PPP模式在政府債務(wù)危機(jī)中的應(yīng)用研究

雷　霞

(安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601)

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PPP模式在政府債務(wù)危機(jī)中的應(yīng)用研究

雷霞

(安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601)

近年來(lái)，政府債務(wù)危機(jī)頻頻爆發(fā)，國(guó)務(wù)院辦公廳下文要賦予地方政府適度舉債融資權(quán)，規(guī)范地方政府的舉債融資機(jī)制。政府與社會(huì)資本合作模式(PPP模式)被列入規(guī)范政府舉債融資機(jī)制之中，該舉措對(duì)于化解地方政府債務(wù)壓力，緩解公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺發(fā)揮重要作用。因此需要對(duì)PPP模式適用于政府債務(wù)領(lǐng)域的可行性和必要性進(jìn)行分析，在緩解政府債務(wù)的PPP具體模式中加以選擇，并從法律層面保障PPP模式的實(shí)施。

PPP模式；地方政府債務(wù)；公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；法律保障

一、地方政府債務(wù)危機(jī)現(xiàn)狀

(一)分稅制的影響

財(cái)稅體制改革是政治體制和經(jīng)濟(jì)體制改革的交匯點(diǎn)，1994年的分稅制雖然優(yōu)化了財(cái)政支出結(jié)構(gòu)[1]。但也顯現(xiàn)出越來(lái)越多的問(wèn)題，地方政府事權(quán)和支出責(zé)任嚴(yán)重不符，給國(guó)家治理帶來(lái)潛在風(fēng)險(xiǎn)。具體的風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：首先，事權(quán)劃分不清晰。中央事權(quán)較少，各級(jí)地方政府的事權(quán)較多，曾出現(xiàn)多級(jí)政府共同管理一項(xiàng)事務(wù)，導(dǎo)致責(zé)任不明、效率低下。其次，中央事權(quán)不足。2013年我國(guó)公共財(cái)政預(yù)算中央支出只占全國(guó)財(cái)政支出的14.6%，中央公務(wù)員占公務(wù)員總數(shù)的6%，由此可以看出中央政府事權(quán)明顯弱化[2]。最后，地方政府支出責(zé)任過(guò)重。地方政府支出責(zé)任逐年增加，遠(yuǎn)高于中央政府。分稅制下，中央事權(quán)較少，地方事權(quán)不斷增加，導(dǎo)致地方支出責(zé)任和支出能力之間存在巨大缺口，地方政府債務(wù)越來(lái)越大，為此，必須探索新的方式解決政府債務(wù)危機(jī)。

(二)地方政府債務(wù)分析

我國(guó)地方政府分為省級(jí)(自治區(qū)、直轄市)、市級(jí)(地區(qū)、自治州)、縣級(jí)(縣級(jí)市)、鄉(xiāng)級(jí)(鎮(zhèn))四級(jí)政府，地方政府債務(wù)相對(duì)于中央政府而言更是龐大。第一，地方政府債務(wù)規(guī)模不斷膨脹。在國(guó)家審計(jì)署2011年和2013年公布的《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》中，地方政府性債務(wù)余額一直居高不下。2011年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額為107 174.91億元，2012年底，該余額為158 858.32億元，2013年底已經(jīng)增長(zhǎng)到178 908.66億元，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)也呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)。第二，地方政府債務(wù)種類(lèi)多元化。有財(cái)政部代發(fā)的地方政府債券，如2009年由財(cái)政部代理發(fā)行的2 000億元地方債、地方政府借貸的外債、地方融資平臺(tái)的銀行貸款、地方融資平臺(tái)債券(“城投債”)、地方金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)等[3]。第三，地方政府債務(wù)還債時(shí)間長(zhǎng)。地方政府舉債的主要來(lái)源是銀行，由于政府投資的大部分項(xiàng)目是周期較長(zhǎng)的公共基礎(chǔ)設(shè)施，資信較之于普通企業(yè)更好，銀行也都愿意向政府提供長(zhǎng)期貸款，這就導(dǎo)致政府還債時(shí)間長(zhǎng)。

