近代英國區(qū)域規(guī)劃的興起

梁　遠

作者簡介：梁遠，歷史學博士，山東大學威海分校講師。山東威海，264209

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近代英國區(qū)域規(guī)劃的興起

梁遠

內(nèi)容提要作為在較大范圍內(nèi)進行經(jīng)濟要素的綜合部署和構(gòu)建合理城市化格局的一種重要手段，區(qū)域規(guī)劃在19世紀下半葉期的英國開始出現(xiàn)。從內(nèi)容來看，近代英國區(qū)域規(guī)劃經(jīng)歷了從附屬于城市規(guī)劃的輔助活動向區(qū)內(nèi)規(guī)劃、區(qū)際規(guī)劃的轉(zhuǎn)變。同時，實施區(qū)域規(guī)劃的機構(gòu)也由相關(guān)城市政府自發(fā)組織的臨時性專項委員會，演進為穩(wěn)定常設(shè)的區(qū)域規(guī)劃委員會。區(qū)域規(guī)劃有力推動了近代英國的城市化進程和區(qū)域經(jīng)濟的良性發(fā)展。二戰(zhàn)結(jié)束前，英國的區(qū)域規(guī)劃已初步形成了中央—區(qū)域—地方三級體制，并在戰(zhàn)后成為國家宏觀經(jīng)濟政策的重要組成部分。

英國區(qū)域規(guī)劃城市規(guī)劃城市化區(qū)域經(jīng)濟

近代英國以城市規(guī)劃為手段，通過調(diào)整城市的空間布局來緩解“城市病”問題，形成了其城市治理的重要特色和成功經(jīng)驗。當規(guī)劃實踐的范圍超出單座城市、擴大到特定區(qū)域時，城市規(guī)劃即發(fā)展為區(qū)域規(guī)劃。英國于1909年頒布《住房與城市規(guī)劃諸法》，區(qū)域規(guī)劃正式成為與城市規(guī)劃并重的政府職能，英國也成為率先開展區(qū)域規(guī)劃的國家。學界對英國區(qū)域規(guī)劃的研究多見于城市規(guī)劃學者的著述，從時間段上看，主要集中于二戰(zhàn)之后的現(xiàn)代區(qū)域規(guī)劃，而對于區(qū)域規(guī)劃在近代英國的興起和發(fā)展過程則少有關(guān)注。①且規(guī)劃學界傾向于將1923年美國紐約區(qū)域規(guī)劃視作區(qū)域規(guī)劃興起的標志。②事實上，無論在理論、立法還是實踐方面，英國的區(qū)域規(guī)劃都要早于美國。本文擬對近代英國區(qū)域規(guī)劃的興起及其發(fā)展脈絡(luò)加以梳理和闡釋。

近代英國區(qū)域規(guī)劃興起的動因

城市規(guī)劃是指對城市的土地利用及空間布局的全面安排與實施管理。區(qū)域規(guī)劃則是指在一定地域范圍的國土上進行國民經(jīng)濟建設(shè)的總體部署。③客觀地說，區(qū)域規(guī)劃既是城市規(guī)劃在范圍上的擴展，又是高于城市規(guī)劃的宏觀經(jīng)濟活動，兩者同屬于國家治理的有機組成部分。區(qū)域規(guī)劃在近代英國的興起，首先源自對城市規(guī)劃在更大范圍內(nèi)實施進行輔助。19世紀后期，隨著近代交通工具的改進和城市經(jīng)濟活動的復雜，英國出現(xiàn)了由中心工業(yè)城市連同附近的城鎮(zhèn)因“局部利益”而集聚成的“城市群落”。為滿足群落內(nèi)城市間彼此交往和協(xié)調(diào)發(fā)展的訴求，區(qū)域規(guī)劃作為更高層面綜合協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)各項建設(shè)布局的社會經(jīng)濟政策，得到了進一步發(fā)展。

