《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》視域下中國(guó)舉報(bào)人保護(hù)法制發(fā)展分析

戴　巍

(1.湖南大學(xué)　法學(xué)院， 湖南　長(zhǎng)沙　410082；2.馬來(lái)西亞國(guó)立大學(xué)　法學(xué)系， 雪蘭莪　萬(wàn)宜　43600)

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《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》視域下中國(guó)舉報(bào)人保護(hù)法制發(fā)展分析

(1.湖南大學(xué)法學(xué)院， 湖南長(zhǎng)沙410082；2.馬來(lái)西亞國(guó)立大學(xué)法學(xué)系， 雪蘭莪萬(wàn)宜43600)

《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》在第三十三條對(duì)保護(hù)舉報(bào)人進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)規(guī)定，該規(guī)定不僅是對(duì)舉報(bào)人在遏制貪污腐敗犯罪和其他不法行為方面起到重要的作用肯定，也從一定程度上反映出目前大多數(shù)國(guó)家的舉報(bào)人法制缺失或落后。我國(guó)在入約后，加快了舉報(bào)人保護(hù)法制建設(shè)，并在國(guó)際上取得了較好的評(píng)價(jià)，但在執(zhí)法實(shí)踐中舉報(bào)人遭遇打擊報(bào)復(fù)與不公對(duì)待的現(xiàn)狀并未得到有效的改變。通過(guò)對(duì)我國(guó)保護(hù)舉報(bào)人現(xiàn)狀的評(píng)價(jià)與分析，發(fā)現(xiàn)我國(guó)舉報(bào)人保護(hù)法制依然處于較低水平，法制的象征性遠(yuǎn)大于實(shí)效性。文章通過(guò)對(duì)美國(guó)與馬來(lái)西亞舉報(bào)人法制進(jìn)行系統(tǒng)的分析與總結(jié)，對(duì)建構(gòu)我國(guó)舉報(bào)人保護(hù)法制提出四點(diǎn)建議。

聯(lián)合國(guó)反腐敗公約； 舉報(bào)人保護(hù)； 法制評(píng)價(jià)

一、問(wèn)題提出

《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公約》)是聯(lián)合國(guó)歷史上通過(guò)的首個(gè)指導(dǎo)國(guó)際反腐敗斗爭(zhēng)的法律文件，對(duì)世界反腐敗斗爭(zhēng)具有里程碑式的意義?！豆s》第三十三條專(zhuān)門(mén)規(guī)定保護(hù)舉報(bào)人：“各締約國(guó)均應(yīng)當(dāng)考慮在本國(guó)法律制度中納入適當(dāng)措施，以便對(duì)出于合理理由善意向主管機(jī)關(guān)舉報(bào)涉及根據(jù)本公約確立的犯罪的任何事實(shí)的任何人員提供保護(hù)，使其不致受到任何不公正的待遇?！边@條規(guī)定是對(duì)舉報(bào)人在打擊與防范腐敗犯罪等不法、不端行為方面作用的明確認(rèn)同，也反映出本階段舉報(bào)人處境不容樂(lè)觀，普遍仍在遭受不公正、不公平甚至不人道的對(duì)待，但“許多國(guó)家目前還沒(méi)有，也無(wú)計(jì)劃創(chuàng)制相關(guān)的舉報(bào)人保護(hù)法制”[1]。

舉報(bào)人通常指“通過(guò)公共或內(nèi)部渠道，檢舉、揭發(fā)、抗議雇主或其他雇員的不法、失德以及其他不當(dāng)行為的人”[2](P7)。他們是不法、不端行為與改良、革新的連接點(diǎn)。隨著現(xiàn)代社會(huì)的不斷發(fā)展與變化，“政府和企業(yè)組織結(jié)構(gòu)日益擴(kuò)大化、復(fù)雜化與專(zhuān)業(yè)化，發(fā)現(xiàn)、預(yù)防和糾正違法、違規(guī)行為變得越來(lái)越困難。同時(shí)，科技與信息技術(shù)的不斷發(fā)展，為欺詐、危害公共安全以及其他違法事件的發(fā)生提供更多可能，進(jìn)一步增加了監(jiān)管政府與企業(yè)的難度?！盵3]在這種情況下，“提升偵查與威懾復(fù)雜型不法行為的效率需要一種不可或缺的資源——內(nèi)部信息?！盵4]而舉報(bào)人正是提供這種內(nèi)部信息的最大源頭。舉報(bào)人可以無(wú)私地向執(zhí)法機(jī)關(guān)提供尚未發(fā)現(xiàn)的、剛剛開(kāi)始或正在進(jìn)行或已經(jīng)完成的違法行為的相關(guān)信息。“他們?cè)诙鄶?shù)情況下，可以將違法犯罪行為終止在第一時(shí)間或最初狀態(tài)。相較于‘證人’、‘線人’，舉報(bào)人對(duì)不法、不端行為的阻力與威懾力更大?！盵5](P106)

