均衡發(fā)展視域下縣域義務教育財政投入研究
——基于河南省縣級教育財政面板數(shù)據(jù)的分析

李桂榮， 李季洋

(1.河南大學 教育行動國際研究中心，河南 開封 475004; 2.河南大學 教育科學學院，河南 開封475004)

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均衡發(fā)展視域下縣域義務教育財政投入研究

——基于河南省縣級教育財政面板數(shù)據(jù)的分析

李桂榮1， 李季洋2

(1.河南大學 教育行動國際研究中心，河南 開封 475004; 2.河南大學 教育科學學院，河南 開封475004)

以河南省2009—2012年財政統(tǒng)計數(shù)據(jù)為依據(jù)，運用均值、標準差、極差、變異系數(shù)等工具，分析了義務教育財政投入在地市間與縣域間的總體均衡水平。通過對這些財政數(shù)據(jù)的多維度分析發(fā)現(xiàn)，義務教育財政在縣域間存在著嚴重的不均衡問題，不僅縣域間的差距大于地市間的差距，而且這種不均衡有加劇趨勢，已經(jīng)達標的基本均衡縣在一定程度上存在著低水平均衡狀態(tài)。究其原因，主要是義務教育財政資源總體供給不充足，投資體制的路徑依賴過重，投資主體過低等。據(jù)此，提出提高義務教育投資比例，擴大義務教育財政供給總量；倚重生均經(jīng)費標準，打破義務教育財政撥款慣性；完善省市財政轉(zhuǎn)移制度，提高義務教育投資重心等政策建議。為推動義務教育財政均衡，進而推動縣域義務教育均衡發(fā)展提供參考。

縣域義務教育；均衡發(fā)展；教育財政投入；河南省

義務教育均衡發(fā)展是一個從法理層面的入學機會均等到投入層面的教育資源配置均衡，再到產(chǎn)出層面的學生發(fā)展質(zhì)量均衡的動態(tài)過程。這是實現(xiàn)教育公平，促進社會公平，謀望經(jīng)濟社會戰(zhàn)略全局的發(fā)展策略和價值取向。從均衡覆蓋范圍看，義務教育均衡可以分為縣域內(nèi)均衡(縣域指縣、區(qū)和縣級市)、縣域間均衡、地市間均衡、省際間均衡，其中縣域內(nèi)與縣區(qū)間的均衡是義務教育均衡發(fā)展的基礎層面，也是當前義務教育均衡發(fā)展的著力點。在實踐層面，2012年國家頒布了《國務院關(guān)于深入推進義務教育均衡發(fā)展的意見》和《教育部縣域義務教育均衡發(fā)展督導評估暫行辦法》，并啟動了縣域義務教育均衡發(fā)展督導評估工作。截至2014年底，全國實現(xiàn)義務教育發(fā)展基本均衡的縣市區(qū)累計達到了757個，占全國縣市區(qū)總數(shù)的27.4%[1]。在理論層面，近些年，縣域義務教育均衡發(fā)展引起了諸多學者的關(guān)注，涉獵的主要問題有縣域義務教育均衡發(fā)展的現(xiàn)實困境與路徑選擇[2-4]、標準體系與實踐模式[5-6]、政策與政府責任[7-8]、督導及評估與監(jiān)測的指標與方法等[9-11]。由于縣級財政數(shù)據(jù)公開性欠缺，目前以縣級教育財政面板數(shù)據(jù)來系統(tǒng)分析義務教育均衡發(fā)展的研究論文還十分匱乏。在河南省政府行政批準和財政廳協(xié)助下，筆者試圖以學術(shù)研究的方式系統(tǒng)梳理并深入分析河南省縣域義務教育財政數(shù)據(jù)，以期對于如何通過優(yōu)化財政投入促進縣域內(nèi)與縣區(qū)間義務教育均衡發(fā)展，提出更有針對性的政策建議。

一、縣域義務教育財政投入存在的問題

以河南省2009—2012年財政統(tǒng)計數(shù)據(jù)為依據(jù)，運用均值、標準差、極差、變異系數(shù)等指標，對財政數(shù)據(jù)進行多維分析，發(fā)現(xiàn)義務教育財政投入在以下方面存在突出問題。

