國際互聯(lián)網(wǎng)治進(jìn)程中的多利益攸關(guān)方模式分析

◎孟慶順

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國際互聯(lián)網(wǎng)治進(jìn)程中的多利益攸關(guān)方模式分析

◎孟慶順

當(dāng)前，“多利益攸關(guān)方”（multistakeholderism）模式在國際互聯(lián)網(wǎng)治理中發(fā)揮著重要作用。一方面為發(fā)展中國家參與互聯(lián)網(wǎng)治理帶來契機(jī)，另一方面，多利益攸關(guān)方主體間的地位、訴求、利益的不同，國家、區(qū)域間的信息化發(fā)展差距，使得這種模式成為一把治理的“雙刃劍”。分析各方主體的在模式中的作用，對(duì)研判目前國際互聯(lián)網(wǎng)治理形勢(shì)和思路及未來戰(zhàn)略方向有著重要意義。

近年來，美國加大力度試圖最大限度的主導(dǎo)國際互聯(lián)網(wǎng)話語權(quán)，尤其是在“棱鏡計(jì)劃”被曝光后，既有的由美國國家主導(dǎo)的、以“互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu)（ ICANN） ”為核心的全球互聯(lián)網(wǎng)治理模式被廣泛質(zhì)疑。2014 年3 月14 日，美國商務(wù)部宣布放棄對(duì)ICANN 的控制權(quán)，但明確拒絕由聯(lián)合國或其他政府間組織接管，只同意由ICANN 董事會(huì)與全球“多利益攸關(guān)方”（ Multi-Stakeholder） 討論接管問題。2016年3月互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字分配機(jī)構(gòu)IANA將管理權(quán)移交方案提交給美國政府，并在4月6日由ICANN與Verisign公司啟動(dòng)了為期90天的“平行測(cè)試期”，來驗(yàn)證IANA管理權(quán)移交成功完成后，通過根區(qū)管理系統(tǒng)（RZMS）所生成的根區(qū)文件數(shù)據(jù)是否保持正確完整。至此，由多利益攸關(guān)方模式主導(dǎo)的國際互聯(lián)網(wǎng)治理進(jìn)程取得了階段性進(jìn)步。

多利益攸關(guān)方發(fā)展進(jìn)程

有關(guān)國際互聯(lián)網(wǎng)治理模式——多利益攸關(guān)方的論述可以追溯到2003年12月舉行的信息社會(huì)世界高峰會(huì)議日內(nèi)瓦階段會(huì)議。其中闡述：互聯(lián)網(wǎng)已發(fā)展成為面向公眾的全球性設(shè)施，其治理應(yīng)成為信息社會(huì)日程的核心議題?；ヂ?lián)網(wǎng)的國際管理必須是多邊的、透明和民主的，并有政府、私營部門、民間團(tuán)體和國際組織的充分參與。它應(yīng)確保資源的公平分配、促進(jìn)普遍接入，并保證互聯(lián)網(wǎng)的穩(wěn)定和安全運(yùn)行，同時(shí)考慮到語言的多樣性。

2013年10月全球各大組織中負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人在烏拉圭發(fā)表《互聯(lián)網(wǎng)合作的未來——蒙得維的亞聲明》（《Montevideo Statement on the Future of Internet Cooperation》）。其中號(hào)召加快互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu)（ICANN）和互聯(lián)網(wǎng)號(hào)碼分配機(jī)構(gòu)（IANA）的國際化進(jìn)程，將其建設(shè)成為所有利益主體包括各國政府，均能平等參與的平臺(tái)。

2014年4月24日《NETmundial 圣保羅多利益相關(guān)方聲明》（《NETmundial Multistakeholder Statement》）中闡述了互聯(lián)網(wǎng)治理流程的原則，即互聯(lián)網(wǎng)治理必須建立在民主的多利益相關(guān)方流程之上，確保所有利益相關(guān)方，包括各國政府、私營部門、公民社會(huì)、技術(shù)社群、學(xué)術(shù)社群和用戶都能秉著負(fù)責(zé)的態(tài)度，有益地參與進(jìn)來?；ヂ?lián)網(wǎng)治理機(jī)制和流程應(yīng)能包容所有利益相關(guān)方，并對(duì)其開放。流程，包括決策機(jī)制，應(yīng)采取所有利益相關(guān)方均能全面參與進(jìn)來的自下而上的方式。

