慈善法要解決哪些問題

本刊記者　徐富海

慈善法要解決哪些問題

本刊記者徐富海

慈善捐贈(zèng)不僅需要“愛心”，還要建立一個(gè)長(zhǎng)效機(jī)制。自從我國(guó)首部慈善法（草案）公布征求意見以來，引起社會(huì)廣泛關(guān)注，熱議不斷。那么，作為我國(guó)首部慈善領(lǐng)域的一項(xiàng)專門法律的形成，其經(jīng)歷了什么過程？具有什么作用和意義？公眾關(guān)注的焦點(diǎn)是什么？將要解決哪些問題？

一、慈善立法過程

慈善法的制定和即將出臺(tái)，彌補(bǔ)了慈善領(lǐng)域基本法的空白，是慈善事業(yè)立法的一個(gè)里程碑，對(duì)推動(dòng)我國(guó)慈善事業(yè)健康發(fā)展具有極為重要的意義。然而，就是這樣一部重要的法律，卻經(jīng)歷了十年左右的“難產(chǎn)”過程。

早在2005年，民政部就提出了慈善立法，并在當(dāng)年向國(guó)務(wù)院法制辦公室提出起草《慈善事業(yè)促進(jìn)法》的立法建議。兩年后，慈善法草案起草完畢。后經(jīng)多次修改完善，2008年慈善法列入十一屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃第一類項(xiàng)目，進(jìn)入立法程序。慈善法立法曾多次處于臨門一腳的態(tài)勢(shì)，但總是在最后關(guān)頭形勢(shì)陡轉(zhuǎn)急下無果而歸。隨后幾年中，由于社會(huì)各界分歧較大、爭(zhēng)議頗多，慈善法的立法一再被擱置。

直到2013年，被稱為長(zhǎng)年“難產(chǎn)”的慈善法立法工作迎來轉(zhuǎn)機(jī)。

2013年11月，慈善法再次被列入十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃第一類項(xiàng)目，確定由全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“全國(guó)人大內(nèi)司委”）牽頭起草。有專家稱，由全國(guó)人大主導(dǎo)立法，避免了各個(gè)行政部門間的矛盾，同時(shí)鼓勵(lì)政府部門和社會(huì)多方參與，讓不同意見得到充分表達(dá)，不僅加快了立法進(jìn)程，還將促進(jìn)立法質(zhì)量的全面提升。

從此，社會(huì)呼喚已久的慈善立法步入快車道。

2014年2月，全國(guó)人大內(nèi)司委召開慈善立法領(lǐng)導(dǎo)小組第一次全體會(huì)議，研究立法時(shí)間表和法律框架，第一時(shí)間確立了“開門立法”的總基調(diào)。

一年多來，全國(guó)人大內(nèi)司委先后召開十幾次各種類型的立法座談會(huì)，廣泛聽取民政等有關(guān)部門、地方人大、專家學(xué)者、慈善組織負(fù)責(zé)人等各方面的意見。全國(guó)人大內(nèi)司委先后組織調(diào)研組赴湖北、浙江、福建、廣西等12個(gè)省市了解慈善事業(yè)發(fā)展情況，聽取地方的意見和建議。

2015年初，慈善法草案征求意見稿形成以后，全國(guó)人大內(nèi)司委印發(fā)給33個(gè)中央有關(guān)單位，31個(gè)省區(qū)市人大內(nèi)司委、8所高?？蒲袡C(jī)構(gòu)、12個(gè)慈善組織，及部分全國(guó)人大代表、政協(xié)委員和專家學(xué)者征求意見。全國(guó)人大內(nèi)司委對(duì)這些意見進(jìn)行了認(rèn)真細(xì)致的梳理，形成了近7萬字的意見匯總材料。7月份，全國(guó)人大內(nèi)司委主任委員馬馼等帶領(lǐng)工作人員，赴民政部、國(guó)家稅務(wù)總局溝通交換意見。