(一)縣域間存在嚴重不均衡

根據(jù)河南省2012年所有縣域小學與初中階段的財政性生均經(jīng)費數(shù)值可知，小學與初中階段的財政投入都存在嚴重的不均衡現(xiàn)象。如表1所示，在小學階段，財政性生均經(jīng)費最高縣區(qū)是8 101.32元，最低縣區(qū)是74.51元，相差8 026.81元，最大值是最小值的108.73倍；前五名縣區(qū)的平均值是后五名的19.67倍。在初中階段，財政性生均經(jīng)費最高的縣區(qū)是15 466.67元，最低的是58.53元，相差15 408.14元，最大值是最小值的264.25倍；前五名縣區(qū)的平均值是后五名的41.44倍。

表1　河南省義務教育生均經(jīng)費最高與最低五個縣區(qū)列表

注：數(shù)據(jù)來源于河南省財政廳統(tǒng)計數(shù)據(jù)

(二)縣域間的不均衡有加劇趨勢

根據(jù)河南省2009—2012年所有縣區(qū)小學與初中階段的財政性生均經(jīng)費數(shù)值可知，縣域間的不均衡狀態(tài)在2010年以后有所加劇。如圖1所示，2009—2010年小學與初中的生均經(jīng)費標準差有所回落。但2010—2012年這些數(shù)值皆呈現(xiàn)出連續(xù)增長。2012年小學標準差為1 310.86，相較于2009年小學標準差增加了257.96，初中標準差為2 282.92，相較于2009年增加了865.87。小學與初中階段的財政性生均經(jīng)費數(shù)值在極差數(shù)值方面也表現(xiàn)為相似。

圖1　2009—2012年各縣區(qū)生均經(jīng)費標準差比較

(三)縣域間的差距大于地市間

小學和初中階段縣域間生均經(jīng)費標準差與極差皆大于地市間的標準差與極差。由原始統(tǒng)計數(shù)據(jù)計算得出各地市小學標準差平均值為1 006.19，極差平均值為3 029.11，初中標準差平均值為2 053.59，極差平均值為6 284.05；各縣小學2012年標準差平均值為1 310.86，極差平均值為8 026.81，初中標準差平均值為2 288.92，極差平均值為15 408.14。因此可以看出縣域間義務教育財政投入不均衡程度大于地市間不均衡程度。圖2所示為縣域間標準差和地市間標準差的表現(xiàn)趨勢。

(四)縣域內(nèi)被囿于低水平均衡狀態(tài)

以河南省第一批通過國家驗收評估的18個義務教育均衡縣(簡稱均衡縣)為例，如圖3所示，2009—2012年，小學和初中的標準差和極差極大，且總體呈上升趨勢?？梢姡饪h之間小學和初中財政性生均經(jīng)費也存在明顯差距，一些達到均衡標準的縣，義務教育生均經(jīng)費仍然處于較低水平。

圖2　2009—2012年地市間與地市內(nèi)

圖3　2009—2012年河南省均衡縣義務教育

進一步將均衡縣與非均衡縣進行比較，如圖4所示，2010年以后，小學階段與初中階段均衡縣的標準差均高于非均衡縣。由此說明，2010—2012年均衡縣財政投入的不均衡程度整體高于非均衡縣。

圖4　義務教育均衡縣與非均衡縣財政性生

綜合圖3、圖4可以看出，均衡縣雖然通過了國家驗收，但這些均衡縣之間義務教育財政性生均經(jīng)費均值的標準差、極差都非常大，并且均衡縣高于非均衡縣。這說明均衡縣并非達到了統(tǒng)一的較高水平的辦學標準，均衡縣之間還存在較大差距，那些生均經(jīng)費較低的均衡縣在縣域內(nèi)實現(xiàn)的均衡目標實質(zhì)上是低水平均衡，盡管相對均衡，但并沒有達到理想的資源配置狀態(tài)。這也說明，縣域義務教育均衡發(fā)展及其監(jiān)測評估的政策著力點存在錯位現(xiàn)象。對于大多數(shù)縣域來講，義務教育發(fā)展的最大問題不是縣域內(nèi)不均衡，而是資源少、質(zhì)量低。因此，縣域義務教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵應該是縣域內(nèi)達標和縣域間均衡，而不是縣域內(nèi)的低水平均衡。

二、縣域義務教育財政投入問題的成因分析

縣域義務教育財政投入存在的問題根深蒂固，且緣由多元，但從對財政數(shù)據(jù)本身分析來看，主要原因如下：

(一)義務教育財政資源總量不足

1.河南省義務教育財政性生均經(jīng)費水平遠遠低于全國平均水平

由表2可以看出，2009—2011年全國財政性生均經(jīng)費，小學階段分別為3 944.37元、4 670.29元、5 802.36元，初中階段分別為5 002.56元、5 971.19元、7 701.9元。而在此期間，河南省財政性生均經(jīng)費小學階段分別為519.59元、562.68元、802.55元，初中階段財政性生均經(jīng)費分別為863.15元、1 011.01元、1 461.66元。河南省小學財政性生均經(jīng)費不足全國平均水平的15%；初中不足全國水平的20%，差距十分顯著。