二、PPP化解地方債的必要性和可行性分析

(一)PPP模式的概念

PPP(Public—Private—Partnership)模式，是指政府部門(mén)與私營(yíng)企業(yè)之間的合作關(guān)系。PPP模式有廣義和狹義之分，廣義的PPP是指公共部門(mén)和私人部門(mén)為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，實(shí)現(xiàn)特定公共項(xiàng)目而建立的全生命周期性契約、融資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理模式[4]。狹義的PPP是指政府部門(mén)與私營(yíng)企業(yè)成立SPV公司，針對(duì)特定項(xiàng)目或資產(chǎn)，簽訂特許權(quán)協(xié)議，由SPV公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，待特許經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)后，SPV公司終結(jié)并將項(xiàng)目移交給政府[5], 雙方共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益，由政府授權(quán)私人機(jī)構(gòu)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并對(duì)運(yùn)營(yíng)成本進(jìn)行補(bǔ)貼。圖1為PPP模式結(jié)構(gòu)圖，主要從參與方和運(yùn)營(yíng)流程角度展示。

圖1　PPP模式

(二)必要性分析

隨著PPP模式在各個(gè)領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，它在解決政府財(cái)政危機(jī)必要性方面主要體現(xiàn)在以下三點(diǎn)：第一，深化經(jīng)濟(jì)體制改革的需要。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出：“建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)?！?PPP正是這樣一種“基于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”的投融資機(jī)制，運(yùn)作機(jī)理是盤(pán)活社會(huì)存量資本，激發(fā)民間投資潛力，創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的投融資模式[6]。第二，開(kāi)辟政府融資途徑的需要。政府若要加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐必須創(chuàng)新融資方式，融資平臺(tái)已然問(wèn)題重重，發(fā)行地方政府債券約束很強(qiáng)而且規(guī)模不大，因此必須在新時(shí)代發(fā)展的背景下開(kāi)辟新型融資方式。第三，提高公共基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)效率的需要。政府并非以盈利為目的的私營(yíng)企業(yè)，缺乏投資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)踐證明，公共基礎(chǔ)設(shè)施交由政府投資建設(shè)，往往效率很低，耗費(fèi)資金龐大。PPP模式可以充分運(yùn)用企業(yè)優(yōu)勢(shì)，極大提高公共基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)效率。

(三)可行性分析

PPP模式解決政府財(cái)政危機(jī)的可行性主要體現(xiàn)在三點(diǎn)：一是政策文件的支撐。2014年可謂是“中國(guó)PPP元年”，截至目前，頒布的與PPP有關(guān)的法律法規(guī)已經(jīng)超過(guò)50部，可見(jiàn)PPP模式被寄予厚望緩解政府債務(wù)危機(jī)，擔(dān)負(fù)城鎮(zhèn)化融資重任[7]。二是PPP模式在其他領(lǐng)域的成功應(yīng)用為其提供了保障。北京地鐵4號(hào)線(xiàn)的建設(shè)采用了PPP模式，該項(xiàng)目由北京京港地鐵公司和北京市政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)模式建立，地鐵建成后，京港地鐵公司擁有30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，由其負(fù)責(zé)4號(hào)線(xiàn)的運(yùn)營(yíng)管理、維護(hù)、更新和商業(yè)經(jīng)營(yíng)，定價(jià)權(quán)則由政府行使[8]。該項(xiàng)目的成功促進(jìn)了PPP模式向其他領(lǐng)域的拓展，解決政府財(cái)政危機(jī)領(lǐng)域的應(yīng)用也是指日可待。三是公共部門(mén)對(duì)發(fā)展 PPP 項(xiàng)目意識(shí)的轉(zhuǎn)變。越來(lái)越多的地方政府對(duì) PPP 概念的理解逐步深入、實(shí)際應(yīng)用也逐漸增多，PPP意識(shí)已經(jīng)逐步進(jìn)入大眾眼球，政府更加愿意以PPP模式提供公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)，以此提高公共服務(wù)的效率。