有報(bào)告顯示：2009年，《公約》共有140個(gè)簽署國(guó)，167個(gè)締約方，其中僅有50個(gè)國(guó)家出臺(tái)了專(zhuān)門(mén)或多重的法律法規(guī)應(yīng)對(duì)舉報(bào)人保護(hù)問(wèn)題。[6]但這一尷尬局面在近幾年已有很大改善，許多備受貪污腐敗問(wèn)題困擾的發(fā)展中國(guó)家，相繼出臺(tái)了專(zhuān)門(mén)的舉報(bào)人保護(hù)法，如：馬來(lái)西亞《舉報(bào)人保護(hù)法案2010》，印度《舉報(bào)人保護(hù)法案2011》，孟加拉《公益信息披露法案(提供保護(hù))2011》等。同時(shí)，透明國(guó)際2013年發(fā)布的調(diào)查文章顯示：韓國(guó)、斯諾文尼亞、愛(ài)爾蘭等國(guó)也已經(jīng)創(chuàng)制了旨在保護(hù)舉報(bào)人的專(zhuān)門(mén)法律。[7]可見(jiàn)，越來(lái)越多的國(guó)家已逐漸認(rèn)識(shí)到舉報(bào)人的作用，并正視舉報(bào)人遭受打擊報(bào)復(fù)等不公正對(duì)待的問(wèn)題。

我國(guó)在2005年正式加入《公約》后，一直積極進(jìn)行推進(jìn)履約工作，反貪腐力度越來(lái)越大，尤其是十八大以后，我國(guó)掀起了反腐敗風(fēng)暴，反腐工作取得了階段性進(jìn)展。但隨著反貪腐工作朝縱深發(fā)展，新的壓力和挑戰(zhàn)將應(yīng)接不暇。目前，我國(guó)腐敗犯罪已明顯呈現(xiàn)出潛伏期長(zhǎng)、隱蔽性強(qiáng)的趨勢(shì)，而且犯罪分子的反偵察能力和手段都在不斷增強(qiáng)。在這種情況下，著力保護(hù)與保障公眾參與，加強(qiáng)民主監(jiān)督力度無(wú)疑將是最有效的應(yīng)對(duì)措施之一。然而各地新聞媒體報(bào)道的大量舉報(bào)人受打擊報(bào)復(fù)的事件，反映出我國(guó)的舉報(bào)人尚未受到切實(shí)的法律保護(hù)?！霸谂e報(bào)人保護(hù)上的失利，即是對(duì)不法、不端行為的助力?！盵8]如再不加快我國(guó)舉報(bào)人保護(hù)法制評(píng)價(jià)、分析、完善的步伐，全面保障舉報(bào)人合法權(quán)益，大量舉報(bào)人將被迫選擇沉默，致使我國(guó)在防治貪污腐敗等不法行為上處于被動(dòng)，在《公約》履約審議上處于劣勢(shì)。

二、我國(guó)舉報(bào)人保護(hù)法制評(píng)析

早在2006年6月，我國(guó)已正式啟動(dòng)研究實(shí)施《公約》第二階段工作，并明確將舉報(bào)人的保護(hù)列入工作方案中。2013年10月宣告《公約》第二階段工作取得明顯成效，大部分任務(wù)已經(jīng)完成或者基本完成并轉(zhuǎn)為常態(tài)化工作。[9]可見(jiàn)我國(guó)在舉報(bào)人保護(hù)方面所做工作一直在有條不紊地進(jìn)行。而且根據(jù)透明國(guó)際的《G20成員國(guó)舉報(bào)人保護(hù)法制調(diào)查報(bào)告》，中國(guó)的舉報(bào)人保護(hù)法制比較完善，其中公共領(lǐng)域的舉報(bào)人保護(hù)法制排名第七，私有領(lǐng)域則排名第六，綜合表現(xiàn)強(qiáng)于德、意、日、俄等國(guó)。同時(shí)，報(bào)告還指出中國(guó)在舉報(bào)人保護(hù)法制方面最大的亮點(diǎn)是：所有G20成員國(guó)中唯一在憲法上明文確立和保護(hù)舉報(bào)權(quán)的國(guó)家。[10](P11-30)Poitevin、Arnaud博士在其遞交給人權(quán)與跨國(guó)公司和其他工商企業(yè)問(wèn)題聯(lián)合國(guó)工作小組的研究報(bào)告中也將中國(guó)為舉報(bào)人提供憲法保護(hù)的措施，同英、美、法三國(guó)各自的保護(hù)舉報(bào)人的法律措施，一并列為世界各國(guó)舉報(bào)人保護(hù)法制最佳示范。[11](P8)這幾份報(bào)告印證了我國(guó)舉報(bào)人保護(hù)法制建設(shè)的確取得了明顯成效。但從現(xiàn)實(shí)情況看，舉報(bào)人遭受打擊報(bào)復(fù)和不公正待遇的境況并未實(shí)質(zhì)改變，導(dǎo)致這種矛盾局面的主要原因究竟是什么？筆者嘗試運(yùn)用Paul Latimer教授所建議的評(píng)價(jià)體系重新審視我國(guó)舉報(bào)人保護(hù)法制以尋求答案(見(jiàn)表1)。