2.河南省義務教育財政投入占教育財政總投入的比例在縮小

由表3可以看出，2009—2012年河南省教育財政投入在逐年增加，同時河南省義務教育投入總額也在逐年增加，但義務教育財政投入占教育財政總投入比例卻在逐年縮小，并且，義務教育財政投入增長率每一年都低于同年教育財政投入增長率。這說明義務教育財政投入受重視程度在逐年下降。

表2　2009—2011年義務教育階段國家生均經(jīng)費與河南省生均經(jīng)費對比

注：數(shù)據(jù)由《中國統(tǒng)計年鑒》及《河南統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)計算得出

表3　2009—2012年河南省義務教育財政投入和教育財政投入

注：數(shù)據(jù)由《中國統(tǒng)計年鑒》及河南省財政廳統(tǒng)計數(shù)據(jù)計算得出

(二)義務教育財政投資路徑依賴過重

教育經(jīng)費由財政部門統(tǒng)一撥付，撥款方式常常是按照撥款基數(shù)進行慣性撥款。由圖5可以看出，2009—2012年河南省各地市小學財政性生均經(jīng)費數(shù)值都在逐年增長，但每個圖上四條折線走勢基本一致，這說明，每一年生均經(jīng)費增長嚴重依賴前一年生均經(jīng)費基礎，生均經(jīng)費較高地區(qū)始終較高，而生均經(jīng)費較低地區(qū)始終較低。對初中階段進行財政性生均經(jīng)費數(shù)值進行分析，也表現(xiàn)出相似的趨勢和特征。

圖5　2009—2012年各地市小學階段財政性生均經(jīng)費

同樣，以鄭州、開封、洛陽三地區(qū)小學生均經(jīng)費為例，考察在一個地市內(nèi)各縣區(qū)生均經(jīng)費變化， 2009—2012年各縣區(qū)小學生均經(jīng)費幾乎是等比增長。這種撥款慣性如不打破，義務教育不均衡格局將難以破局。

(三)以縣為主的義務教育投資主體過低

現(xiàn)階段，我國實行“以縣為主”的義務教育投資體制。這一體制自1999年實施以來，基于縣級政府的有限財力，一些學者呼吁構(gòu)建“以省為主”的義務教育投入體制[12]。2006年,隨著免費義務教育時代的到來，縣級財政不堪重負，重新修訂的《義務教育法》中強調(diào)“義務教育經(jīng)費應由省級政府負責統(tǒng)籌落實的體制”[13]。但至今，省級乃至市級財政在義務教育投資中的責任并沒有很明確地被厘清和落實，現(xiàn)實中真正的責任主體仍是縣級政府。如圖6所示，在同一個地市內(nèi)，不同縣區(qū)之間生均經(jīng)費均值的標準差和極差都很大?？h級財力或許能促進縣域內(nèi)保持低水平均衡，但絕不會利于明顯縮小縣域間的差距。

圖6　2012年各地市縣域間初中財政性生均經(jīng)費

三、優(yōu)化縣域義務教育財政投入的政策建議

如前所述，縣域義務教育均衡發(fā)展的重點不是訴求縣域內(nèi)低水平均衡，而是要努力改善縣域內(nèi)義務教育資源配置狀況，在提升義務教育質(zhì)量標準的基礎上，逐步實現(xiàn)縣域間、城鄉(xiāng)間均衡。

(一)提高義務教育投資比例，擴大義務教育財政供給總量

義務教育投資占GDP等主要經(jīng)濟指標的比例是義務教育經(jīng)費保障的基本尺度。據(jù)《國家統(tǒng)計年鑒》和《全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況公報》數(shù)據(jù)顯示，在2012年，隨著財政性教育經(jīng)費占GDP 4%目標的強制性實現(xiàn)，河南省義務教育生均公共財政預算教育事業(yè)費占GDP比例從2011年的1.90%提高到了2.14%，并且高于全國0.92個百分點。正是教育投資比例的提高帶來了教育財政經(jīng)費的巨大釋放，尤其是通過實施對農(nóng)村力量薄弱學校的改造計劃[4]，帶來了2012年義務教育均衡程度的顯著改善。顯然，通過提高義務教育投資比例，增加義務教育投資總量，同時把義務教育增量部分向薄弱地區(qū)和學校傾斜，是縮小義務教育學校之間資源配置差距，進而謀求高位均衡的可行策略。