經(jīng)過充分的討論和研究，許多專家團(tuán)隊(duì)向全國(guó)人大內(nèi)司委提供了研究成果：中國(guó)人民大學(xué)鄭功成教授牽頭的專家團(tuán)隊(duì)向全國(guó)人大內(nèi)司委提供了十幾份專題研究報(bào)告。北京師范大學(xué)中國(guó)公益研究院、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所、清華大學(xué)和北京大學(xué)、山東大學(xué)、上海交通大學(xué)、中山大學(xué)等有關(guān)機(jī)構(gòu)分別向全國(guó)人大內(nèi)司委提供了專家建議稿。

2015年10月30日，全國(guó)人大內(nèi)司委向第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議正式提交了法律草案審議稿并做了說明，經(jīng)10月31日分組審議，當(dāng)天晚上法律草案全文在網(wǎng)上公布，向社會(huì)公開征求意見。12 月21日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議審議了慈善法草案修改后的二審稿，這次審議不僅繼續(xù)聽取了全國(guó)人大常委會(huì)委員會(huì)的修改意見，而且決定提交2016年3月召開的第十二屆全國(guó)人大第四次會(huì)議審議通過。

“十年懷胎”，終見開花結(jié)果。十年里，我國(guó)慈善事業(yè)取得長(zhǎng)足發(fā)展，捐贈(zèng)總額從2005年不足100億元，發(fā)展到目前1000億元左右。

對(duì)于慈善法多年“難產(chǎn)”的原因，專家認(rèn)為主要有三條：一是近年來慈善公益事業(yè)發(fā)展速度迅猛，立法必須要跟隨其發(fā)展而變化，這可能是立法耗時(shí)長(zhǎng)的客觀原因；二是社會(huì)各界在思想理念上無法統(tǒng)一，之前很多根本性問題沒有達(dá)成共識(shí)；三是一些體制性原因，加上立法經(jīng)驗(yàn)不足等，導(dǎo)致慈善立法一再“難產(chǎn)”。慈善立法曾經(jīng)是由行政部門主導(dǎo)，但行政部門眾多，要達(dá)到各部門統(tǒng)一認(rèn)識(shí)相當(dāng)費(fèi)時(shí)，而且行政部門對(duì)社會(huì)的反饋不如全國(guó)人大順暢，在爭(zhēng)取社會(huì)各界的意見上存在一定困難。

“以前人們對(duì)慈善很陌生，缺乏慈善理念，導(dǎo)致慈善立法中要解決很多不專業(yè)的問題，耗費(fèi)了大量時(shí)間。對(duì)慈善理念認(rèn)識(shí)的進(jìn)步，需要全社會(huì)進(jìn)行學(xué)習(xí)，用了近十年的時(shí)間其實(shí)也是可以理解的，畢竟政府、公眾、社會(huì)都需要一定的學(xué)習(xí)過程?！北本煼洞髮W(xué)公益研究院院長(zhǎng)王振耀說。

二、制定慈善法的意義及特點(diǎn)

近年來，雖然我國(guó)慈善事業(yè)取得長(zhǎng)足發(fā)展，但慈善領(lǐng)域亂象不斷也是不爭(zhēng)的事實(shí)，因此，慈善立法成為社會(huì)各界的期盼。自2008年以來，共有800多人次全國(guó)人大代表提出制定慈善法的議案27件，業(yè)界和公眾熱切盼望法律出臺(tái)。

