新時(shí)期關(guān)于加強(qiáng)基層機(jī)關(guān)作風(fēng)長效機(jī)制建設(shè)的若干思考

上海市松江區(qū)機(jī)關(guān)黨工委第五課題組

[摘 要]

當(dāng)前基層機(jī)關(guān)作風(fēng)長期存在的突出問題是服務(wù)意識(shí)差、辦事效率低、工作作風(fēng)浮、職業(yè)形象丑，當(dāng)前未能發(fā)揮作用的主要機(jī)制是崗位責(zé)任、教育培養(yǎng)、獎(jiǎng)勵(lì)懲處和制約監(jiān)督機(jī)制，當(dāng)前阻礙機(jī)制發(fā)揮的主要因素是傳統(tǒng)文化、機(jī)關(guān)劣習(xí)、主觀認(rèn)識(shí)和工作慣性，當(dāng)前加強(qiáng)基層機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)長效機(jī)制需要在科學(xué)性、權(quán)威性、針對(duì)性和協(xié)調(diào)性上下功夫。

[關(guān)鍵詞]

基層機(jī)關(guān)作風(fēng)；機(jī)制問題；對(duì)策

[中圖分類號(hào)] D926.15 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2016）08-0037-03

作風(fēng)作為一種資源、一種環(huán)境、一種氛圍，關(guān)系到人心向背，關(guān)系到黨和國家的生死存亡。機(jī)關(guān)好比是一部機(jī)器的關(guān)鍵部位，機(jī)關(guān)作風(fēng)關(guān)系到機(jī)關(guān)整體責(zé)任職能的有效發(fā)揮。機(jī)關(guān)作風(fēng)問題具有反復(fù)性和頑固性，只有構(gòu)建長效機(jī)制，以制度治黨，才能從源頭上遏制不正之風(fēng)。當(dāng)前上上下下對(duì)于機(jī)關(guān)作風(fēng)長效機(jī)制不是不重視，而是重視的程度不夠，落到實(shí)處的不多。只有不斷建立健全并創(chuàng)新實(shí)施工作機(jī)制，才能使機(jī)制真正在機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)中發(fā)揮實(shí)效。

一、當(dāng)前基層機(jī)關(guān)作風(fēng)長期存在的突出問題

問卷調(diào)查和座談會(huì)訪談顯示，干部群眾對(duì)機(jī)關(guān)作風(fēng)狀況的總體評(píng)價(jià)“好”占32%，“較好”占42%、“一般”占20%，“較差”的占8%。干部群眾認(rèn)為“有必要”加強(qiáng)機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)的占81%。對(duì)于黨的十八大以來中央“出重拳”改進(jìn)機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)的效果，干部群眾感到“滿意”占28%，“基本滿意”占41%，兩者合計(jì)為69%。梳理當(dāng)前基層機(jī)關(guān)作風(fēng)長期存在的突出問題有以下幾種：

（一）服務(wù)意識(shí)差，角色意識(shí)不到位。問卷調(diào)查顯示，干部群眾反映機(jī)關(guān)作風(fēng)問題中“聯(lián)系群眾不夠緊密，高高在上、脫離群眾”占48%。一些機(jī)關(guān)和部門不能很好地處理管理和服務(wù)的關(guān)系，以為所謂的管理就是對(duì)群眾進(jìn)行控制和圍堵。一些機(jī)關(guān)和部門的衙門作風(fēng)很重，對(duì)群眾的感情淡漠，服務(wù)基層的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性嚴(yán)重不足。一些機(jī)關(guān)和部門的本位主義突出，往往以本部門為中心，以本部門利益為標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)角色嚴(yán)重錯(cuò)位。

