對“一帶一路”倡議風(fēng)險的再思考

韓立群

“一帶一路”倡議提出快三年了，“務(wù)實”層面的落實工作已經(jīng)取得大量重要早期收獲，但“務(wù)虛”層面的理論建設(shè)還在討論當(dāng)中，包括如何對風(fēng)險進行綜合評估。

當(dāng)前，各界關(guān)于“一帶一路”的討論大概有四個特點。一是戰(zhàn)略化。在不少西方學(xué)者看來，“一帶一路”是新時期中國打破發(fā)達國家規(guī)則體系約束、構(gòu)建新世界秩序的一項宏偉戰(zhàn)略。但中國領(lǐng)導(dǎo)人多次強調(diào)，中國無意挑戰(zhàn)現(xiàn)有國際秩序，“一帶一路”是經(jīng)濟倡議，目的是通過貿(mào)易投資和國際發(fā)展合作，為更好的國際治理做貢獻，優(yōu)化和改善國際秩序。二是線性化，即將“一帶一路”視作“走出去”戰(zhàn)略的線性延伸，或稱“走出去”2.0版，將視閾收斂在如何拓展和保護海外利益上。這對“一帶一路”早期推進非常有幫助，但在認識上恐怕又降低了“一帶一路”的戰(zhàn)略意義，通過推進“一帶一路”，中國有必要同沿線國家建立一些共識，比如在雙邊投資和發(fā)展援助等領(lǐng)域。三是數(shù)量化，即使用一些指標(biāo)來表征“一帶一路”倡議，這是當(dāng)今包括國際關(guān)系在內(nèi)社會科學(xué)研究的一個重要趨勢，對研究“一帶一路”非常有幫助，但也容易忽視綜合效應(yīng)和系統(tǒng)效應(yīng)。四是器物化，即聚焦鐵路、港口、大壩、公路等可見實物，易于計算、查詢和比較，對總結(jié)階段性進展特別有幫助，但常常忽視制度、規(guī)則和觀念建設(shè)。需要指出的是，器物化和指標(biāo)化有所區(qū)別，后者有時候也能用來表示制度層面的進展。

“復(fù)合型國家風(fēng)險”

上述“四化”各有所長，綜合研之，我們可以將“一帶一路”風(fēng)險定位為“復(fù)合型國家風(fēng)險”，其綜合性、復(fù)雜性、動態(tài)性都非常高，內(nèi)涵與外延豐富，遠遠超越具體項目和地區(qū)國別風(fēng)險。

第一，金融危機后的國際秩序和國際格局演變，國際政治思潮變遷和國際治理改革，以及中國國內(nèi)全面深化改革和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級進程，是“一帶一路”倡議的時代背景?！耙粠б宦贰背h的規(guī)劃和實施，既是順應(yīng)時代需要，也是對這些深層結(jié)構(gòu)的積極構(gòu)建。具體看，后金融危機時代全球普遍面臨安全困境、增長乏力、發(fā)展瓶頸和治理失靈四重困境，世界經(jīng)濟復(fù)蘇緩慢，貿(mào)易與投資增長疲軟，金融市場動蕩加劇，發(fā)達國家宏觀政策缺乏協(xié)調(diào)，且這些問題常與政治安全領(lǐng)域相掛鉤，解決經(jīng)濟問題往往需要在安全領(lǐng)域付出代價?！耙粠б宦贰背h沿線新興和發(fā)展中國家居多，不少國家處在社會政治與經(jīng)濟模式轉(zhuǎn)型加速、各方面結(jié)構(gòu)和非結(jié)構(gòu)矛盾突出的不確定因素上升期，各類政治思潮活躍蔓延，國家間關(guān)系的矛盾和問題多發(fā)，地區(qū)合作與較量相交織。全球與地區(qū)兩方面共同作用，整體拉低了沿線的政治安全環(huán)境。