首先，制定慈善法有利于挖掘慈善事業(yè)的發(fā)展?jié)摿ΑＮ覈?guó)自古具有崇尚樂善好施、扶貧濟(jì)困、守望相助的傳統(tǒng)，長(zhǎng)期以來就有以宗法、互助為思想，以官府、宗族、宗教社團(tuán)為主體，開辦義學(xué)、義倉(cāng)，以工代賑等各種慈善活動(dòng)。如今，隨著國(guó)民生活水平的不斷提高，尤其是近十年來，我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展更是進(jìn)入“井噴”期，在十年里捐贈(zèng)總額增長(zhǎng)了一百倍，且發(fā)展勢(shì)頭迅猛。但在立法層面，進(jìn)展卻不盡人意。世界上第一部慈善法頒布于1601年，距今已有415年，這部英國(guó)議會(huì)制定的慈善法，至今仍然是英美法中界定慈善的基礎(chǔ)之一；而我國(guó)慈善立法一直處于空白。從慈善捐贈(zèng)的數(shù)額來看，我國(guó)2014年的GDP與美國(guó)相差不到一倍，但美國(guó)2014年捐贈(zèng)總額比我國(guó)高出20倍，如果按人均計(jì)算相差更大。通過對(duì)比說明要發(fā)揮慈善的巨大潛力，慈善立法至關(guān)重要。

第二，制定慈善法有利于促進(jìn)社會(huì)公平。作為社會(huì)穩(wěn)定的“平衡器”和社會(huì)公平的“促進(jìn)劑”，慈善事業(yè)在縮小社會(huì)貧富差距，促進(jìn)國(guó)民收入合理分配方面發(fā)揮了不容忽視的作用。黨的十八屆五中全會(huì)提出了“共享”的發(fā)展理念，強(qiáng)調(diào)要使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感。全國(guó)人大常委會(huì)委員鄭功成表示，社會(huì)“共享”有兩種方式，一種是通過法定的社會(huì)保障制度實(shí)行強(qiáng)制性的共享，比如各種社會(huì)保險(xiǎn) ；另一種就是慈善事業(yè)，即自愿地把自己的財(cái)富、時(shí)間拿出來，通過助他、互助等實(shí)現(xiàn)與他人共享。從這個(gè)角度看，制定一部全面、統(tǒng)一的慈善法，對(duì)于縮小社會(huì)貧富差距，保障國(guó)民收入的公平分配，意義重大。

第三，制定慈善法有利于重振慈善公信力。與我國(guó)公益慈善事業(yè)蓬勃發(fā)展形成鮮明反差的是，慈善領(lǐng)域的一些丑聞接連不斷被曝光，凸顯出當(dāng)前社會(huì)慈善活動(dòng)混亂無序的現(xiàn)狀。從郭美美事件、嫣然基金事件、云南“慈善媽媽”被舉報(bào)，到“百色助學(xué)網(wǎng)”事件等，頻頻出現(xiàn)的違法違規(guī)事件說明，關(guān)鍵原因，就在于缺少完善的法律法規(guī)對(duì)慈善行業(yè)進(jìn)行有效的約束規(guī)范。因此，對(duì)備受社會(huì)關(guān)注的慈善行為、慈善信息公開、慈善監(jiān)管等問題進(jìn)行明確規(guī)定，將極大程度地促進(jìn)慈善事業(yè)的專業(yè)化和規(guī)范化。

對(duì)于慈善法內(nèi)容，不同專家有不同的看法，其中，北京師范大學(xué)中國(guó)社會(huì)管理研究院謝瓊教授歸納的最具有代表性。她從慈善立法過程和理念方面闡述了慈善法的制定具有如下特點(diǎn)：

1. 立法步伐快，立法層次高。從2014年3月全國(guó)人大內(nèi)司委負(fù)責(zé)起草法律草案到提交全國(guó)人大常委會(huì)審議，只用了一年多的時(shí)間，且從首審、再審到三審，只用了不到半年時(shí)間，這種立法速度，歷史上較為罕見。同時(shí)，將該法提交全國(guó)人民代表大會(huì)審議通過，更加有利于推動(dòng)慈善事業(yè)發(fā)展。