表1　我國(guó)舉報(bào)人保護(hù)法制評(píng)價(jià)*參閱Latimer P, Brown A J. Whistleblower Laws-International Best Practice [J]. University of New South Wales Law Journal, 2008, 31(3)：766-794. *目前已有湖北、山東、海南、安徽、江西等11個(gè)省在九十年代初期制定并出臺(tái)了保護(hù)公民權(quán)利的地方性法規(guī)，由于內(nèi)容趨于近似，因此只選取2014年修改后的《廣東省保護(hù)公民舉報(bào)條例》為代表進(jìn)行評(píng)價(jià)。

通過(guò)上述評(píng)價(jià)分析，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)舉報(bào)人保護(hù)法制依然存在著許多缺陷，如：法律位階低且公、私領(lǐng)域分布不均；舉報(bào)義務(wù)化，舉報(bào)人工具化傾向明顯；對(duì)打擊報(bào)復(fù)行為的事先預(yù)防性措施匱乏，事后懲罰措施亦缺乏力度；舉報(bào)人權(quán)利救濟(jì)途徑過(guò)少；獎(jiǎng)勵(lì)方式單一等。完全符合Paul Latimer教授所描述的初代法制特征，即“法制的象征意義大于實(shí)際意義”[12](P767)。這種象征性法律通常是指：“政府迫于公共壓力日益增強(qiáng)，為解除憂慮而臨時(shí)出臺(tái)的，不會(huì)帶來(lái)任何實(shí)質(zhì)性改變的法律……創(chuàng)制這種象征性的舉報(bào)人保護(hù)法，立法者的初衷可能是好的，但實(shí)際上卻給舉報(bào)人造成一種幻象，使其錯(cuò)誤地相信自己的舉報(bào)行為能受到保護(hù)而無(wú)畏地站出來(lái)，這將導(dǎo)致他們比舉報(bào)人保護(hù)法空白之時(shí)更容易成為打擊報(bào)復(fù)的標(biāo)靶?！盵13]Brian Martin教授的論斷很好地解釋了我國(guó)在舉報(bào)人保護(hù)法制建設(shè)上取得明顯成效的同時(shí)卻仍未改變，甚至加劇了國(guó)內(nèi)舉報(bào)人遭受打擊報(bào)復(fù)及不公對(duì)待的矛盾現(xiàn)狀。基于此，可以推斷出舉報(bào)人保護(hù)工作對(duì)相關(guān)法制的完備性、實(shí)效性、針對(duì)性有著極高的要求，盲目發(fā)展只會(huì)適得其反。因此，扭轉(zhuǎn)舉報(bào)人不幸境遇必須從考察國(guó)外相關(guān)法制建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)與失敗教訓(xùn)入手，穩(wěn)步推進(jìn)國(guó)內(nèi)的初代舉報(bào)人保護(hù)法制向第二代舉報(bào)人保護(hù)法制，即實(shí)效性大于象征性的法制轉(zhuǎn)變。

然而由于各國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面存在著千差萬(wàn)別，導(dǎo)致“一國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)未必在所有地方都能奏效”[14](P911)。而且目前各國(guó)的舉報(bào)人保護(hù)法制尚處于發(fā)展階段，都存在著各自的缺陷與不足，因此，“沒(méi)有哪一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的舉報(bào)人保護(hù)法制可作為最佳示范模板”[15](P793)。同時(shí)，國(guó)內(nèi)已有許多法學(xué)者對(duì)域外舉報(bào)人保護(hù)法制的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了研究，并產(chǎn)出了大量研究成果。*參閱寧立成：《我國(guó)檢舉人權(quán)利保障制度的完善——美國(guó)“ 吹口哨人保護(hù)法”及其啟示》；楊燚，李波：《借鑒國(guó)外制度,完善舉報(bào)人保護(hù)機(jī)制》；孔祥仁：《美國(guó)<檢舉者保護(hù)法案>：保護(hù)檢舉人》；江濤，李清：《簡(jiǎn)評(píng)美國(guó)保護(hù)舉報(bào)人的法律制度》等。基于上述原因，本文的聚焦點(diǎn)將定在探察與分析國(guó)外舉報(bào)人保護(hù)法制的失敗教訓(xùn)上。