（二）辦事效率低，溝通協(xié)調(diào)不到位。一些機(jī)關(guān)和部門權(quán)責(zé)不清，職能重疊交叉，相互之間推諉扯皮，行政審批環(huán)節(jié)過多過繁。一些機(jī)關(guān)和部門抱著“多一事不如少一事”的心理，怕麻煩，怕?lián)?zé)任，消極怠工、人浮于事。一些機(jī)關(guān)和部門相關(guān)之間缺乏合力，不能提供“一條龍”的服務(wù)，為了一點(diǎn)小事、為了蓋一個(gè)章讓群眾跑斷腿。一些機(jī)關(guān)和部門崗位職責(zé)不規(guī)范，缺乏有效的考評(píng)監(jiān)督。有的機(jī)關(guān)和部門不是“以人為本”而是“以事為本”，缺乏人性化的服務(wù)，僅僅只是滿足形式上的完成工作任務(wù)。

（三）工作作風(fēng)浮，調(diào)查研究不到位。一些機(jī)關(guān)干部除了逢年過節(jié)走訪慰問多，很少下基層，更不愿意發(fā)現(xiàn)基層存在的實(shí)際問題。一些機(jī)關(guān)干部缺乏調(diào)查研究的基本方法，完全依賴互聯(lián)網(wǎng)的搜索功能，成果往往張冠李戴出洋相。有的機(jī)關(guān)干部僅僅只是機(jī)械地按照“紅頭文件”辦事，上下一般粗，工作中缺乏創(chuàng)新，解決問題簡單粗暴。不少機(jī)關(guān)干部不愿意動(dòng)筆記錄，歸納總結(jié)，把撰寫調(diào)研報(bào)告或課題的任務(wù)一味推托給科研機(jī)構(gòu)或借調(diào)到機(jī)關(guān)的外來人員。

（四）職業(yè)形象丑，廉潔自律不到位。一些機(jī)關(guān)人員參加工作的動(dòng)機(jī)不純，簡單地以為就是“收入高、有面子”，稍不如意就牢騷滿腹，精神委靡。有的機(jī)關(guān)人員生活情趣不高，熱衷于吃喝玩樂，中午酗酒，影響形象。有的機(jī)關(guān)人員不愿意到社區(qū)報(bào)到，不積極參加社區(qū)活動(dòng)，在志愿服務(wù)方面還不如普通群眾，在社區(qū)中表現(xiàn)很差。一些機(jī)關(guān)干部表里不一，“八小時(shí)以外”對(duì)自己要求很低，頻繁出入于與自己身份不符的娛樂場，為群眾所不齒。

二、當(dāng)前基層機(jī)關(guān)作風(fēng)存在問題的

根源是機(jī)制未能有效發(fā)揮

問卷調(diào)查顯示，群眾認(rèn)為目前機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)機(jī)制“比較完善”的僅占17%，“不完善”“沒有發(fā)揮作用”的高達(dá)83%。綜合干部和群眾的意見建議，比較突出的機(jī)制問題有以下幾種：

（一）崗位責(zé)任機(jī)制不夠有效?！叭龝?huì)一課”、“三重一大”等這些制度是我們黨經(jīng)過豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)出來的，在實(shí)際操作過程中也往往證明是行之有效的。在黨內(nèi)的各種法規(guī)中，對(duì)于黨委“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子“八小時(shí)內(nèi)外”的要求都非常明確具體。然而，這些規(guī)定在某些機(jī)關(guān)、某些部門卻沒有真正的約束力，領(lǐng)導(dǎo)干部或領(lǐng)導(dǎo)班子缺乏擔(dān)當(dāng)，不能很好地履行崗位責(zé)任制。

（二）教育培養(yǎng)機(jī)制不夠健全。對(duì)于剛加入公務(wù)員隊(duì)伍的年輕同志，一些單位和部門缺乏針對(duì)性的崗前培訓(xùn)，沒有解決好他們參加公務(wù)員隊(duì)伍的動(dòng)機(jī)問題，缺乏傳、幫、帶。對(duì)于有一定工作年限的中老年同志，一些單位和部門缺乏有操作性的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，沒有真正樹立起職業(yè)的責(zé)任感和使命感。一些單位和部門的教育培養(yǎng)內(nèi)容追求高、大、上，培訓(xùn)方式單一、陳舊，培訓(xùn)周期很不穩(wěn)定。有的單位和部門為了培訓(xùn)而培訓(xùn)，沒有在落小、落細(xì)、落實(shí)上下功夫，沒有什么實(shí)際效果。