從源頭來看，近代英國區(qū)域規(guī)劃發(fā)軔于城市規(guī)劃，是對后者在更大地域范圍內(nèi)高效實施的有益補充。

近代英國城市在工業(yè)化和城市化這兩股浪潮的合力作用下迅速發(fā)展，以其物質(zhì)條件優(yōu)越、就業(yè)機會眾多等吸引力，聚集了龐大的人口和工廠。但與此同時，城市中也衍生出以公共衛(wèi)生、住房和犯罪等問題為突出表現(xiàn)的種種“城市病”。從1848年開始，英國陸續(xù)出臺了一系列衛(wèi)生和住房法案，授權(quán)地方政府對城市街道和建筑的衛(wèi)生條件及結(jié)構(gòu)布局等物質(zhì)環(huán)境進行改善和控制，開啟了近代英國以治理“城市病”為目標的城市規(guī)劃運動。④

在城市規(guī)劃領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，相關(guān)政府意識到某些規(guī)劃工程的有效運作將超出自己的轄區(qū)、或某些工程在與周邊政府合作的情況下可以高效節(jié)約。早在1762年，威瑟姆河流域的六個地區(qū)就組建成立了“威瑟姆河排水總委員會”(The Witham Drainage General Commissioners)，其規(guī)劃建成了龐大的排水系統(tǒng)，將林肯郡北部的大片沼澤變成了農(nóng)田。⑤1877年，伯明翰號召建立了由周邊數(shù)個地方政府組成的“伯明翰、塔姆河及雷河地區(qū)排水委員會”(The Birmingham,Tame,and Rea District Drainage Board)，該委員會負責治理的區(qū)域達到34343英畝，其興建的排污工程在1877年僅為260英畝，1895年達到1792英畝，在20世紀初則超過了2000英畝。⑥曾任伯明翰市長的約瑟夫·張伯倫(Joseph Chamberlain)認為，“聯(lián)合委員會樹立了不同地方政府為了共同利益通力合作的成功典范”。⑦這些地方政府聯(lián)合進行城市規(guī)劃的實踐，事實上開創(chuàng)了區(qū)域規(guī)劃實踐的先河。

從發(fā)展過程看，近代交通工具的改進和城市經(jīng)濟活動的復雜化，引發(fā)了英國“城市群落”的形成。這種新型的城市發(fā)展態(tài)勢為近代英國區(qū)域規(guī)劃的發(fā)展，奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)并提出了現(xiàn)實需求。

概而言之，近代英國區(qū)域規(guī)劃源自于19世紀中葉的城市規(guī)劃運動，是城市問題發(fā)展到高度復雜程度時對后者的一種有益補充。近代英國交通工具的改進和城市經(jīng)濟區(qū)域化的發(fā)展趨勢催生了“城市群落”，進而對區(qū)域規(guī)劃提出訴求。這種訴求并不是偶然現(xiàn)象，而是城市經(jīng)濟在地理分布上的表現(xiàn)，亦是近代英國社會發(fā)展在規(guī)劃領(lǐng)域的必然體現(xiàn)。

近代英國區(qū)域規(guī)劃的演進

英國近代區(qū)域規(guī)劃發(fā)軔于城市規(guī)劃，初期其內(nèi)容與城市規(guī)劃基本一致，是對更大地域范圍內(nèi)的物質(zhì)環(huán)境進行整頓的技術(shù)手段。隨后，區(qū)域規(guī)劃發(fā)展為服務于城市群落的區(qū)內(nèi)規(guī)劃，既為群落內(nèi)城市增進交流提供物質(zhì)保障，又成為在更高層面綜合協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟要素的社會政策。一戰(zhàn)結(jié)束后，英國國內(nèi)經(jīng)濟形勢發(fā)生了新變化，此前的區(qū)內(nèi)規(guī)劃無法應對不同區(qū)域發(fā)展失衡的問題。在中央政府的介入下，近代英國區(qū)域規(guī)劃衍生出更高層面的區(qū)際規(guī)劃，成為控制全國范圍內(nèi)工業(yè)布局的有效工具。在區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容演進的同時，相應規(guī)劃機構(gòu)也得到完善，從早期的城市政府演變?yōu)閰^(qū)域規(guī)劃委員會，其對于區(qū)域規(guī)劃的態(tài)度，也從早期迫于形勢的自發(fā)組織，到后來積極主動的執(zhí)行。