2. 立法過程民主。在草案起草過程中，曾多次召開研討會(huì)、征求意見會(huì)，廣泛地征集了學(xué)界與業(yè)務(wù)界的意見。民間參與立法的積極性空前高漲，北京大學(xué)、清華大學(xué)、北京師范大學(xué)等高校還曾提供了5個(gè)不同版本的法律草案供立法機(jī)關(guān)參考。全國(guó)人大常委會(huì)首次審議后又公開向全社會(huì)征求意見，并歷經(jīng)2900多名全國(guó)人大代表的審議和全國(guó)政協(xié)委員意見的聽取。此過程充分表明了慈善立法的民主立法精神，是值得肯定的立法取向。

3. 立法理念開放、先進(jìn)。此次立法定位于慈善領(lǐng)域的基本法，其立法目的是鼓勵(lì)、扶持和發(fā)展慈善事業(yè)。依據(jù)“大慈善”含義對(duì)慈善活動(dòng)做出界定，既與我國(guó)慈善活動(dòng)的實(shí)踐相結(jié)合，又與慈善事業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)與國(guó)際慣例一致?！肮膭?lì)、扶持、規(guī)范、發(fā)展”的立法理念，具有開放性、前瞻性，有利于培育我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境，促進(jìn)未來慈善事業(yè)的發(fā)展。

4. 內(nèi)容兼具階段性與前瞻性。慈善立法既要從中國(guó)國(guó)情出發(fā)，反映現(xiàn)階段的特點(diǎn)和實(shí)際需要，同時(shí)又要有前瞻性，為推動(dòng)慈善事業(yè)的持續(xù)發(fā)展留有空間。慈善立法不能回避相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，因此，慈善法草案明確了一系列優(yōu)惠政策，為慈善稅收優(yōu)惠政策在實(shí)踐中真正實(shí)現(xiàn)公平、有序、便捷，提供了立法基礎(chǔ)。

5. 強(qiáng)調(diào)可操作性和實(shí)踐性。與以往立法相比較，本次慈善立法盡可能地提高了可操作性，也盡可能地為慈善組織的發(fā)展留有空間。比如，慈善法草案規(guī)定慈善事業(yè)監(jiān)管應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)范下，政府、行業(yè)和社會(huì)等多方建立有序參與的立體型監(jiān)督體系，各方監(jiān)管主體依法、規(guī)范、有序參與監(jiān)管。同時(shí)，降低入門門檻、簡(jiǎn)化程序，減少政府的干預(yù)，為慈善事業(yè)發(fā)展?fàn)I造寬松的環(huán)境，以便充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界參與慈善事業(yè)的積極性。此外，坊間熱議的網(wǎng)絡(luò)募捐等問題也都有實(shí)踐性和可操作性的考慮，并非簡(jiǎn)單地理論、學(xué)術(shù)處理，或國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的抄搬。

三、要解決哪些主要問題

自慈善法公開征求意見以來，社會(huì)各界討論的焦點(diǎn)主要集中在以下八個(gè)方面。而這八個(gè)方面，也反映出社會(huì)各界期待其要解決的主要問題。

問題一：何為“慈善”？

何為“慈善”？一直是專家學(xué)者不斷爭(zhēng)論的問題，其關(guān)鍵點(diǎn)包括如何界定慈善組織？慈善組織的概念和現(xiàn)有的社團(tuán)、民非、基金會(huì)構(gòu)成的三類社會(huì)組織的概念之間是什么關(guān)系？

這個(gè)問題還涉及到慈善法的立法定位，甚至關(guān)系到該法最合適的名稱問題。有些人認(rèn)為“非營(yíng)利組織法”是更基本的立法需求，也有人提出“慈善事業(yè)”“公益事業(yè)”等名稱。據(jù)了解，該法名稱最開始定的是“慈善事業(yè)促進(jìn)法”，后改為“慈善事業(yè)法”，后經(jīng)過反復(fù)討論，最后起草組聽取了業(yè)內(nèi)專業(yè)人士的建議，將名稱定為“慈善法”，以更好地體現(xiàn)該法作為慈善領(lǐng)域綜合法、基礎(chǔ)法的地位?！按壬品ā边@個(gè)名稱承載了國(guó)家促進(jìn)慈善發(fā)展的意圖。