三、PPP化解地方政府債務(wù)的模式選擇

據(jù)審計(jì)署報(bào)告顯示，地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的用途主要是市政建設(shè)、土地收儲(chǔ)、交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)保、工業(yè)能源等，其中市政建設(shè)所占比例最多。市政建設(shè)、土地收儲(chǔ)、交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)、保障性住房、教科文衛(wèi)和農(nóng)林水利建設(shè)都屬于準(zhǔn)公益類(lèi)項(xiàng)目，即準(zhǔn)公共產(chǎn)品項(xiàng)目，因而可以采用PPP模式，從而緩解政府的融資壓力。準(zhǔn)公共產(chǎn)品理論是PPP模式建立的理論基礎(chǔ)，原因在于以下三點(diǎn)：首先，PPP模式主要應(yīng)用于大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，絕大部分基礎(chǔ)設(shè)施屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)庫(kù)統(tǒng)計(jì)，2011年全球 PPP 項(xiàng)目主要集中在能源、交通、港口和鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域；其次，準(zhǔn)公共產(chǎn)品本質(zhì)上還屬于公共產(chǎn)品，主要由政府投資建立，但需要借助市場(chǎng)化手段融資經(jīng)營(yíng)，PPP正是以此為基礎(chǔ)發(fā)展起來(lái)的公私合營(yíng)模式，是市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的具體表現(xiàn)形式；最后，政府為了解決在純公共產(chǎn)品提供中顯示出的財(cái)政不足問(wèn)題，積極尋求民營(yíng)資本的合作，而PPP模式的發(fā)展就是一次契機(jī)，它能在很大程度上緩解政府債務(wù)危機(jī)。

首先，PPP形式靈活，需要對(duì)項(xiàng)目建設(shè)形式的選擇做出最佳判斷。到底是采用BT、TOT、BOT還是TBT形式，需要就某種形式作出具體分析。BT(build—transfer)模式是一種單純的外包模式，即項(xiàng)目發(fā)起人可以什么都不用管，完全交由投資者負(fù)責(zé)，在項(xiàng)目竣工后移交給發(fā)起人，發(fā)起人根據(jù)事先簽訂的項(xiàng)目回購(gòu)協(xié)議分期或者一次性向投資者支付報(bào)酬即可。典型案例有山西陽(yáng)侯高速公路建設(shè)，該模式是從BOT轉(zhuǎn)化而來(lái)，由于項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)用大，完全由政府承擔(dān)，政府的公共基礎(chǔ)設(shè)施多不能采用該種模式，而且BT項(xiàng)目分包嚴(yán)重，質(zhì)量得不到應(yīng)有的保障。TOT(transfer-operate-transfer)模式是一種完全市場(chǎng)化運(yùn)作，會(huì)推高公共產(chǎn)品的價(jià)格，抑制公共基礎(chǔ)設(shè)施供給，因此，若想適用該種模式，必須進(jìn)行創(chuàng)新。如由政府和私人部門(mén)組成SPV公司，減少經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，保障資產(chǎn)安全。BOT(build-operate-transfer )模式是最為常見(jiàn)的一種模式，如廣深珠高速公路、重慶地鐵、武漢地鐵、上海延安東路隧道復(fù)線(xiàn)、北京地鐵四號(hào)線(xiàn)等都是采用該模式的。因此，該模式可以在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中好好發(fā)揮，以此減輕政府的財(cái)政壓力。它是具有市場(chǎng)機(jī)制和政府干預(yù)相結(jié)合的混合特色模式，完全符合PPP的精髓。TBT是TOT與BOT的組合，政府將一個(gè)已經(jīng)運(yùn)營(yíng)一段時(shí)間的項(xiàng)目和一個(gè)未建項(xiàng)目打包處理，投資人必須一起接受，雙方簽訂協(xié)議，待特許經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)后，投資人將項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)還給政府，政府同時(shí)從BOT項(xiàng)目公司獲得與項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)等值的收益。對(duì)政府而言，TBT盤(pán)活了固定資產(chǎn)，以存量換增量，可將未來(lái)的收入現(xiàn)在一次性提取，這不失為緩解政府債務(wù)危機(jī)的一種好方式。