縱觀近代英國區(qū)域規(guī)劃的興起過程，可以發(fā)現(xiàn)，一方面，其經(jīng)歷了從附屬于城市規(guī)劃的輔助活動向與城市規(guī)劃并重的區(qū)內(nèi)規(guī)劃的轉(zhuǎn)變，以及從區(qū)內(nèi)規(guī)劃向更高層的區(qū)際規(guī)劃的升華；另一方面，其區(qū)域規(guī)劃機構(gòu)也從無到有發(fā)展起來，從地方政府的自發(fā)行動轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域規(guī)劃機構(gòu)的自覺執(zhí)行。城市規(guī)劃在范圍上的擴大，以及相關(guān)城市政府在物質(zhì)環(huán)境規(guī)劃領(lǐng)域自發(fā)性的聯(lián)合行動，為后來區(qū)域規(guī)劃在內(nèi)容和組織機構(gòu)方面的演進，奠定了良好的物質(zhì)基礎(chǔ)和合作關(guān)系。相較于歐美其他國家由中央或區(qū)域機構(gòu)自上而下發(fā)布指令性規(guī)劃要求的模式，英國這種自下而上逐步展開區(qū)域規(guī)劃模式，面臨的阻力較小，較為貼合地方實際。隨著中央—區(qū)域—地方三級規(guī)劃體制的初步形成，英國區(qū)域規(guī)劃已基本成熟。

近代英國區(qū)域規(guī)劃的成效與局限

綜上所述，近代英國區(qū)域規(guī)劃于19世紀下半葉發(fā)軔于治理物質(zhì)環(huán)境的城市規(guī)劃運動，是對后者在更大地域范圍內(nèi)施展的有益補充，也是城市問題和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展到高度復雜程度的產(chǎn)物。隨著“城市群落”的形成，區(qū)域規(guī)劃作為群落內(nèi)部城市加強合作、優(yōu)化地域經(jīng)濟空間結(jié)構(gòu)的有效手段得以興起，成為與城市規(guī)劃并重的政府職能。一戰(zhàn)后經(jīng)濟形勢的變化，進一步帶來了英國區(qū)內(nèi)規(guī)劃向區(qū)際規(guī)劃的轉(zhuǎn)型。區(qū)域規(guī)劃機構(gòu)獨立性與合法性的增強以及中央城鄉(xiāng)規(guī)劃部的成立，為英國二戰(zhàn)后正式設(shè)立區(qū)域?qū)用尕撠熞?guī)劃的行政機構(gòu)提供了條件，同時推動區(qū)域規(guī)劃成為國家宏觀經(jīng)濟政策的重要組成部分。

①國外著述主要有：William Ashworth,The Genesis of Modern British Town Planning,London: Routledge & Kegan Paul Ltd.,1954; Gordon Cherry,Cities and Plans,London: Edward Arnold,1988; Peter Hall,Urban and Regional Planning,London: Routledge,2002.國內(nèi)研究成果主要有張京祥《西方城市規(guī)劃思想史》，東南大學出版社，2005年；曹康《西方現(xiàn)代城市規(guī)劃簡史》，東南大學出版社，2010年；周國艷、于立《西方現(xiàn)代城市規(guī)劃理論概論》，東南大學出版社，2010年。

②參見：Antony Sutcliffe,The History of Urban and Regional Planning: An Annotated Bibliography,London: Mansell,1981; John Friedmann and Clyde Weaver,Territory and Function: The Evolution of Regional Planning,London: Edward Arnold,1999.

③吳志強、李德華：《城市規(guī)劃原理》，中國建筑工業(yè)出版社，2010年，第223-225頁。

④參見梁遠《近代英國工業(yè)城市的空間結(jié)構(gòu)與城市規(guī)劃》，《安徽史學》2015年第4期。

⑤John Boyes and Ronald Russell,The Canals of Eastern England,Newton Abbot: David and Charles,1977,pp.256-258.

⑥John Duncan Watson,The Works of the Birmingham,Tame,and Rea District Drainage Board,Birmingham: The Birmingham,Tame,and Rea District Drainage Board,1912,pp.1-3.

⑦Asa Briggs,History of Birmingham,Vol.2,Oxford: Oxford University Press,1952,pp.132-134.

⑧廖躍文：《英國維多利亞時期城市化的發(fā)展特點》，《世界歷史》1997年第5期。

⑩Richard Dennis,English Industrial Cities of the Nineteenth Century: A Social Geography,Cambridge: Cambridge University Press,1984,pp.119-120.

作者簡介：梁遠，歷史學博士，山東大學威海分校講師。山東威海，264209

〔責任編輯：姜守明〕