慈善法草案二審稿第三條規(guī)定了慈善活動(dòng)的內(nèi)容，包括扶貧、濟(jì)困；扶老、救孤、恤病、助殘；救助自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件造成的損害；促進(jìn)教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)的發(fā)展；防治污染和其他公害，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境；及其他公益活動(dòng)。

慈善法傾向于采用大慈善概念，不僅包括促進(jìn)教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)的發(fā)展及環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的公益活動(dòng)，而且把符合社會(huì)公共利益的其他活動(dòng)也納入法律鼓勵(lì)和促進(jìn)的慈善范疇。這樣，“既與國(guó)際上慈善事業(yè)發(fā)展的規(guī)律相適應(yīng)，也為中國(guó)慈善事業(yè)開辟了廣闊的發(fā)展空間，體現(xiàn)了面向未來、面向發(fā)展的立法精神?！敝袊?guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院公共管理系教授楊思斌說。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，特別是社會(huì)保障水平的提高，“小慈善”發(fā)展為“大慈善”，體現(xiàn)了廣開“善道”的理念，拓展了慈善活動(dòng)的空間和領(lǐng)域。慈善法草案解決了何為慈善這個(gè)關(guān)鍵性問題，為慈善事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了條件。

問題二：誰有資格開展公開募捐？

誰有資格募捐？是人們廣泛爭(zhēng)論的話題。目前，我國(guó)除試點(diǎn)地區(qū)，只有少數(shù)慈善組織有面向社會(huì)公眾公開募捐的權(quán)力。有專家認(rèn)為，不要簡(jiǎn)單地禁止個(gè)人募捐，應(yīng)該在充分界定“個(gè)人非法募捐”和“個(gè)人緊急求助”界限的基礎(chǔ)上，作出相對(duì)靈活的規(guī)定。還有專家提出，政府需要對(duì)此進(jìn)行規(guī)范。如果每個(gè)組織或個(gè)人都可以不受約束地開展公募，那么不僅政府監(jiān)管比較困難，募捐市場(chǎng)也容易出現(xiàn)混亂，而且還會(huì)干擾人們的正常生活。

為了規(guī)范募捐主體，草案二審稿規(guī)定，慈善組織自登記之日起可以向特定對(duì)象進(jìn)行非公開募捐。依法登記滿二年的慈善組織，可以向原登記的民政部門申請(qǐng)公開募捐資格證書。慈善組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)健全、運(yùn)作規(guī)范的，民政部門應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起六十日內(nèi)發(fā)給公開募捐資格證書。

社會(huì)普遍認(rèn)為，草案對(duì)公募權(quán)基本放開是順應(yīng)時(shí)代的明智之舉。從草案一審稿到草案二審稿，有關(guān)公募產(chǎn)生的種種爭(zhēng)議，折射了在公募權(quán)放開的問題上，登記監(jiān)管部門和公益慈善實(shí)務(wù)界的一些分歧，在公募和非公募的界限已經(jīng)越來越難以劃定的大背景下，最大限度地開放公募權(quán)已是大勢(shì)所趨。

問題三：慈善組織信息如何公開？

長(zhǎng)久以來，我國(guó)的慈善組織魚龍混雜、良莠不齊，以慈善名義斂財(cái)有之，以慈善名義謀私利有之，其外在表現(xiàn)之一是慈善組織財(cái)務(wù)信息不公開、不透明。根據(jù)民政部主管的中民慈善捐助信息中心發(fā)布的《2014年度中國(guó)慈善透明報(bào)告》，我國(guó)慈善透明指數(shù)為44.1分（總分100分），有77%的公益慈善組織透明指數(shù)得分不及格。

