房問(wèn)題應(yīng)當(dāng)履行的責(zé)任，但這并不意味著保障與市場(chǎng)之間涇渭分明，非此即彼。解決中低收入群體的住房問(wèn)題，履行保障責(zé)任完全可以采取市場(chǎng)手段。以往的制度設(shè)計(jì)過(guò)于強(qiáng)調(diào)保障與市場(chǎng)的區(qū)別，特別是集中建設(shè)的產(chǎn)權(quán)型保障住房在前期建設(shè)、配售階段沒(méi)有充分采用市場(chǎng)手段，因此，配售階段的價(jià)格具有很強(qiáng)的計(jì)劃性，但在上市交易時(shí)執(zhí)行的則是市場(chǎng)價(jià)格或參照市場(chǎng)價(jià)格。雖然有關(guān)部門已經(jīng)制定了針對(duì)此類保障性住房上市收益調(diào)節(jié)的規(guī)定，但由于前期產(chǎn)權(quán)份額不明晰，加上收益調(diào)節(jié)措施執(zhí)行不到位，使得政府或者其他資方很難在市場(chǎng)交易中真正獲利，造成此類保障性住房建設(shè)對(duì)社會(huì)資金的吸引力不足，政府投入成為惟一資金來(lái)源，這既增加了政府的財(cái)政壓力，又影響到保障房的建設(shè)。

(二)共有產(chǎn)權(quán)住房的定性與定位

目前，中國(guó)基本形成了保障房與商品房雙軌制的住房供應(yīng)體系。初步確立了實(shí)物型保障房與租賃補(bǔ)貼相結(jié)合的住房保障模式。保障性住房主要分為兩大類：一類是租賃型保障性住房，包括廉租房和公共租賃住房；另一類是銷售(產(chǎn)權(quán))型保障性住房，包括經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)商品住房和定向安置房，如圖1所示。[15]共有產(chǎn)權(quán)住房面臨兩種選擇：一是作為保障性住房的一個(gè)新品種或者住房保障的一種新方式，即在現(xiàn)有的公共租賃住房、限價(jià)商品住房等已有的保障性住房之外，再增加一個(gè)品種，補(bǔ)充一種保障方式；二是作為一項(xiàng)新的住房保障制度安排。[10]28—39

筆者認(rèn)為，共有產(chǎn)權(quán)住房在住房保障領(lǐng)域是個(gè)“新事物”，但不應(yīng)該是一個(gè)新品種。換言之，在定位上，共有產(chǎn)權(quán)住房不是一種具體的住房品種，而是實(shí)物型保障房的一種運(yùn)作方式，是一項(xiàng)新的住房制度安排，既與保障體系銜接，又具有轉(zhuǎn)化為商品住房的渠道。[3]24—27現(xiàn)階段新型共有產(chǎn)權(quán)住房應(yīng)在原來(lái)“針對(duì)中低收入人群提供保障”的限制原則基礎(chǔ)上，將短期目標(biāo)重點(diǎn)放在中等(潛在)收入階層身上，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)共有、鼓勵(lì)產(chǎn)權(quán)私有化；而長(zhǎng)期目標(biāo)，可以考慮覆蓋所有無(wú)住房所有權(quán)的中低收入家庭。[16]可以將現(xiàn)有種類繁多的實(shí)物型保障房逐步合并，將產(chǎn)權(quán)型保障房與租賃型保障房朝著“并軌運(yùn)行、租售并舉” 運(yùn)作模式逐步推進(jìn)。