三、美國(guó)與馬來(lái)西亞舉報(bào)人保護(hù)法的經(jīng)驗(yàn)與啟示

之所以確定美國(guó)與馬來(lái)西亞為考察對(duì)象，是因?yàn)槊绹?guó)舉報(bào)人保護(hù)法制建設(shè)起步早，其在1863年通過(guò)的《虛假申報(bào)法案》(又稱(chēng)林肯法案)中就采取授予舉報(bào)人高額獎(jiǎng)勵(lì)的方法達(dá)到保護(hù)舉報(bào)人的目的。但20世紀(jì)70年代之前，美國(guó)的舉報(bào)人保護(hù)法制發(fā)展并不順利，當(dāng)時(shí)其國(guó)內(nèi)學(xué)者Ralph Nader、Petkas和Blackwell提出以鼓勵(lì)舉報(bào)的方式消除機(jī)構(gòu)組織的不當(dāng)行為，但得到的卻是公眾的冷漠與反對(duì)。他們當(dāng)時(shí)無(wú)奈地承認(rèn)：“舉報(bào)人沒(méi)有獲得公眾認(rèn)同，仍然被視為‘奸細(xì)、托兒、變節(jié)者、卑鄙之人’?！盵16](P7)直至20世紀(jì)70年代后期，隨著水門(mén)丑聞、挑戰(zhàn)者號(hào)航天飛機(jī)災(zāi)難等一系列事件的發(fā)生，以及覆蓋率達(dá)到空前水平的大眾傳媒的正面宣傳，“美國(guó)社會(huì)開(kāi)始普遍認(rèn)可舉報(bào)對(duì)官僚主義、公共健康、安全、誠(chéng)信問(wèn)題和政府濫用職權(quán)的抑制作用”[17](P4)。而后，大量法學(xué)者、立法者投入到舉報(bào)人保護(hù)法制研究領(lǐng)域，美國(guó)舉報(bào)人保護(hù)法制開(kāi)始飛速發(fā)展，現(xiàn)今美國(guó)已經(jīng)制定出臺(tái)50余部涉及舉報(bào)人保護(hù)的聯(lián)邦法，而且除紐約州和喬治亞洲以外，所有州都出臺(tái)了各自的舉報(bào)人保護(hù)法。[18](P378)Paul Latimer教授通過(guò)對(duì)比與評(píng)價(jià)分析，認(rèn)為美國(guó)舉報(bào)人保護(hù)法制是目前唯一達(dá)到第二代甚至第三代標(biāo)準(zhǔn)的舉報(bào)人保護(hù)法制。[19](P793)同時(shí)，不論在各個(gè)國(guó)際組織的評(píng)價(jià)中，還是在各國(guó)專(zhuān)家學(xué)者的評(píng)論中，亦或在各國(guó)的立法過(guò)程中，只要涉及舉報(bào)人保護(hù)法制，都不可避免地以美國(guó)為參照?？梢?jiàn)美國(guó)在建設(shè)舉報(bào)人保護(hù)法制方面所積累的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)舉報(bào)人保護(hù)法制建設(shè)具有非常重要的借鑒意義。

馬來(lái)西亞與中國(guó)同屬發(fā)展中國(guó)家，兩國(guó)也都在進(jìn)行激烈的反腐敗斗爭(zhēng)。逐步增強(qiáng)兩國(guó)之間的經(jīng)驗(yàn)交流與借鑒，有益于應(yīng)對(duì)愈發(fā)嚴(yán)峻的反腐敗形勢(shì)。馬來(lái)西亞作為英聯(lián)邦國(guó)家之一，其在借鑒與汲取英、美先進(jìn)法治理念方面具有很強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也在構(gòu)建和完善法律制度等方面累積了一些具有本國(guó)特色的經(jīng)驗(yàn)。馬來(lái)西亞在2008年簽署《公約》后，加強(qiáng)了國(guó)內(nèi)反腐力度，為配合打擊貪腐的行動(dòng)，馬來(lái)西亞政府加快了反腐敗相關(guān)立法的進(jìn)程。2009年馬來(lái)西亞首相納吉布明確將打擊貪腐列入政府轉(zhuǎn)型方案，2010年馬來(lái)西亞國(guó)會(huì)通過(guò)了第711號(hào)法案——《舉報(bào)人保護(hù)法案(2010)》。[20](P1)這部法案是對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家保護(hù)舉報(bào)人相關(guān)法制進(jìn)行大量比較分析后，整合舉報(bào)人保護(hù)法的基本原理與關(guān)鍵要素，并仿效美國(guó)與英國(guó)的舉報(bào)人保護(hù)法制框架而制定，是馬來(lái)西亞履行《公約》，抗擊貪污腐敗犯罪的最新成果。[21](P1)該法案一經(jīng)出臺(tái)就受到了其國(guó)內(nèi)法學(xué)者們的廣泛贊譽(yù)，截至目前，這部《舉報(bào)人保護(hù)法案(2010)》已實(shí)施5年，對(duì)其制定與實(shí)施法案的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行考察與分析，對(duì)我國(guó)舉報(bào)人保護(hù)法制建設(shè)大有裨益。