由于義務教育經(jīng)費是財政投入首先應該保證的重中之重，因此，在財政性教育經(jīng)費占GDP的后4%時代，建議省域內(nèi)義務教育生均公共財政預算教育事業(yè)費保持在GDP的2%以上。

(二)倚重生均經(jīng)費標準，打破義務教育財政撥款慣性

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》中提出“各地根據(jù)國家辦學條件基本標準和教育教學基本需要，制定并逐步提高區(qū)域內(nèi)各級學校生均經(jīng)費基本標準和生均財政撥款基本標準”[15]。但就目前義務教育學段來看，各地都只是在生均公用經(jīng)費標準上做出了明確規(guī)定。例如，在河南省政府印發(fā)的《2015年全省十項重點民生工程工作方案》中，“提高城鄉(xiāng)教育水平”被列入十項重點民生工程，并且明確指出，從今年起，河南實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務教育學校公用經(jīng)費基準定額，年生均小學600元、初中800元”[16]。

公用經(jīng)費是教育事業(yè)費的重要內(nèi)容，根據(jù)《2014年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》，從全國平均水平來看，小學和初中的公用經(jīng)費約占事業(yè)費的30%。因此，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公用經(jīng)費標準根本不能保證其他70%教育事業(yè)費的均衡配置。因此，按照《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》要求，合理制定義務教育生均經(jīng)費基本標準和生均財政撥款基本標準是當務之急。以河南省為例，可作如下努力：

第一，充分考慮城鄉(xiāng)學校的特點以及寄宿制學校和非寄宿制學校的區(qū)別，科學制定生均公用標準。2015年河南制定小學600元、初中800元的生均公用經(jīng)費標準，不足全國2013年平均水平的30%，盡管河南省學齡人口密度大，生均經(jīng)費可以產(chǎn)生規(guī)模效益，但按這樣的生均公用經(jīng)費標準也很難支撐義務教育學校高質(zhì)量發(fā)展。因此，如表4所示，可以以此為最低標準，在“十三五”期間，根據(jù)學校規(guī)模逐級向上浮動，在學生最少的教學點，生均公用經(jīng)費標準達到全國平均水平的40%左右。

表4　河南省義務教育生均公用經(jīng)費標準

第二，按照生均公用經(jīng)費標準的三倍，確定生均經(jīng)費基本標準。

第三，由于義務教育主要是政府責任，因此，生均經(jīng)費基本標準的90%可以作為生均財政撥款基本標準。

(三)完善省市財政轉(zhuǎn)移支付制度，提高義務教育投資重心

義務教育生均經(jīng)費水平對地方經(jīng)濟發(fā)展水平有較強的依賴性。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2012年河南省各地市人均GDP與義務教育階段生均經(jīng)費投入之間關(guān)系呈顯著正相關(guān)，其中，各地市人均GDP與小學生均經(jīng)費的相關(guān)系數(shù)為R=0.889 2(顯著性水平P=0.000 0)，各地市人均GDP與中學生均經(jīng)費的相關(guān)系數(shù)為R= 0.844 8(顯著性水平P=0.000 0)。因此，為了縮小貧困地區(qū)與富裕地區(qū)義務教育發(fā)展之間的差距，必須充分發(fā)揮上級政府的轉(zhuǎn)移支付功能。

以財政性教育經(jīng)費占GDP的4%為地方政府努力的基本標準，在地方政府努力程度達標、但生均經(jīng)費仍然遠遠低于全國平均水平的地區(qū)，由中央政府通過專項轉(zhuǎn)移支付進行重點資助，資助額度依據(jù)現(xiàn)有生均經(jīng)費與全國平均水平的差額確定。

同時，省級政府要加大轉(zhuǎn)移支付力度。2006年實施的農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障新機制中已經(jīng)強調(diào)了省級政府在農(nóng)村教育財政投入中的責任，現(xiàn)在，在“以省統(tǒng)籌”的制度背景下，更應充分發(fā)揮省級政府在義務教育財政均衡上的宏觀調(diào)控責任。