在新的制度安排下，最低收入者繼續(xù)由政府提供廉租房，或者由政府對(duì)他們提供貨幣補(bǔ)貼，通過(guò)市場(chǎng)化途徑解決其住房問(wèn)題。過(guò)低收入的家庭是無(wú)力進(jìn)入共有產(chǎn)權(quán)住房的[5]31—38，即共有產(chǎn)權(quán)住房對(duì)住房保障對(duì)象的支付能力有一定的要求，主要面向“夾心層”的住房困難群體。[3]24—27這個(gè)“夾心層”涵蓋可以比較廣泛，對(duì)象可以是中低收入者，也可以是中等收入者，甚至是中高收入者，之間的區(qū)別在于初始產(chǎn)權(quán)份額的區(qū)別。包括現(xiàn)在的公共租賃住房人群，也可以通過(guò)先租后售的方式使之逐步擁有部分產(chǎn)權(quán)，直至全部產(chǎn)權(quán)。新的住房保障架構(gòu)體系如圖2所示。新體系架構(gòu)下，住房保障思路從發(fā)展方向看，由“一步到位”轉(zhuǎn)向“階梯過(guò)渡”，從“以售為主”轉(zhuǎn)向“租售結(jié)合” 。[4]114—120這樣有利于廉租房、公共租賃住房和經(jīng)濟(jì)適用住房共有產(chǎn)權(quán)之間斷層模式的銜接、引導(dǎo)互相之間不斷的轉(zhuǎn)換，最終實(shí)現(xiàn)住房保障的目標(biāo) 。[17]

總之，共有產(chǎn)權(quán)住房是滿足有部分支付能力的家庭逐步獲得住房產(chǎn)權(quán)的制度安排。因此，應(yīng)將共有產(chǎn)權(quán)住房定位為一種政策性住房——介于基本住房保障與市場(chǎng)化商品住房之間的一種有政策扶持的住房。因此，在定性上，共有產(chǎn)權(quán)住房也就僅具有保障屬性，而不具有商品屬性。

四、共有產(chǎn)權(quán)住房制度設(shè)計(jì)的具體內(nèi)容

(一)明確制度目的

共有產(chǎn)權(quán)住房作為實(shí)物型保障房的一種運(yùn)行機(jī)制，需從完善中國(guó)需求導(dǎo)向型雙軌制住房供應(yīng)體系的角度確定其制度目的，具體而言包括：(1)實(shí)現(xiàn)租賃型保障房與產(chǎn)權(quán)型保障房的內(nèi)在銜接以及實(shí)物型保障房與商品房的內(nèi)在銜接；(2)將保障對(duì)象支付能力的變動(dòng)性與對(duì)保障對(duì)象提供實(shí)物型保障房進(jìn)行有效銜接。

(二)制度運(yùn)行的前提

整合并統(tǒng)一實(shí)物型保障房的運(yùn)行依據(jù)并采用市場(chǎng)化的運(yùn)行機(jī)制。

統(tǒng)一實(shí)物型保障房的制度依據(jù)，實(shí)物型保障房不再區(qū)分為公共租賃住房、限價(jià)商品住房、經(jīng)濟(jì)適用住房等具體的品種，也不再以產(chǎn)品為基礎(chǔ)制定不同的管理辦法及運(yùn)營(yíng)機(jī)制。這就解決了以往因產(chǎn)品及產(chǎn)品管理制度的差異產(chǎn)生的產(chǎn)品之間的分立，以及因產(chǎn)品之間的分立所導(dǎo)致的保障對(duì)象的支付能力不能與保障品種完全充分銜接的矛盾。

整合并統(tǒng)一實(shí)物型保障房的運(yùn)行依據(jù)以后，如果保障對(duì)象選擇租賃則為租賃型保障房，如果保障對(duì)象選擇購(gòu)買則為產(chǎn)權(quán)型保障房。同時(shí)，隨著共有產(chǎn)權(quán)住房運(yùn)行機(jī)制的介入，使得保障對(duì)象可以根據(jù)自己的支付能力選擇先租賃然后逐步購(gòu)買產(chǎn)權(quán)，直至獲得全部產(chǎn)權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)住房保障目的。

同時(shí)，實(shí)物型保障房采用市場(chǎng)化的運(yùn)作方式則從根本上消除了實(shí)物型保障房與商品房之間的二元分立，通過(guò)共有產(chǎn)權(quán)機(jī)制獲得實(shí)物型保障房的全部產(chǎn)權(quán)之后，保障對(duì)象不但退出了住房保障領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了保障目的，同時(shí)也因?yàn)槭袌?chǎng)化原則的采用，保障對(duì)象并未獲得不正當(dāng)?shù)挠臻g。