通過(guò)系統(tǒng)的對(duì)比分析與研究，發(fā)現(xiàn)美國(guó)與馬來(lái)西亞的舉報(bào)人保護(hù)法制存在著許多缺陷與不足，在執(zhí)法實(shí)踐中也遭遇到不少問(wèn)題?！叭绻^(guò)去的錯(cuò)誤得以理解和避免，那么現(xiàn)代取得穩(wěn)定的進(jìn)步則大有希望。”[22](P40)因此，汲取這些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)將為我國(guó)舉報(bào)人保護(hù)法制的進(jìn)步與發(fā)展帶來(lái)新的啟示：

(一)制定具有綜合性與基礎(chǔ)性的《舉報(bào)人保護(hù)法》

許多美國(guó)學(xué)者在評(píng)價(jià)美國(guó)舉報(bào)人保護(hù)法律體系時(shí)經(jīng)常用到“迷宮”“碎片”“零散”等詞。Stephen M Kohn教授在其著作中更是一針見(jiàn)血地指出：“美國(guó)在保護(hù)舉報(bào)人法制方面，最大的缺陷就是國(guó)會(huì)至今仍未通過(guò)一部可有效保護(hù)揭發(fā)政府或企業(yè)不法行為的舉報(bào)人的綜合性法律?！盵23](P79)造成這種現(xiàn)象的原因是：舉報(bào)人的作用在美國(guó)已受到民眾的廣泛認(rèn)同，因此，美國(guó)新聞媒體熱衷于報(bào)道舉報(bào)人受打擊報(bào)復(fù)的事件，在強(qiáng)大輿論監(jiān)督壓力下，美國(guó)立法機(jī)構(gòu)對(duì)此類(lèi)事件的反應(yīng)變得十分敏感，以致“隨著針對(duì)舉報(bào)人的新威脅被逐一認(rèn)定，國(guó)會(huì)便立刻響應(yīng)，反復(fù)地采取立法的方式去消除威脅，保護(hù)舉報(bào)人”[24]。日積月累，涉及舉報(bào)人保護(hù)的法律法規(guī)已達(dá)到驚人的數(shù)量，但其中絕大多數(shù)并非與舉報(bào)人保護(hù)直接相關(guān)，舉報(bào)人保護(hù)條款僅僅是這些法律法規(guī)的附屬品。盡管這些條款規(guī)定非常具體、詳盡，以至于只要符合其規(guī)定，舉報(bào)人權(quán)益將獲得切實(shí)保護(hù)，但是這種拼湊式的舉報(bào)人保護(hù)法制適用范圍十分狹窄，且法律法規(guī)之間難以避免地存在著大量疏漏，因此，舉報(bào)人依然需要承擔(dān)大量風(fēng)險(xiǎn)與代價(jià)。

此外，美國(guó)這種冗余的舉報(bào)人保護(hù)法制對(duì)舉報(bào)人來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是一座“迷宮”?！芭e報(bào)人的工作性質(zhì)與工作地點(diǎn)的不同將導(dǎo)致受保護(hù)的范圍與性質(zhì)不同。當(dāng)事人需要查閱大量的聯(lián)邦法和州法以判斷自己的舉報(bào)行為符合哪一個(gè)具體法律的保護(hù)規(guī)定。然而這些法律，每一部都有自己特定的程序、定義、保護(hù)措施、補(bǔ)償規(guī)定以及訴訟時(shí)效，給舉報(bào)人帶來(lái)極大困擾。同時(shí)這些法律在救濟(jì)規(guī)定方面存在大量重合現(xiàn)象，導(dǎo)致舉報(bào)人需要分析多個(gè)救濟(jì)規(guī)定，權(quán)衡利弊做出選擇。此外，一旦舉報(bào)人決定以聯(lián)邦法為依據(jù)申請(qǐng)救濟(jì)，又將遭到多個(gè)州法院以州法中有具體救濟(jì)規(guī)定為由，拒絕適用聯(lián)邦法。假如舉報(bào)人依據(jù)不同法律申請(qǐng)多個(gè)救濟(jì)，那意味著他將違反既判力與禁反言原則?！盵25](P2-6)不僅如此，數(shù)量龐大的舉報(bào)人保護(hù)法也使美國(guó)當(dāng)?shù)氐穆蓭煛?zhí)法人員、法官的工作效率大大降低，造成舉報(bào)的直接與間接成本居高不下。