綜上所述，義務教育均衡發(fā)展的目標是改善貧困落后地區(qū)的資源配置狀況，并提升其教育質(zhì)量標準。因此，對于貧困地區(qū)來講，追求區(qū)域內(nèi)低水平均衡不是目標，縮小貧困地區(qū)與發(fā)達地區(qū)之間的差距才是均衡發(fā)展的終極訴求。而從河南省縣市義務教育財政數(shù)據(jù)來看，義務教育財政投入在縣域間的不均衡程度大于地市間的不均衡程度，同時，已經(jīng)通過國家驗收的義務教育均衡縣仍存在著嚴重的低水平均衡問題。因此，以縣域均衡為起點推進義務教育均衡發(fā)展的策略需要調(diào)整，近期內(nèi)更為可行的路徑應該是：加大省級財政統(tǒng)籌力度，實現(xiàn)地市間均衡，然后再向地市內(nèi)縣域間均衡努力，最終達到全省縣域間均衡，并逐步趨近全國平均水平。

[1] 國務院教育督導委員會辦公室．國家教育督導報告：2014年全國義務教育均衡發(fā)展督導評估[N]．中國教育報，2015-04-03．

[2] 楊令平，司曉宏．西部縣域義務教育均衡發(fā)展現(xiàn)狀調(diào)研報告[J]．教育研究，2012(4)：35-42．

[3] 申國昌，王永顏．縣域義務教育均衡發(fā)展的現(xiàn)狀調(diào)查與政策建議：以湖北恩施教育調(diào)查為例[J]．教育研究與實驗，2015(4)：68-72．

[4] 劉瑋．縣域義務教育均衡發(fā)展的不同向度與路徑選擇[J]．中國教育學刊，2015(1)：6-10．

[5] 于發(fā)友，趙慧玲，趙承福．縣域義務教育均衡發(fā)展的指標體系和標準建構(gòu)[J]．教育研究，2011(4)：50-54．

[6] 潘紅波．縣域義務教育均衡發(fā)展的新模式：對河南息縣等四縣(區(qū))的案例分析[J]．教育發(fā)展研究，2010(12)：21-24．

[7] 孫玉麗，張幸華．縣域義務教育均衡發(fā)展：政策與條件：以浙江省慈溪市為個案[J]．教育科學，2008(1)：11-16．

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[9] 肖軍虎．我國縣域義務教育均衡發(fā)展指標體系的構(gòu)建[J]．教育理論與實踐，2011(9)：30-33．

[10] 任春榮．縣域義務教育均衡發(fā)展評估指標的選擇方法[J]．中國教育學刊，2011(9)：5-7．

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[15] 國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要工作小組辦公室．國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要[N]．人民日報，2010-03-01．

[16] 李見新．河南統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務教育公用經(jīng)費標準[N]．中國教育報，2015-04-23．

(責任編輯：王蘭鋒)

Research on the Fiscal Investment of Compulsory Education in Counties from the Perspective of Balanced Development—Based on the Analysis of the County Level Education Finance Panel Data

LI Guirong1, LI Jiyang2

(1.International Center of Action Research on Education, Henan University, Kaifeng 475004, China;2.School of Education, Henan University, Kaifeng 475004, China)

The analysis of compulsory education investment among cities and among counties is based on the financial statistics of Henan province during 2009—2012 fiscal years by using tools such as the application of mean value, standard deviation, range, variation coefficient and so forth. Through multidimensional analysis on these financial data, it is found that the compulsory education investment is seriously imbalanced among counties. Moreover, the imbalance among counties is greater than the imbalance among cities and there is an intensifying trend in it. At the same time, low-level balance exists in the basically balanced counties that have reached the standard. It is largely attributable to general insufficient supply of the financial resources for compulsory education, heavy reliance on the investment regime, low investment subject, etc. Hereby, this paper suggests: increase the proportion of investment in compulsory education and extend education financial supply; rely on increasing students’ average budget standards and break the habit of education financial allocation; improve the system of provincial and municipal fiscal transfer and shift the investment focus to the compulsory education, etc. Through this paper, we expect to provide reference for promoting the balance of compulsory education and impelling the county level balanced development in compulsory education as well.

county-level compulsory education; balanced development; fiscal investment in education; Henan province

2016-03-03

國家社會科學基金教育學一般課題“縣域義務教育均衡發(fā)展監(jiān)測機制研究”(BFA100038)階段性成果

李桂榮(1965—)，女，河南許昌人，河南大學教育行動國際研究中心教授，博士生導師，研究方向為教育經(jīng)濟學。

K928.4

A

1008—4444(2016)03—0063—05