陽光是最好的防腐劑。近年來，公眾對(duì)于慈善組織信息公開的呼聲越來越高，不少人認(rèn)為，慈善組織所有財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)等應(yīng)該完全透明，社會(huì)公眾可隨時(shí)進(jìn)行查詢。但“公開到什么程度”“透明到什么水平”是爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。有專家認(rèn)為，慈善組織是否公開信息，既要受法律約束、合同約束，也要受到捐贈(zèng)人的約束，必須尊重捐款人和受助者的意愿。

慈善法草案二審稿就“信息公開”專設(shè)一章，明確規(guī)定慈善信息公開的平臺(tái)、內(nèi)容、時(shí)限等方面的情況。從權(quán)責(zé)對(duì)等的法理角度，公眾對(duì)慈善組織的信息具有知情權(quán)。公開年度報(bào)告是慈善組織的基本責(zé)任，也是底線。

問題四：可以在網(wǎng)上發(fā)起募捐嗎？

在慈善法草案征求意見過程中，關(guān)于“不具有公開募捐資格的組織或個(gè)人，不得采取公開募捐方式開展公開募捐”的規(guī)定，引起了較大的社會(huì)爭(zhēng)議。有專家表示，還是要對(duì)個(gè)人在網(wǎng)絡(luò)上的求助行為與個(gè)人網(wǎng)絡(luò)募捐加以區(qū)別，每一個(gè)人當(dāng)然應(yīng)該享有通過網(wǎng)絡(luò)求助的權(quán)利。

目前，互聯(lián)網(wǎng)已成為慈善活動(dòng)的重要渠道，2014年網(wǎng)絡(luò)捐贈(zèng)爆發(fā)性增長(zhǎng)42%，總量超過4億元。由個(gè)人發(fā)起的求助募捐、公益眾籌，通過微博微信迅速傳播，效果驚人。2015年8月，一位罕見病患兒母親在朋友圈“賣米救子”，24小時(shí)賣出大米2萬斤；9月，在騰訊“互聯(lián)網(wǎng)公益日”，3天募集善款1.3億元?，F(xiàn)在的網(wǎng)上募捐、手機(jī)微信募捐，擴(kuò)散范圍廣，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了親友互助式的慈善活動(dòng)范疇。但自然人開展網(wǎng)絡(luò)募捐存在一些問題，比如信息真?zhèn)坞y以辨別，資金性質(zhì)界定困難，還會(huì)涉及剩余財(cái)產(chǎn)歸屬等問題，從而出現(xiàn)了由于個(gè)人網(wǎng)絡(luò)募捐而導(dǎo)致的捐贈(zèng)人和受贈(zèng)人之間的糾紛案例。

為了避免網(wǎng)絡(luò)詐捐、騙捐等惡劣現(xiàn)象，慈善法草案二審稿區(qū)分不同主體募捐以及不同種類募捐，對(duì)募捐資格、方式及其程序分別作出規(guī)定，特別是對(duì)開展公開募捐作了較為具體的規(guī)定，明確提出，只有具有公開募捐資格的慈善組織，才可以通過互聯(lián)網(wǎng)開展募捐。但慈善法并沒有完全堵死個(gè)人公開募捐的途徑，草案三十一條規(guī)定，對(duì)于不具有公開募捐資格的組織或者個(gè)人，不得采取公開募捐方式開展公開募捐，但可以與有公開募捐資格的慈善組織合作開展公開募捐，募得款物由具有公開募捐資格的慈善組織管理。

問題五：如何預(yù)防騙捐詐捐？如何更有效地監(jiān)管？

2015年9月，安徽利辛縣一女子被狗咬成重傷，其男友編造她“為救人被狗咬”的謊言，經(jīng)多家媒體報(bào)道，在網(wǎng)上募捐到了80多萬元。事件再次引發(fā)人們對(duì)騙捐、詐捐的關(guān)注，“以慈善之名行欺詐之實(shí)”的行為引來廣泛質(zhì)疑。