“舉報(bào)人保護(hù)法制的混亂局面須通過(guò)創(chuàng)制為舉報(bào)人提供全面綜合保護(hù)法律來(lái)扭轉(zhuǎn)。”[26]目前，我國(guó)的舉報(bào)人保護(hù)法制如同美國(guó)一樣，由許多法律法規(guī)拼湊而成，存在大量缺陷與弊端，因此，我們必須汲取美國(guó)的教訓(xùn)，終止舉報(bào)人保護(hù)法制無(wú)序發(fā)展的勢(shì)頭，盡快制定一部具有綜合性與基礎(chǔ)性的《舉報(bào)人保護(hù)法》。

(二)促進(jìn)法律體系的和諧一致

馬來(lái)西亞宣稱(chēng)其《舉報(bào)人保護(hù)法案2010》是在發(fā)達(dá)國(guó)家的最佳實(shí)踐理論以及歐、美成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上形成的，在出臺(tái)之后也一度受到廣泛肯定，但是隨著法律的實(shí)施，越來(lái)越多問(wèn)題開(kāi)始顯露?！安糠忠?guī)定與《刑法》、《官方機(jī)密法案》、《證據(jù)法》以及《合同法》等法律法規(guī)相沖突?！盵27](P19-27)此外，馬來(lái)西亞法學(xué)者抨擊最多的是該舉報(bào)人保護(hù)法案一項(xiàng)特殊規(guī)定：“舉報(bào)時(shí)所提供的信息不能是其他成文法所禁止的項(xiàng)目。”*參閱Malaysia’s Whistleblower Protection Act 2010 Part III Section 6(1).這一規(guī)定使該法案與其國(guó)家法律體系難以兼容。

以馬來(lái)西亞《官方機(jī)密法案(1972)》為例，該法案將官方機(jī)密定義為：所有計(jì)劃表上列明的公文和所有與之有關(guān)的信息、材料，還包括所有已經(jīng)被列為首相、州長(zhǎng)或州務(wù)大臣或被授權(quán)的官員視情況而定的“絕密”“機(jī)密”“秘密”“保密”的文件、信息與材料。同時(shí)，該定義中的“計(jì)劃表”“公文”“材料”和“信息”在該法案中都有著非常詳盡的定義。馬來(lái)西亞學(xué)者林冠英感嘆：“幾乎所有從政府資料中獲得的信息都可被視為官方機(jī)密，泄露這類(lèi)信息將被處以1—7年的監(jiān)禁?！盵28]假如某公務(wù)員從一份政府文件中發(fā)現(xiàn)某官員涉嫌違法、違規(guī)并以此為證去執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行舉報(bào)，那么他的這一行為不僅無(wú)法給犯罪嫌疑人造成威脅，反而會(huì)使自己面臨違法處罰。

2012年8月馬來(lái)西亞的NFC(國(guó)家牲畜飼養(yǎng)有限公司)vs Rafizi Ramli案件[29]，則充分反映出馬來(lái)西亞《舉報(bào)人保護(hù)法案2010》與其他法律法規(guī)互相沖突的問(wèn)題。該案中，馬來(lái)西亞人民公正黨秘書(shū)長(zhǎng)和戰(zhàn)略主管Rafizi Ramli向馬來(lái)西亞反貪污委員會(huì)(MACC)舉報(bào)婦女、家庭和社會(huì)發(fā)展部部長(zhǎng)及其家人違法控制和操縱國(guó)家牲畜飼養(yǎng)有限公司，并違規(guī)獲得2.5億馬幣的政府低息貸款。但舉報(bào)人Rafizi Ramli卻因?yàn)檫`反馬來(lái)西亞《銀行業(yè)與金融機(jī)構(gòu)法案(1989)》中的保密規(guī)定，披露了4個(gè)銀行客戶信息，而被國(guó)家銀行調(diào)查并提起訴訟。該案在馬來(lái)西亞引起了劇烈反響，有學(xué)者甚至稱(chēng)此案是對(duì)整個(gè)馬來(lái)西亞國(guó)家價(jià)值體系的侮辱。

可見(jiàn)，在一國(guó)的法律體系中，雖然舉報(bào)人保護(hù)法制是舉報(bào)人合法權(quán)益保障方面最重要的一環(huán)，但單靠一部法律并不能為舉報(bào)人提供全方位的保護(hù)，而必須依靠整個(gè)國(guó)家法律體系統(tǒng)一協(xié)調(diào)運(yùn)作。因此，我們?cè)诮ㄔO(shè)舉報(bào)人保護(hù)法制的同時(shí)應(yīng)保證與國(guó)家法律體系兼容，保持其與其他法律法規(guī)相互聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)、相互作用。

