中國與東盟要能共享海上安全

李文?陳雅慧

南海問題是東亞海上安全嚴峻挑戰(zhàn)

近年來，南海問題不斷升溫，不僅是中國和平崛起的困擾，也是東盟發(fā)展中的隱患。中國—東盟海洋安全面臨的問題復雜，既有傳統(tǒng)安全問題，也有非傳統(tǒng)安全問題;涉及對象既有南海地區(qū)內(nèi)的利益相關(guān)方，也有域外大國。

在傳統(tǒng)安全范疇里，由南海島礁引發(fā)的領(lǐng)土主權(quán)爭端，隨著南海地緣戰(zhàn)略價值不斷被挖掘以及豐富的資源不斷被開發(fā)，不再是偶爾升溫的個案，已經(jīng)逐步演變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性的問題，對東亞海洋安全構(gòu)成嚴峻挑戰(zhàn)。有關(guān)各方的分歧和互不信任，把南海地區(qū)推入嚴重的安全困境。

全球各個地區(qū)的安全秩序，基本上都是建立在美國霸權(quán)基礎(chǔ)之上的，南海也不例外。二戰(zhàn)后，美國就逐步構(gòu)建完成以其為中心的東南亞安全體系，《美菲共同防御條約》、《美泰共同安全法》等一系列雙邊安全條約的存在，確定了美國與其盟國之間的關(guān)系和義務。美國以盟友和合作的名義鞏固了其在東南亞的地位，在南海問題上形成了域外大國與部分東盟國家共同針對中國的態(tài)勢。南海問題近年一個最大的變化是，美國從幕后走上了前臺，使南海緊張局勢進一步加劇，中美兩大國的戰(zhàn)略博弈進入到一個更激烈的階段，軍事沖突風險增大。其他國家如日本、澳大利亞，也紛紛借南海問題加強在東亞的軍事活動。

南海地區(qū)在傳統(tǒng)安全范疇面臨的風險，其根源之一在于中國崛起對美國主導的地區(qū)安全秩序產(chǎn)生了沖擊。中國與東盟當事國之間純粹的領(lǐng)土爭端，演化為美國等舊安全秩序和體制的維護者對中國和平崛起的打壓。

非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)不應被忽視

中國與東盟在南海共同面臨的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)也很多，常因傳統(tǒng)安全的對抗性和激烈程度而被忽視。

一是航線安全問題。從中國沿海港口到南海以及延伸到印度洋的海域，是世界上商業(yè)航運最為繁忙的海域之一，尤其是溝通太平洋和印度洋的馬六甲海峽，每年約有8萬艘船只、裝載價值約5000億美元的貨物通過。發(fā)展中國家石油需求日益增長，而這些增長的石油需求幾乎都要從中東和非洲進口，其中大多數(shù)要經(jīng)馬六甲海峽進入南海。中國85%左右的石油依靠水路運送，對外貿(mào)易的大部分也通過海運實現(xiàn)，多需經(jīng)馬六甲海峽。

南海航線安全的危害之一是海盜。近年，雖然全球海盜襲擾案件呈現(xiàn)下降趨勢，但東南亞的海上犯罪活動逐年上升，2012年發(fā)生129起海盜事件，2014年增加到207起。面對海盜威脅，東南亞國家往往只考慮本國利益，協(xié)調(diào)不力，也沒有形成警務合作機制。隨著亞太經(jīng)濟規(guī)模的進一步擴大，維護航線安全、加強國際執(zhí)法巡航合作，越來越成為各國面臨的緊迫課題。

二是海上恐怖主義。南海地區(qū)恐怖主義活動來源于兩方面：首先是相關(guān)國家內(nèi)部的宗教極端勢力和民族分裂主義勢力，如菲律賓的“摩洛伊斯蘭解放陣線”;再就是組織網(wǎng)絡和活動區(qū)域已擴大到整個東南亞的恐怖勢力，如“伊斯蘭祈禱團”和阿布沙耶夫反政府武裝。當然，相對于中東、東非地區(qū)，東南亞和南海地區(qū)的海上恐怖主義還是得到了有效的打擊和管控。

三是海洋生態(tài)環(huán)境問題。從20世紀90年代末開始，特別是進入新世紀后，南海相關(guān)各方盲目開采捕撈的問題趨于嚴重，導致海洋不可再生資源的嚴重浪費，比如大量原始海岸線、優(yōu)質(zhì)近岸海域被圍填，海洋環(huán)境質(zhì)量下降，潮間帶生態(tài)系統(tǒng)、紅樹林、珊瑚礁等重要海洋資源大面積退化等。東盟組織和國家雖然建立了一些海洋環(huán)境管理機制，但彼此重疊、官僚主義嚴重，反而在一些問題上降低了合作效率。

海洋非傳統(tǒng)安全威脅，根源上是人與自然、社會關(guān)系的扭曲、異化，以及國家、社會和國際范圍內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展模式、政治制度安排、國際秩序設(shè)計的結(jié)構(gòu)性矛盾與缺陷。因此，海洋非傳統(tǒng)安全問題的治理需要從社會經(jīng)濟、政治與地區(qū)秩序等深層次著手，更需要海洋區(qū)域內(nèi)國家就該問題展開積極互動和開展富有實效的合作。