(三)幾個(gè)具體問(wèn)題

市場(chǎng)化是共有產(chǎn)權(quán)住房有效運(yùn)行的前提。此處的市場(chǎng)化主要指實(shí)物型保障房獲取土地、開(kāi)發(fā)建設(shè)以及銷售方式的市場(chǎng)化。而且上述方面市場(chǎng)化的采用與對(duì)保障對(duì)象的準(zhǔn)入資格審查以及對(duì)實(shí)物型保障房的戶型與面積管理并不矛盾。

1.土地獲取機(jī)制

以往保障房的土地供應(yīng)或獲取主要采取劃撥的方式，這種非市場(chǎng)化的土地供應(yīng)機(jī)制雖然降低了實(shí)物型保障房的開(kāi)發(fā)成本，在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)減輕了保障對(duì)象的支付負(fù)擔(dān)，但在上市階段為保障對(duì)象創(chuàng)造了巨大的盈利空間，嚴(yán)重背離了住房保障的制度目的。土地采用市場(chǎng)化的供應(yīng)機(jī)制，有利于消除不正當(dāng)?shù)挠臻g，同時(shí)與共有產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制的組合運(yùn)用也可以有效調(diào)控保障對(duì)象準(zhǔn)入階段的支付負(fù)擔(dān)，保障對(duì)象可以根據(jù)自己的支付能力選擇是租賃還是購(gòu)買，選擇購(gòu)買的話可以根據(jù)自身的實(shí)力，選擇購(gòu)買的產(chǎn)權(quán)份額。

2.產(chǎn)權(quán)主體設(shè)計(jì)

土地采用市場(chǎng)化的供應(yīng)機(jī)制，地方政府的土地財(cái)政收入與房地產(chǎn)市場(chǎng)就緊密聯(lián)系在一起，同時(shí)實(shí)物型保障房的租金與售價(jià)也是市場(chǎng)化的，在這種情況下政府的保障責(zé)任如何體現(xiàn)？文章認(rèn)為，共有產(chǎn)權(quán)機(jī)制采用則有效解決了這一問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，政府通過(guò)市場(chǎng)化的方式出讓土地，保障對(duì)象取得實(shí)物型保障房的產(chǎn)權(quán)價(jià)格也是市場(chǎng)化的，但共有產(chǎn)權(quán)機(jī)制采用以后保障對(duì)象僅需購(gòu)買部分產(chǎn)權(quán)便可以獲得整個(gè)房屋的居住權(quán)，至于保障對(duì)象需要購(gòu)買的最低產(chǎn)權(quán)份額則可以根據(jù)地方政府的實(shí)際情況結(jié)合當(dāng)?shù)厥杖胨揭约氨Ｕ蠈?duì)象的支付能力加以規(guī)定。

同時(shí)，為更好落實(shí)市場(chǎng)化的運(yùn)行原則，結(jié)合中國(guó)各地保障房運(yùn)營(yíng)管理的實(shí)際情況，代表政府持有產(chǎn)權(quán)的主體以政府設(shè)立的專門從事保障房運(yùn)營(yíng)管理的投資平臺(tái)為宜。因?yàn)樵诠灿挟a(chǎn)權(quán)期間即有政府對(duì)保障對(duì)象基于住房保障的行政管理關(guān)系，又有政府與保障對(duì)象基于產(chǎn)權(quán)份額共有的民事法律關(guān)系，以政府設(shè)立的投資平臺(tái)作為產(chǎn)權(quán)共有主體可以較好地區(qū)分上述兩種關(guān)系。