《信息社會(huì)突尼斯議程》明確了各利益有關(guān)方的地方和作用

2005年11月18日，信息社會(huì)世界高峰會(huì)議（WSIS）突尼斯階段會(huì)議舉行第八次全體會(huì)議，會(huì)議發(fā)布了《信息社會(huì)突尼斯議程》（《Tunis Agenda for The Information Society》）。其中重申互聯(lián)網(wǎng)的管理包含技術(shù)和公共政策兩方面的問題，并應(yīng)有所有利益相關(guān)方和相關(guān)政府間和國際組織的參與。

地位及作用。各國政府：有關(guān)涉及互聯(lián)網(wǎng)的公共政策問題的決策權(quán)屬國家主權(quán)，各國有權(quán)利和責(zé)任處理與國際互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)的公共政策問題；私營部門：繼續(xù)發(fā)揮其在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重要作用；民間團(tuán)體：繼續(xù)發(fā)揮其在互聯(lián)網(wǎng)事務(wù)方面的重要作用，特別是在社區(qū)層面；政府間組織：重點(diǎn)在協(xié)調(diào)與互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)的公共政策問題中發(fā)揮作用；國際組織：繼續(xù)發(fā)揮在制定與互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)政策中的作用。

總體設(shè)計(jì)。此次宣言中明確提出了應(yīng)盡可能在各個(gè)層面采用多利益攸關(guān)方模式參與國際互聯(lián)網(wǎng)治理。各國政府均應(yīng)在有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)的國際公共政策問題上（而不是在日常的技術(shù)和操作問題上）平等發(fā)揮作用并履行職責(zé)，同時(shí)有必要啟動(dòng)并酌情強(qiáng)化一個(gè)透明的、民主的和多邊的進(jìn)程，讓多利益攸關(guān)方參與其中、各司其職，以此創(chuàng)建合適的機(jī)制和框架，推動(dòng)國際相關(guān)協(xié)議的制定。

具體實(shí)施。議程認(rèn)為各國政府需要與各利益攸關(guān)方協(xié)商制定公共政策，成立了互聯(lián)網(wǎng)治理論壇（IGF），作為一個(gè)多邊的、多利益攸關(guān)方參與、民主和透明的論壇，推動(dòng)國際互聯(lián)網(wǎng)治理進(jìn)程。

多利益攸關(guān)方模式的分析

多利益攸關(guān)方模式的初衷是值得肯定的。其展現(xiàn)了互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代下多方參與的互聯(lián)網(wǎng)共治理念，對(duì)欠發(fā)達(dá)國家和地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起到了一定的推動(dòng)作用，對(duì)縮小互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)服務(wù)方面的數(shù)字鴻溝，保證人民使用互聯(lián)網(wǎng)的基本權(quán)力起到了促進(jìn)作用。同時(shí)，多利益攸關(guān)方模式也為目前國際各國平等參與互聯(lián)網(wǎng)治理提供了基礎(chǔ)，使各方意識(shí)到隨著互聯(lián)網(wǎng)的深度普及而帶來的網(wǎng)絡(luò)治理問題愈加復(fù)雜，未來互聯(lián)網(wǎng)的治理絕不是單靠一方或一個(gè)國家能夠掌控或者協(xié)調(diào)的，在多利益攸關(guān)方的作用下，未來國際互聯(lián)網(wǎng)必然會(huì)朝著你中有我，我中有你的命運(yùn)共同體方向發(fā)展。