(三)明確立法宗旨

美國(guó)和馬來(lái)西亞現(xiàn)有的舉報(bào)人保護(hù)法制的立法宗旨都含有鼓勵(lì)或激勵(lì)舉報(bào)以及將舉報(bào)不法、不端行為設(shè)定法律義務(wù)的相關(guān)內(nèi)容。同時(shí)，兩國(guó)的法學(xué)者大多數(shù)也認(rèn)為，舉報(bào)人保護(hù)法制宗旨首先是鼓勵(lì)舉報(bào)人對(duì)違法違規(guī)行為進(jìn)行舉報(bào)，其次才是為舉報(bào)人提供保護(hù)。這些錯(cuò)誤的做法與觀點(diǎn)都是基于一個(gè)錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，即“認(rèn)為舉報(bào)人面臨的主要矛盾是保護(hù)社會(huì)公共利益與維護(hù)自己職業(yè)道德之間的沖突，而舉報(bào)人保護(hù)法制旨在平衡這一矛盾”[30]。然而公民獲悉不法、不當(dāng)行為時(shí)，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行舉報(bào)揭發(fā)，這是一種道德責(zé)任，對(duì)他來(lái)說(shuō)，他只負(fù)有不參與不包庇的法律義務(wù)。“公民進(jìn)行舉報(bào)，從來(lái)不是因?yàn)樗麄冇X(jué)得自己肩負(fù)著保護(hù)社會(huì)公共利益的重任而為之，而是遵循最基本的人性良知而行動(dòng)。”[31](P310)因此，舉報(bào)人面臨的最大矛盾是舉報(bào)人的利益與被舉報(bào)人利益的沖突，即“‘舉報(bào)人遵循自己良知進(jìn)行舉報(bào)的權(quán)益’與‘被舉報(bào)人壓制舉報(bào)所能獲得的利益’之間的沖突”[32](P1318)。舉報(bào)人保護(hù)法制應(yīng)尊重舉報(bào)人的這種權(quán)益，應(yīng)以保護(hù)舉報(bào)人能夠毫無(wú)顧忌地遵循自己的良知進(jìn)行舉報(bào)為宗旨。

舉報(bào)人保護(hù)法制的立法宗旨如有偏差，對(duì)舉報(bào)人權(quán)益危害極大。同時(shí)，很多人沒(méi)有意識(shí)到：“為保護(hù)公共利益而增加舉報(bào)義務(wù)的做法會(huì)導(dǎo)致絕大部分公民的思維觀念產(chǎn)生變化。而那些有能力擺布大眾思維觀念的人可能會(huì)操縱舉報(bào)義務(wù)。立法對(duì)舉報(bào)進(jìn)行鼓勵(lì)將導(dǎo)致公民隱私權(quán)被肆意侵犯，非主流的思維觀念與生活方式被打壓?！盵33](P302)

一位美國(guó)學(xué)者針對(duì)233名舉報(bào)人的調(diào)查報(bào)告顯示：在揭發(fā)不法行為后，這些舉報(bào)人有90%被開(kāi)除或降級(jí)；27%遭到控訴；26%需要精神或身體上的治療，25%對(duì)酒精產(chǎn)生依賴(lài)；17%失去家園；15%婚姻破裂；10%有自殺傾向；8%破產(chǎn)。盡管如此，僅有16%的舉報(bào)人表示如再遇到不法行為會(huì)選擇沉默。[34]可見(jiàn)，我們不必將舉報(bào)人保護(hù)法制的宗旨復(fù)雜化，應(yīng)及時(shí)扭轉(zhuǎn)舉報(bào)義務(wù)化、舉報(bào)人工具化的立法趨勢(shì)，將全部的注意力集中在保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益之上，讓舉報(bào)人能夠毫無(wú)顧忌地遵循自己的良知而行動(dòng)。

(四)平衡立法目的

在美國(guó)與馬來(lái)西亞兩國(guó)的舉報(bào)人保護(hù)執(zhí)法實(shí)踐過(guò)程中，遭遇最大的阻力并不是被舉報(bào)人的抵觸，而是舉報(bào)人保護(hù)法律目的矛盾與不平衡。如：馬來(lái)西亞《舉報(bào)人保護(hù)法案(2010)》規(guī)定舉報(bào)人可以向任一執(zhí)法機(jī)構(gòu)舉報(bào)不法行為，并規(guī)定任何執(zhí)法機(jī)構(gòu)接到舉報(bào)人遭報(bào)復(fù)傷害行為侵?jǐn)_的投訴應(yīng)展開(kāi)深入調(diào)查。這看似給舉報(bào)人提供更大便利，促進(jìn)接受舉報(bào)的執(zhí)法機(jī)關(guān)工作效率的規(guī)定卻造成執(zhí)法機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)不清，舉報(bào)案件管轄權(quán)問(wèn)題劇增，結(jié)果反而造成舉報(bào)人的保護(hù)難以落實(shí)，查案效率難以提高。

而美國(guó)在《舉報(bào)人保護(hù)增強(qiáng)法案(2012)》出臺(tái)之前，其《舉報(bào)人保護(hù)法案(1989)》為達(dá)到保護(hù)舉報(bào)人、節(jié)約執(zhí)法資源和保護(hù)被舉報(bào)人合法權(quán)益的目的，要求舉報(bào)人必須能夠提供“無(wú)可辯駁的證據(jù)”才能獲得法律保護(hù)。這一規(guī)定導(dǎo)致舉報(bào)人保護(hù)急劇收縮，大量舉報(bào)人被拒絕提供保護(hù)。*參閱Senate U S. Committee on Homeland Security and Governmental Affairs. Whistleblower Protection Enhancement Act of 2012 Report[R]. Calendar No. 358, 2012： 9-10.