3.法律責(zé)任承擔(dān)機(jī)制

在實(shí)物型保障房采用市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制的前提下，在產(chǎn)權(quán)共有期間，代表政府持有產(chǎn)權(quán)份額的投資平臺(tái)與保障對(duì)象之間是民事法律關(guān)系，但無(wú)論是政府還是代表政府持有產(chǎn)權(quán)份額的投資平臺(tái)，并不實(shí)際使用與管理共有產(chǎn)權(quán)住房，實(shí)際使用與管理共有產(chǎn)權(quán)住房的是保障對(duì)象。而且共有產(chǎn)權(quán)住房存在的主要目的是解決保障對(duì)象的居住問(wèn)題，與一般商品房領(lǐng)域的共有產(chǎn)權(quán)以居住及投資為目的存在較大差異?；谏鲜鲈?，文章認(rèn)為，共有產(chǎn)權(quán)住房物業(yè)費(fèi)、公共維修基金的繳納，以及基于共有產(chǎn)權(quán)住房產(chǎn)生的侵權(quán)責(zé)任應(yīng)當(dāng)由保障對(duì)象承擔(dān)，政府與代表政府持有產(chǎn)權(quán)份額的投資平臺(tái)不承擔(dān)上述法律責(zé)任。

五、結(jié)語(yǔ)

共有產(chǎn)權(quán)住房在住房保障領(lǐng)域是個(gè)“新事物”，但不應(yīng)該是一個(gè)新品種，而是一項(xiàng)新的住房制度安排。在新體系架構(gòu)下，住房保障思路從發(fā)展方向看，由“一步到位”轉(zhuǎn)向“階梯過(guò)渡”，從“以售為主”轉(zhuǎn)向“租售結(jié)合”，促進(jìn)租賃型保障房與產(chǎn)權(quán)型保障房的內(nèi)在銜接，促進(jìn)實(shí)物型保障房與商品房的內(nèi)在銜接，促進(jìn)保障對(duì)象支付能力的變動(dòng)性與其所享受的實(shí)物型保障房的有效銜接。通過(guò)整合實(shí)物型保障房的運(yùn)行，逐步實(shí)現(xiàn)住房保障的市場(chǎng)化運(yùn)行。市場(chǎng)化主要指實(shí)物型保障房獲取土地、開(kāi)發(fā)建設(shè)、銷售方式以及保障房的租金與售價(jià)的市場(chǎng)化。在產(chǎn)權(quán)共有期間，保障對(duì)象是保障房的實(shí)際使用者，因此，應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的法律義務(wù)和侵權(quán)責(zé)任。

注釋：

① 數(shù)據(jù)根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部網(wǎng)站有關(guān)數(shù)據(jù)整理而成。

② 本節(jié)所引用政策性文件內(nèi)容均根據(jù)《住房保障政策匯編》整理，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部住房保障司，2014年。

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On Rules of Shared Property House

YANGChunzhi1,KANGJunliang2

(1. Editorial Board of Urban Development Studies, Chinese Society for Urban Studies, Beijing 100835, China;2. Mediation Center, China Real Estate Association, Beijing 100835, China)

With a research on the establishment and development of the current housing supply system in China, the paper finds that the current housing supply system could not solve the contradiction between the dynamic change of the payment ability of the individual object of indemnificatory housing and the relative stability of the total amount of the objects at a specific historic stage. It also could not solve the problems such as there is no effective convergence of the relationship between indemnification and the market. The paper points out that shared property house, as an operational mechanism, can achieve the internal unification of payment ability of the objects and supply of the indemnificatory houses under demand-oriented conception; also it can make smoother the transition between indemnificatory houses and commercial houses, and then achieve the market-oriented operation of housing security gradually. The housing security market operation mainly refers to the marketization of land acquisition of indemnificatory houses, development and construction, sale methods, and the rent and the price of indemnificatory housing. In addition, the paper points out that during the period of shared property, the objects are the actual users of indemnificatory houses. So they should take the relative responsibility of legal obligation and tort liability.

housing supply system; indemnificatory housing; shared property; design of owner of property right; legal responsibility undertaken

10.13766/j.bhsk.1008-2204.2016.0043

2016-01-27

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部住房保障司項(xiàng)目(建保2014-3號(hào))

楊春志(1967—)，男，陜西黃陵人，副研究員，碩士，研究方向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)、城市經(jīng)濟(jì).

D63

A

1008-2204(2016)05-0001-06