第二，戰(zhàn)略與管理、計劃與市場是“一帶一路”面臨的兩對重要風(fēng)險。其中，管理風(fēng)險要從屬于戰(zhàn)略（國家）風(fēng)險，競爭性（市場）風(fēng)險從屬于計劃性風(fēng)險。在戰(zhàn)略層面，“一帶一路”倡議由國家領(lǐng)導(dǎo)人提出，其推進落實要在政府層面進行雙邊溝通，達成相關(guān)協(xié)議并形成政策支持，項目有問題也可能需要國家最后托底，國家的推動至關(guān)重要。因此整體看，國家風(fēng)險是“一帶一路”倡議的支配風(fēng)險，企業(yè)風(fēng)險或項目風(fēng)險則是從屬風(fēng)險。國家層面的風(fēng)險防控密實了，企業(yè)風(fēng)險可控性將大大提升。比如，“一帶一路”目前共規(guī)劃新亞歐大陸橋、中蒙俄、中國—中亞—西亞、中國—中南半島、中巴及孟中印緬六大經(jīng)濟走廊，僅從字面上就能體現(xiàn)出濃厚的政府間協(xié)作意味。

在市場層面，“一帶一路”倡議規(guī)劃強調(diào)，要“堅持市場運作，遵循市場規(guī)律和國際通行規(guī)則，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和各類企業(yè)的主體作用，同時發(fā)揮好政府的作用”。這與當(dāng)前我國全面深化改革的目標(biāo)相一致。但從具體運作來看，是規(guī)劃在先、競爭在后，市場化運作需要建立在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上。而規(guī)劃需要從前文所述的大環(huán)境出發(fā)，考慮到多方面需要和制約，有時還要突出政治和安全導(dǎo)向。這就決定了在“一帶一路”倡議中，市場和規(guī)劃兩種風(fēng)險的從屬關(guān)系，也提醒我們高度重視“一帶一路”倡議的前期調(diào)研工作。

重視發(fā)現(xiàn)不可見風(fēng)險

第三，不可見風(fēng)險是“一帶一路”倡議面臨的重要不確定因素?？梢婏L(fēng)險主要是“一帶一路”倡議規(guī)劃各大項目在政治安全領(lǐng)域所面臨的直接風(fēng)險，目前各方分析得較多。不可見風(fēng)險至少有三類，一是示范或傳染效應(yīng)，包括違約傳染（一個違約引起多個）、標(biāo)準(zhǔn)傳染（所有項目都向最低標(biāo)準(zhǔn)看齊）、漏洞傳染（未彌補的安全漏洞迭遭攻擊）等。二是放大效應(yīng)，即原本影響力有限的風(fēng)險，因為其他風(fēng)險因素的聚集而被迅速放大，比如環(huán)境生態(tài)風(fēng)險被地緣政治風(fēng)險放大，雙邊矛盾被大國博弈利用等。同理，也一定存在縮小效應(yīng)。三是時滯或周期效應(yīng)，落實政策、推進項目或談判進程都需要時間，大國或地區(qū)國家醞釀對策、尋找?guī)褪中枰獣r間，恐怖分子策劃綁架、購買裝備需要時間，風(fēng)險可能會在某個時點集中浮出水面，而國內(nèi)各界迫切要看到“一帶一路”倡議的收獲，也可能給相關(guān)項目帶來冒進的風(fēng)險。

第四，通過對可見和不可見風(fēng)險的思考，還引出風(fēng)險的邊界和強度問題。一方面，到底哪些風(fēng)險屬于“一帶一路”范疇，哪些是更大范圍內(nèi)的風(fēng)險，特別是要區(qū)分困難和風(fēng)險，不能把困難當(dāng)風(fēng)險。比如，印度、伊朗和阿富汗簽署聯(lián)合開發(fā)伊朗恰巴哈爾港口的協(xié)議，打開印度的中亞通道，對“一帶一路”是風(fēng)險還是困難？恐怖分子通過土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦和塔吉克斯坦向中亞的滲透加劇，是風(fēng)險還是困難？若美國國會在今年通過《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》，會影響“一帶一路”建設(shè)嗎？英國脫歐公投，會強化還是壓抑歐洲國家參與“一帶一路”的熱情？要回答這些問題，必須建立在明確風(fēng)險邊界的基礎(chǔ)上。這里，本文暫時提出一個簡單的辦法，即對應(yīng)中國的外交戰(zhàn)略來大致界定“一帶一路”風(fēng)險邊界。“一帶一路”倡議是中國立體化周邊外交體系的一部分，其風(fēng)險則是中國構(gòu)建周邊秩序所面臨風(fēng)險的具體化。因此，涉及中國大周邊治理問題的風(fēng)險，與“一帶一路”風(fēng)險高度重合，甚至大量是直接風(fēng)險，可視作大致邊界。跳出大周邊這個范圍的風(fēng)險，一般都屬于“一帶一路”的間接風(fēng)險。比如，本文前面提到的時代背景是間接風(fēng)險，周邊國家面臨的各種轉(zhuǎn)型則是直接風(fēng)險。