慈善法草案二審稿不僅明確了民政部門為監(jiān)管主體，而且還詳細(xì)規(guī)定了民政部門的監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管措施以及監(jiān)管程序等。草案放棄了目前實(shí)行的年檢制度，規(guī)定了年度報(bào)告制度。變“年檢”為“年度報(bào)告”不是減弱監(jiān)管，而是監(jiān)管方式發(fā)生了變化。全國(guó)人大常委會(huì)委員鄭功成認(rèn)為：“過去只重門檻與年檢，忽略了全過程的監(jiān)督，實(shí)際效果并不理想，因?yàn)樗鼤?huì)增加守法者的運(yùn)行成本，卻無法保證讓違法者得到懲治。因此，全過程、全方位監(jiān)管是未來慈善事業(yè)監(jiān)管的合理取向。”

問題六：如何確定政府和民間慈善之間的關(guān)系？

據(jù)民政部《2012年社會(huì)服務(wù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，2012年，中國(guó)社會(huì)組織增加值為525.6億元，占第三產(chǎn)業(yè)增加值的比重為0.23%，比上一年內(nèi)下降了28%。南都公益基金會(huì)理事長(zhǎng)徐永光在《計(jì)劃經(jīng)濟(jì)難容社會(huì)組織生長(zhǎng)》一文中提出，這種衰退除了從社會(huì)組織面臨的合法性困境即登記注冊(cè)難和資源困境，比如從慈善資源被政府和官辦慈善組織壟斷上找原因外，有一個(gè)更大的背景是：社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域計(jì)劃經(jīng)濟(jì)回潮，擠壓了社會(huì)組織的生長(zhǎng)空間。

2013年，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出取消行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等四類社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位。這四類組織可以直接在民政部門進(jìn)行審查登記，這是中央層面釋放取消社會(huì)組織雙重管理體制的信號(hào)。

慈善法草案吸收了我國(guó)社會(huì)組織登記改革的成果，改變現(xiàn)行的“雙重許可”制度，規(guī)定慈善組織的直接登記制度，降低了慈善組織設(shè)立的門檻，簡(jiǎn)化了手續(xù)，慈善組織只需按照法定的程序和條件登記即可取得合法資格。

2015年10月30日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議舉行第一次全體會(huì)議，全國(guó)人大內(nèi)司委副主任委員王勝明作關(guān)于慈善法草案的說明。

問題七：有什么優(yōu)惠政策？

多年來，稅收成為困擾慈善組織發(fā)展的重要因素。但政府購(gòu)買服務(wù)收入、與慈善組織宗旨相關(guān)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)收入尚未納入免稅范圍，大額股權(quán)捐贈(zèng)還需要繳納巨額稅金。完善慈善組織稅收優(yōu)惠制度成為業(yè)界的重要期盼。

但也有專家指出不宜過分夸大稅收優(yōu)惠的作用。他們認(rèn)為，企業(yè)和個(gè)人之所以把財(cái)產(chǎn)捐獻(xiàn)出來，情況較為復(fù)雜，原因多種多樣，涉及慈善文化、社會(huì)責(zé)任等多個(gè)方面，稅收優(yōu)惠只是其中一個(gè)方面。有人提出：“因?yàn)槎愂帐侨竦氖杖耄荒芗鹊昧嗣?，?yán)格來說也得了利?！?/p>

慈善法草案二審稿明確規(guī)定兩點(diǎn)稅收優(yōu)惠政策：一、國(guó)家對(duì)扶貧濟(jì)困的慈善活動(dòng)，實(shí)行特殊的稅收優(yōu)惠；二、企業(yè)慈善捐贈(zèng)支出超過法律規(guī)定的準(zhǔn)予在計(jì)算企業(yè)所得稅應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除的部分，允許結(jié)轉(zhuǎn)以后年度在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除。慈善法草案二審稿的規(guī)定，已經(jīng)在法律層面確定企業(yè)慈善捐贈(zèng)支出超過限額的結(jié)轉(zhuǎn)制度，結(jié)轉(zhuǎn)的落實(shí)仍待細(xì)則出臺(tái)和財(cái)政、稅收有關(guān)部門配合。