四、PPP化解地方債的法律保障

(一)利益分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

利益分配機(jī)制是PPP模式在化解地方政府債務(wù)方面的核心問(wèn)題。雙方的利益分配平衡可以從以下兩方面入手：

第一，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。PPP模式下，企業(yè)一方存在競(jìng)爭(zhēng)，但政府一方?jīng)]有競(jìng)爭(zhēng)，因此需要加強(qiáng)對(duì)政府的監(jiān)管約束。第二，政府和私營(yíng)企業(yè)之間達(dá)到利益平衡。PPP模式的發(fā)展得到政府支持，才能保障特許經(jīng)營(yíng)者的利益，但是政府過(guò)多的支持則會(huì)破壞多方共贏的局面。PPP項(xiàng)目實(shí)施中，私營(yíng)企業(yè)的投資回報(bào)有一定的度，若企業(yè)獲得超額利潤(rùn)則是公眾承擔(dān)更多的成本[9]。利益分配上可以對(duì)社會(huì)資本適當(dāng)傾斜，提高社會(huì)資本參與的積極性。

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是PPP項(xiàng)目中最為重要的角色，直接關(guān)系到項(xiàng)目的成敗，合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)才能提高社會(huì)資本的積極性。建立公平、合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制要具備兩個(gè)功能：一是降低風(fēng)險(xiǎn)管理成本和風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能性，將損失降到最低；二是項(xiàng)目參與方對(duì)分配給自己的風(fēng)險(xiǎn)擁有控制能力，使其正面發(fā)揮作用[10]?？梢詮膬牲c(diǎn)構(gòu)建公平、合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制：第一，確立風(fēng)險(xiǎn)分配原則。《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》規(guī)定，按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，在政府和社會(huì)資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)政府一味地將PPP項(xiàng)目不可控風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私營(yíng)企業(yè)時(shí)，只會(huì)增加PPP協(xié)議的不必要成本，損害整個(gè)交易的資金價(jià)值[11]。第二，確立風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體。在項(xiàng)目合作雙方，政府善于承擔(dān)和國(guó)家政策有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，因此可以將法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)；社會(huì)資本的活力較強(qiáng)，對(duì)于財(cái)物、建設(shè)的承受能力和利用度較高，因此將項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)；至于不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)則由二者共同承擔(dān)[12]。

(二)項(xiàng)目監(jiān)管和價(jià)格調(diào)整機(jī)制

PPP模式在我國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中運(yùn)用的時(shí)間并不長(zhǎng)，在深化經(jīng)濟(jì)體制改革的背景下，我國(guó)尚未建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制。在現(xiàn)有的PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系中，PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系主要包括以下構(gòu)成要素：第一，構(gòu)建獨(dú)立的第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)。第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)不易受到上級(jí)行政主管部門(mén)和財(cái)政部門(mén)的干涉，可以充分發(fā)揮監(jiān)管職能，使項(xiàng)目公開(kāi)公正地開(kāi)展。第二，法律監(jiān)管體系。PPP項(xiàng)目的運(yùn)作要受相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章的制約，法律監(jiān)管是整個(gè)監(jiān)管機(jī)制的前提和基礎(chǔ)。第三，準(zhǔn)入監(jiān)管。準(zhǔn)入監(jiān)管最核心的內(nèi)容是考察 PPP 模式及特許經(jīng)營(yíng)者能否實(shí)現(xiàn)物有所值(VFM)，即比傳統(tǒng)模式效率高[13]。第四，質(zhì)量監(jiān)管。PPP 項(xiàng)目的終極目標(biāo)是使社會(huì)公眾滿(mǎn)意，良好的質(zhì)量才能使社會(huì)公眾長(zhǎng)久受益[14]。