加強合作與管控分歧并行

中國與東盟國家之間的海洋安全問題證明，原有的南海安全秩序已經(jīng)逐步喪失效率和作用，需要搭建新的地區(qū)機制和安排整合各方利益，維護共同的海洋安全。在南海加強合作開發(fā)是實現(xiàn)中國與東盟共建共享海洋安全的不可或缺的重要途徑。

作為“一帶一路”的一部分，“21世紀海上絲綢之路”形式上包容開放，承接了中國對外開放的基本內(nèi)涵，即在對外開放中避免加入過多或者不合理的條件限制;繼續(xù)強調(diào)平等互利，作為開放包容的經(jīng)濟合作倡議，不限國別范圍，不搞封閉機制，而鼓勵有意愿的國家和經(jīng)濟體均可以參與進來，成為這項戰(zhàn)略的支持者、建設(shè)者和受益者?！?1世紀海上絲綢之路”能夠帶動東南亞國家進入經(jīng)濟發(fā)展快車道，帶動周邊國家經(jīng)濟共同繁榮，形成命運共同體，并對領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益爭議產(chǎn)生淡化效果。

有序、合理、可持續(xù)地進行海洋開發(fā)經(jīng)濟合作，有利于海洋權(quán)益的合理分配，文化交流和合作也有助于國民的相互理解和尊重。南海議題對中國—東盟安全合作也并非完全是負面的。從某個角度來說，這個議題反而顯示出雙方之間不斷加強溝通的重要性。

海洋權(quán)益涉及政治、經(jīng)濟、資源、科技、安全等領(lǐng)域，內(nèi)容復雜且廣泛。特別是這些由陸地權(quán)利而衍生來的海洋權(quán)利，且有相當?shù)哪：院筒淮_定性。如果權(quán)益主張各方不以合作精神為基礎(chǔ)來處理存在的主張沖突或行為沖突，不僅會影響到爭議各方的和平發(fā)展，還會造成相關(guān)區(qū)域甚至世界和平發(fā)展環(huán)境的破壞。但如果加大溝通與合作，就有可能使復雜問題得到較為完善的處理與解決。

海洋是世界各國共同的財富，是21世紀各國發(fā)展的生命線。南海的開發(fā)和資源的利用必須是可持續(xù)的，開發(fā)利用和維護海洋生態(tài)是并舉的。在海洋開發(fā)和海洋治理方面，首先要更新思維，用“合作、可持續(xù)、共贏”的思維替代零和博弈的對抗性思維，從而從根本上自覺地維護南海生態(tài)環(huán)境;其次，南海資源的開發(fā)治理，需要科學的統(tǒng)籌，要切實加強海洋油氣、海洋礦產(chǎn)等不可再生資源勘探開發(fā);再次，要科學、合理地對可再生、可重復利用的海洋資源和能源進行開發(fā)、利用，避免浪費;最后，需要推動建立區(qū)域海洋治理結(jié)構(gòu)，特別是針對海域劃界爭議、島礁主權(quán)爭端、海洋資源爭奪，以及對于領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架以及公海區(qū)域內(nèi)特定事項管轄權(quán)的法律立場分歧開展海洋對話，建立海上執(zhí)法國際合作機制，這是實現(xiàn)海洋可持續(xù)發(fā)展的根本保障。

冷戰(zhàn)結(jié)束以后，美國參與全球事務，在東南亞建立起了以其為主導的單極霸權(quán)安全秩序，美國憑借雄厚的海上軍事實力，在南海制海權(quán)的掌握上占據(jù)顯著優(yōu)勢。而中國和東盟之間利益交錯，雙邊和多邊關(guān)系相對脆弱、復雜，使得南海海洋安全領(lǐng)域很難形成地區(qū)內(nèi)國家共同制衡美國霸權(quán)的均勢結(jié)構(gòu)。在該安全結(jié)構(gòu)下，南海安全形勢始終處于低度有序的狀態(tài)，相關(guān)國家之間時常出現(xiàn)紛爭和摩擦，但是引發(fā)戰(zhàn)爭的可能性很低。雖然美國在南海占據(jù)霸權(quán)地位，但是隨著中國崛起、東盟的發(fā)展以及域外大國的涉足，南海安全秩序的穩(wěn)定性開始減退，南海安全格局開始顯現(xiàn)出均勢因素。

東盟在南海安全問題上雖然一直拉美國制衡中國，但是這種制衡是要以東盟整體對南海安全可控的基礎(chǔ)上的，它們并不希望看到南海成為中美博弈、競爭的地方，東盟歡迎俄羅斯、印度等其他國家也參與南海事務，平衡美國的力量，都表明東盟有改變美國獨霸主導的南海安全秩序的意圖，它希望自己能夠在南海安全格局下發(fā)揮更大作用。

“21世紀海上絲綢之路”為中國和東盟在南海問題上對話和互動提供了新框架，但中國—東盟海洋安全新秩序的建設(shè)、演化還任重而道遠，各個行為體在安全秩序演變過程中如何形塑自有的角色和身份，將決定這一進程中對話與合作的有效性。最好的和平與安全不是來自強權(quán)或霸權(quán)下的強制約束，而是來自主體間的互信和集體認同。

中國應當持續(xù)推進、深化中國—東盟在“海絲”平臺上的合作成果，為雙方在南海問題上展開良性互動營造政治氛圍，促使南海地區(qū)由爭端的焦點轉(zhuǎn)變?yōu)椤?1世紀海上絲綢之路”建設(shè)的成果。

（作者分別為中國社科院美國研究所副所長、中國社會科學出版社國際出版中心編輯）