以ICANN為代表的多利益攸關(guān)方治理模式

多利益攸關(guān)方模式的核心話語權(quán)仍然掌握在發(fā)達(dá)國家手中。實(shí)際上還是延續(xù)了現(xiàn)有的世界互聯(lián)網(wǎng)治理格局，意圖強(qiáng)化現(xiàn)有的互聯(lián)網(wǎng)資源分配關(guān)系。從多利益攸關(guān)方組成來看，表面上兼顧了政府、私營部門、技術(shù)社區(qū)及社會(huì)團(tuán)體、組織等各方互聯(lián)網(wǎng)治理主體，各主體之間又是以一種松散的結(jié)構(gòu)在實(shí)際運(yùn)行著，但是發(fā)展中國家無論從技術(shù)、資金、影響力等都遠(yuǎn)遜于發(fā)達(dá)國家，其在國際多方談判中所起的實(shí)際作用很有限，實(shí)際訴求很難真正實(shí)現(xiàn)。

以“八大金剛”（思科、IBM、谷歌、高通、英特爾、蘋果、甲骨文、微軟）為代表的美國互聯(lián)網(wǎng)公司，幾乎滲透了全世界互聯(lián)網(wǎng)的所有關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。而美國已經(jīng)成功地將它的意志植入到“多利益攸關(guān)體”互聯(lián)網(wǎng)治理的實(shí)踐、功能和規(guī)則中［］，并不斷加強(qiáng)同私營部門之間的利益結(jié)盟，一方面加固企業(yè)在市場(chǎng)中的壟斷優(yōu)勢(shì)，另一方面也在篩選合適的企業(yè)推動(dòng)其進(jìn)入利益攸關(guān)方內(nèi)，占據(jù)更多有利優(yōu)勢(shì)。

多利益攸關(guān)方模式的本質(zhì)就是打破或遏止政府過多的主導(dǎo)或影響現(xiàn)有的國際互聯(lián)網(wǎng)格局。一些國家主張將限制政府角色發(fā)揮作用當(dāng)作多利益攸關(guān)方模式評(píng)價(jià)機(jī)制的重要一環(huán)，尤其在限制其國際利益和主權(quán)意識(shí)方面，試圖遏制新興國家在互聯(lián)網(wǎng)治理中的影響力。從制度設(shè)計(jì)之初可以看到，當(dāng)時(shí)的克林頓政府選擇把制定互聯(lián)網(wǎng)政策的權(quán)力交給非國家成員，而不是通過國際協(xié)議或政府間組織。美國計(jì)劃阻止所有政府參與其中，甚至幾年后連自己也不例外。但是，這一機(jī)構(gòu)被單一的主權(quán)國家美國監(jiān)管，并對(duì)其負(fù)責(zé)。

因此，雖然政府組織被加入到攸關(guān)方中，在一些已達(dá)成國際共識(shí)的領(lǐng)域（如打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪、保護(hù)個(gè)人信息、促進(jìn)數(shù)字發(fā)展等）能夠發(fā)揮一定作用。但從目前看來，國際互聯(lián)網(wǎng)資源分配仍然掌握在以美國為代表的國際互聯(lián)網(wǎng)寡頭公司手中，各多利益攸關(guān)方主體間的話語權(quán)不平等，實(shí)際影響力皆受私營部門的限制，特別是在涉及一些關(guān)鍵問題上，如網(wǎng)絡(luò)主權(quán)問題，各利益攸關(guān)方是無法也無權(quán)代表政府來表達(dá)意見的。

多利益攸關(guān)方模式的問題在于各方主體間的不信任。政府組織希望成為互聯(lián)網(wǎng)管理或治理的主要仲裁者，尤其在涉及有關(guān)國家利益、國家安全等關(guān)鍵方面。但如何界定國家利益和國家安全的邊界從來都是一個(gè)不休的爭(zhēng)論。在個(gè)人信息保護(hù)與國家利益間、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)與反壟斷間、信息自由流動(dòng)與文化輸出間，各攸關(guān)方都有自己不同的立場(chǎng)。私營部門必然以商業(yè)利益最大化為前提；技術(shù)社群將不阻礙技術(shù)發(fā)展，允許不同網(wǎng)絡(luò)自愿進(jìn)行協(xié)調(diào)作為使用互聯(lián)網(wǎng)的“騎士精神”。各方主體所處的地位從一定程度上限制了決策的有效性，更增強(qiáng)了相互間的不信任，這種不信任致使任何一方都不愿妥協(xié)，結(jié)果自然不盡人意。

（北京郵電大學(xué)人文學(xué)院）