除了稅收優(yōu)惠政策外，草案二審稿提出國(guó)家建立慈善表彰制度，在慈善組織開展扶貧、濟(jì)困、助殘、養(yǎng)老、救孤需要慈善服務(wù)設(shè)施用地的，可以依法使用國(guó)有劃撥土地或者農(nóng)村集體建設(shè)用地等促進(jìn)措施。

問題八：慈善信托能否被激活？

慈善信托即公益信托，是指出于公益目的而設(shè)立的信托。其最大優(yōu)點(diǎn)是公益財(cái)產(chǎn)的捐贈(zèng)人不須馬上將資產(chǎn)轉(zhuǎn)移給基金會(huì)或受益人，只須把資產(chǎn)委托給受托主體，明確設(shè)定信托資產(chǎn)的收益用于公益目的。

早在15年前，公益信托已經(jīng)有了法律規(guī)定。2001年頒布實(shí)施的《信托法》明確了“國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展公益信托”這一基本原則，并且規(guī)定了相關(guān)內(nèi)容。但信托法出臺(tái)至今，因?yàn)闆]有細(xì)則，也沒有哪個(gè)政府部門愿意擔(dān)起“公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)”的審批責(zé)任，導(dǎo)致至今沒有落地。

對(duì)于慈善信托是否要納入慈善法進(jìn)行調(diào)整，有不同觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)已有了信托法，其中有關(guān)于公益信托的規(guī)定，慈善法沒有必要重復(fù)規(guī)定。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，信托法雖有公益信托的規(guī)定，但多年沒有被激活，慈善信托是發(fā)展慈善事業(yè)的重要模式，沒有慈善信托的慈善法是不完整的。

慈善法起草組將慈善信托列為專章進(jìn)行規(guī)定，規(guī)定了慈善信托的內(nèi)容、程序、監(jiān)督等。比如，草案二審稿將慈善信托的準(zhǔn)入門檻改為備案制，取代了之前草案一審稿規(guī)定的選擇性備案；受托人的變更也要求向主管的民政部門備案；設(shè)置監(jiān)察人也是強(qiáng)制性要求。這些內(nèi)容都是對(duì)信托法中的公益信托的重大突破。

但是，也有專家提出，慈善信托受托人范圍縮小，自然人不可作為受托人。同時(shí)，依據(jù)草案二審稿的規(guī)定，慈善信托的稅收優(yōu)惠問題沒有解決，也沒有公募資格。沒有公募資格和稅收優(yōu)惠，和現(xiàn)有的基金會(huì)下設(shè)的專項(xiàng)基金相比，慈善信托能夠具有多大的吸引力？

通過公眾關(guān)注的八個(gè)焦點(diǎn)問題，我們可以看出，慈善法草案回應(yīng)了社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)，努力解決社會(huì)共同關(guān)注的問題。比如，慈善法草案首次界定了慈善含義，意圖開放公募市場(chǎng)，明確利用互聯(lián)網(wǎng)募捐的合法性，慈善信托首次寫入草案，首次明確了不同主體慈善信息公開的義務(wù)……草案在很多方面實(shí)現(xiàn)了突破，解決了一些人們長(zhǎng)期以來關(guān)注的問題。但法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施，慈善法的制定只是邁出了“以法促善”的第一步，在法律實(shí)施過程中，面臨的困難依然不少，尤其需要我們依法辦事，讓慈善法在法制的框架下運(yùn)行，在公平正義的軌道上行駛，在依法依規(guī)的基礎(chǔ)上展現(xiàn)人間大愛。