“相互矛盾的立法目的可能使問(wèn)題復(fù)雜化?！盵35](P910)因此，我們?cè)诮ㄔO(shè)舉報(bào)人保護(hù)法制時(shí)，必須避免上述過(guò)分增加執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)，過(guò)度加重或減輕舉報(bào)人權(quán)利或義務(wù)的錯(cuò)誤做法，防止法律目的趨于不切實(shí)際或有失平衡。

四、結(jié)語(yǔ)

誠(chéng)然，正如Roberta Ann Johnson所言，保護(hù)舉報(bào)人并不僅僅依靠舉報(bào)人保護(hù)法制的完善，還取決于官僚主義的自我轉(zhuǎn)變、國(guó)家政府保護(hù)舉報(bào)人的力度、社會(huì)公共機(jī)構(gòu)對(duì)舉報(bào)人的支持，以及贊譽(yù)舉報(bào)的社會(huì)價(jià)值觀這四個(gè)關(guān)鍵因素。[36](P4-5)但在相關(guān)法制嚴(yán)重滯后的情況下，滿足上述因素根本無(wú)從談起。當(dāng)前，隨著國(guó)內(nèi)反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)日益嚴(yán)峻，舉報(bào)人保護(hù)工作日益復(fù)雜，使我國(guó)現(xiàn)有的象征性舉報(bào)人保護(hù)法制的弊端與不足已盡顯。同時(shí)，中、美兩國(guó)舉報(bào)人保護(hù)法制的差距以及其他國(guó)家的相關(guān)立法發(fā)展勢(shì)頭，為我國(guó)《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》履約工作帶來(lái)了不少的輿論壓力與負(fù)面影響。在國(guó)內(nèi)外雙重壓力下，完善我國(guó)舉報(bào)人保護(hù)法制刻不容緩。然而舉報(bào)人保護(hù)工作對(duì)相關(guān)法制的實(shí)踐性與實(shí)效性要求極高，盲目修改只會(huì)加劇危害舉報(bào)人的切身利益。但幸運(yùn)的是“目前世界范圍內(nèi)已有大量的立法模式與處理相關(guān)問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)可供我們參考借鑒并作出明智的決斷”[37](P911)。因此，現(xiàn)階段應(yīng)著力于考察與分析國(guó)外相關(guān)法制的成功經(jīng)驗(yàn)與失敗教訓(xùn)，進(jìn)而結(jié)合我國(guó)基本國(guó)情與國(guó)內(nèi)實(shí)際，加快我國(guó)舉報(bào)人保護(hù)法制的完善，為舉報(bào)人提供全方位保護(hù)，對(duì)不法、不端行為形成有力威懾。

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Development of Whistleblower Protection Law in China under UNCAC

DAI Wei1，2

(1. Law School of Hunan University, Changsha 410083, China;2. Faculty of Law of National University of Malaysia, Bangi 43600, Malaysia)

Article 33 of the United Nations Convention against Corruption (UNCAC) have specifically provided the protections for reporting persons, commonly referred to as whistleblowers. The Article not only serves a significant role in protecting whistleblowers who blow the whistle on corruption and other misconducts, it also reflects the inadequacy of domestic whistleblower protection law in numerous countries. The Chinese Government had accelerated the making of whistleblower protection legislations after it became a signatory to the UNCAC. Although the Chinese whistleblower protection law has received various recognitions and praises from various international organizations and foreign scholars, whistleblowers still suffer ruthless retaliations and unjustified treatments in China. The reevaluation of the Chinese whistleblower protection law shows that the Chinese whistleblower protection law has merely a “symbolic” character than an effective enforcement tool. Four measures has been proposed by this article for the development of the existing Chinese whistleblower protection law, by drawing lessons from the United States (US) and Malaysia in whistleblower protections.

United Nations Convention against Corruption; whistleblower protection; legal evaluation

2016-05-30

戴巍(1983—)，男，湖南邵陽(yáng)人，湖南大學(xué)法學(xué)院、馬來(lái)西亞國(guó)立大學(xué)法學(xué)系博士研究生。

D997.9

A

1672—1012(2016)04—0055—08