（三）獎(jiǎng)勵(lì)懲處機(jī)制不夠科學(xué)。不少機(jī)關(guān)和單位雖然都建立了民主測評(píng)機(jī)制，但是在具體指標(biāo)上設(shè)計(jì)得并不科學(xué)，因此無法真正發(fā)揮作用。有的機(jī)關(guān)不是按職能設(shè)崗，而是因人設(shè)崗，自然形成了人浮于事的不良風(fēng)氣。對(duì)一些“不惹事但也不干事”的溫吞水型干部，沒有什么有效的懲處機(jī)制。還有的基層同志認(rèn)為，一些工作表現(xiàn)奇差的公務(wù)員，在年終考核的打分未必很低，沒有科學(xué)的獎(jiǎng)勵(lì)懲處機(jī)制，各個(gè)機(jī)關(guān)部門忙閑不均、苦樂不均、獎(jiǎng)懲不均。

（四）監(jiān)督制約機(jī)制不夠完善。當(dāng)前黨的機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)的評(píng)價(jià)機(jī)制主要來自上級(jí)黨組織和同級(jí)黨組織，一些基層黨組織每當(dāng)向上級(jí)進(jìn)行工作匯報(bào)時(shí)往往對(duì)作風(fēng)建設(shè)的成效濃墨重彩，而對(duì)自身作風(fēng)建設(shè)的不足和問題輕描淡寫。一部分機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部在提拔前組織上會(huì)進(jìn)行嚴(yán)格的考察，結(jié)果顯示作風(fēng)沒有問題。一旦東窗事發(fā)，經(jīng)過群眾和新聞媒體的揭露，就發(fā)現(xiàn)其作風(fēng)非常腐化，甚至達(dá)到了常人難以忍受的程度，這充分表明在監(jiān)督制約機(jī)制上有明顯漏洞。一些窗口部門作風(fēng)很差，群眾意見很大卻長期得不到有效反饋。

三、當(dāng)前基層機(jī)關(guān)中阻止長效機(jī)制

發(fā)揮作用的主要障礙

在問卷調(diào)查中，不少機(jī)關(guān)干部和群眾反映，不少已經(jīng)制定好的規(guī)章制度只是掛在墻上，放在辦公抽屜里，甚至鎖在機(jī)關(guān)檔案室里，并沒有發(fā)揮什么作用。一些機(jī)關(guān)干部群眾認(rèn)為，一些機(jī)關(guān)單位只是把規(guī)章制度當(dāng)作一個(gè)集思廣益、調(diào)動(dòng)基層干部參與積極性的過程，規(guī)章制度作為紅頭文件下發(fā)之時(shí)就是其生命力終止之時(shí)。一些機(jī)關(guān)干部群眾覺得，一些機(jī)制剛運(yùn)行之初也曾取得立竿見影的明顯成效，但是時(shí)間長了，活力逐漸消退，最終很多事情還是按照慣例和長官意志去辦。仔細(xì)分析阻礙長效機(jī)制發(fā)揮作用的主要障礙，主要以下幾點(diǎn)：

（一）傳統(tǒng)文化因素。中國是個(gè)熟人社會(huì)，“情面”在社會(huì)生活中仍然起著重要的作用。隨著改革開放的不斷深入，“平等競爭”、“遵守規(guī)則”、“講究秩序”等觀念逐步深入人心，這種重視“情面”的傳統(tǒng)文化的負(fù)作用逐漸凸顯。一些“人情”之風(fēng)，戴著溫情脈脈的面紗，潛移默化地影響著社會(huì)不正之風(fēng)，逐步侵蝕我們機(jī)關(guān)的肌體。一些機(jī)關(guān)干部與現(xiàn)代社會(huì)的價(jià)值理念背道而馳，仍遵循以地緣、親緣、熟人等關(guān)系庸俗化地構(gòu)建人情網(wǎng)絡(luò)，不講公正、不講規(guī)則，甚至公然違反某些法律法規(guī)和規(guī)章制度，成為阻止作風(fēng)建設(shè)長效機(jī)制發(fā)揮作用的重要障礙。