另一方面，風(fēng)險的破壞性有多大，在什么范圍內(nèi)造成破壞，以及我們吸收沖擊的能力和防控風(fēng)險的水平如何。邊界內(nèi)風(fēng)險的可見影響一般限于局部地區(qū)和領(lǐng)域，往往爆發(fā)迅速、問題集中、易于防控。而邊界外風(fēng)險往往產(chǎn)生深層和總和影響，且具有較長的滯后性，難于捕捉和防控，需要從更高層面上進行整體應(yīng)對。

關(guān)鍵是如何應(yīng)對

第五，能否對相關(guān)風(fēng)險進行預(yù)期。整體看，“一帶一路”倡議風(fēng)險具備一定的規(guī)律，可預(yù)期性較強。首先，影響“一帶一路”的深層因素具有穩(wěn)定性和長期性，國際秩序變革、國際安全環(huán)境、國際經(jīng)濟復(fù)蘇和國際政治思潮變化趨勢明顯，周期漫長，為預(yù)測提供了穩(wěn)定基礎(chǔ)。其次，地區(qū)安全因素、多數(shù)國家的國內(nèi)政治安全也具有一定穩(wěn)定性，且其變化往往建立在充分釋放信號的基礎(chǔ)上，發(fā)酵醞釀過程多外露于國際社會。最后，非傳統(tǒng)安全因素發(fā)生周期短，不可見風(fēng)險則不宜發(fā)現(xiàn)和界定，是預(yù)測中的不確定性因素。但因為項目規(guī)劃一般都會針對突發(fā)因素提前設(shè)計“冗余”，有風(fēng)險但不一定會造成破壞，也在一定程度上彌補了預(yù)測性差的問題。目前，經(jīng)過兩年多實際推進，相關(guān)方面應(yīng)該已基本摸清相關(guān)風(fēng)險的規(guī)律，風(fēng)險的可預(yù)見性大大增強。未來主要需要彌補對國內(nèi)相關(guān)風(fēng)險要素的認識，包括各地方政府規(guī)劃的經(jīng)濟風(fēng)險、相關(guān)項目的論證及實施是否科學(xué)等內(nèi)容。

最后，關(guān)鍵是如何應(yīng)對。中國有句老話——三歲看大，七歲看老，說的是三歲基本就能看出一個人的個性形象，七歲則能看出一個人日后的成就。“一帶一路”倡議即將滿三歲，其豐富內(nèi)涵與長遠意義、現(xiàn)實條件與國際環(huán)境均已非常清晰，各方形勢分析基本到位，接下來幾年最主要的任務(wù)應(yīng)該是針對各種風(fēng)險拿出應(yīng)對方案，為長期運籌打下堅實基礎(chǔ)。其核心任務(wù)，一是如何將“一帶一路”倡議同新時期中國建設(shè)新型國際關(guān)系、參與全球治理相對接，全面擴展對相關(guān)風(fēng)險的認識;二是結(jié)合當(dāng)前中國的國家實力和國際地位，給“一帶一路”倡議風(fēng)險防控進行定位，包括目標(biāo)、原則、模式、保障等;三是將理論建設(shè)落實到工作中，并建立反饋和修正機制，尤其是重大沖擊應(yīng)對機制，并藉此不斷優(yōu)化。

（作者為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院世界政治研究所助理研究員）