PPP項(xiàng)目的價(jià)格機(jī)制包括定價(jià)和調(diào)價(jià)兩方面，在運(yùn)營(yíng)階段，制定完整的價(jià)格調(diào)整機(jī)制有利于項(xiàng)目的順利實(shí)施?？剂恳蛩匕ㄒ韵聝牲c(diǎn)：第一，遵循補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約資源以及社會(huì)可承受的基本原則。《國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確提出規(guī)范價(jià)格管理：“按照補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約資源以及社會(huì)可承受的原則，加強(qiáng)投資成本和服務(wù)成本監(jiān)測(cè)，加快理順價(jià)格水平?！钡诙?，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整的收費(fèi)定價(jià)機(jī)制。公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的定價(jià)并非一勞永逸，而是需要不斷變化以協(xié)調(diào)各方的利益，對(duì)于什么情況下需要調(diào)整價(jià)格，價(jià)格調(diào)整幅度，采取何種方式調(diào)價(jià)都至關(guān)重要。目前沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)針對(duì)調(diào)價(jià)的法律，但可以從價(jià)格的形成、價(jià)格變動(dòng)條件、調(diào)價(jià)方式三個(gè)因素考慮調(diào)價(jià)的相關(guān)事宜。

(三)糾紛解決和退出機(jī)制

無(wú)論在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，還是項(xiàng)目建設(shè)完成后，政府和企業(yè)之間都難免會(huì)發(fā)生糾紛，完善糾紛解決機(jī)制是保障雙方穩(wěn)定合作的關(guān)鍵?！蛾P(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》在爭(zhēng)議解決條款中規(guī)定，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本或項(xiàng)目公司就無(wú)法達(dá)成一致的爭(zhēng)議事項(xiàng)，可依法申請(qǐng)仲裁或提起民事訴訟。社會(huì)資本或項(xiàng)目公司對(duì)政府部門(mén)的行政處理決定不服，可通過(guò)行政復(fù)議或行政訴訟手段解決。從《通知》中不難看出，將特許經(jīng)營(yíng)合同看作民事合同，這就對(duì)多年來(lái)一直爭(zhēng)議不下的特許經(jīng)營(yíng)合同性質(zhì)一錘定音。在政府和社會(huì)資本合作過(guò)程中，雙方是地位平等的當(dāng)事人，其糾紛可以按照民事訴訟的模式解決，或是違約責(zé)任，或是侵權(quán)責(zé)任，承擔(dān)責(zé)任的方式也是類(lèi)似于停止侵害、賠償損失、支付違約金和解除合同之類(lèi)。

對(duì)于PPP項(xiàng)目，很難在十幾年甚至幾十年的項(xiàng)目期間保持項(xiàng)目發(fā)起時(shí)的結(jié)構(gòu)不變，其退出和權(quán)益轉(zhuǎn)讓屬于常態(tài)[15]。一是項(xiàng)目合作過(guò)程中退出，當(dāng)遇到不可抗力、違約等突發(fā)事件時(shí)，項(xiàng)目合作雙方要及時(shí)做好接管，保證公共利益不受侵害。二是項(xiàng)目期滿(mǎn)后退出，當(dāng)該P(yáng)PP項(xiàng)目期滿(mǎn)完成后，也需要及時(shí)做好資產(chǎn)交接工作，按照合同約定的移交內(nèi)容、移交標(biāo)準(zhǔn)和移交形式展開(kāi)項(xiàng)目的驗(yàn)收，充分利用各類(lèi)產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場(chǎng)，為社會(huì)資本提供多元化、市場(chǎng)化和規(guī)范化的退出渠道。

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Application of PPP Model in Government Debt Crisis

Lei Xia

(Law School, Anhui University, Hefei 230601, China)

Government debt crisis has broken out frequently in recent years, and General Office of the State Council has issued some official documents to endow local government with moderate debt financing right and regulate its debt financing mechanisms. Government and social capital cooperation model (PPP model) is one the models listed into the mechanisms and it plays an important role in relieving local government’s debt stress and shortage of construction funds for public infrastructure. Thus it is necessary to study the feasibility and necessity of the application of PPP model in government debt crisis, select appropriate specific PPP models and legislatively guarantee the implementation of the models.

PPP model; local government debt; public infrastructure construction; legal protection

2015-06-08

雷霞(1992-)，女，安徽蕪湖人，安徽大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

F812.5

A

1009-2463 (2016)04-0055-04