（二）機(jī)關(guān)劣習(xí)因素。中國共產(chǎn)黨代表最廣大人民群眾的根本利益，黨的機(jī)關(guān)工作人員必須按照規(guī)章制度辦事，全心全意為人民服務(wù)。然而，隨著執(zhí)政時(shí)間的增長，黨的各級(jí)機(jī)關(guān)不可避免地受到中國幾千年封建社會(huì)各種衙門作風(fēng)的浸染。此外，前蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)帶來的僵化的機(jī)關(guān)通病和資本主義社會(huì)政府代言人和財(cái)閥之間的權(quán)錢交易規(guī)則也對(duì)我國的政府機(jī)關(guān)作風(fēng)產(chǎn)生不小的影響。特別是唯長官意志論和所謂“潛規(guī)則”的現(xiàn)象，歪曲了人們判斷事物的標(biāo)準(zhǔn)，模糊了是與非的界限，使人們的基本價(jià)值觀念產(chǎn)生動(dòng)搖。使各種國家“王法”和黨內(nèi)“規(guī)矩”成為捏來捏去的泥團(tuán)、伸來縮去的牛皮筋，對(duì)于作風(fēng)建設(shè)長效機(jī)制起到了巨大的腐蝕作用。

（三）主觀認(rèn)識(shí)因素。從當(dāng)前機(jī)關(guān)干部群體來看，對(duì)于作風(fēng)建設(shè)機(jī)制重要性的認(rèn)識(shí)仍不夠到位，有的仍存在“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”的想法。有的領(lǐng)導(dǎo)干部從心底里抵觸相關(guān)機(jī)制的制訂，認(rèn)為這是約束自己的自由，是不得已戴上的“緊箍咒”。有些公務(wù)員不能熟練地掌握和運(yùn)用機(jī)制，認(rèn)為周密的機(jī)制“太繁瑣”“添麻煩”。有些公務(wù)員對(duì)于機(jī)制到底能夠發(fā)揮多大的作用心存疑慮，認(rèn)為“法治”和“人治”相比較起來，歸根到底還是靠“人治”在起作用。對(duì)于主觀認(rèn)識(shí)糊涂乃至錯(cuò)誤的執(zhí)行者來說，即使是再周密、完美的機(jī)制也是不可能發(fā)揮實(shí)際效果的。

（四）工作慣性因素。長期以來，領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員習(xí)慣于通過會(huì)議和決議落實(shí)重點(diǎn)工作，通過某項(xiàng)主題實(shí)踐活動(dòng)推動(dòng)某項(xiàng)工作深入開展。從調(diào)研部署到動(dòng)員發(fā)動(dòng)，從深入學(xué)習(xí)到整改提高，很多領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員長期耳濡目染，逐步形成工作慣性。相反，對(duì)于貫徹執(zhí)行、長期保持某項(xiàng)長效機(jī)制則顯得很不熟悉、很沒有把握。這種工作習(xí)慣，在面臨重大、緊急事務(wù)時(shí)，往往能夠發(fā)揮集中人力、物力、財(cái)力辦大事的實(shí)際效果。它在平穩(wěn)時(shí)期、日常時(shí)期則顯得隔靴搔癢，難以持久。對(duì)于新時(shí)期的領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員來說，盡快扭轉(zhuǎn)這種多年形成的傳統(tǒng)工作慣性是一個(gè)嚴(yán)峻的緊迫挑戰(zhàn)。

四、當(dāng)前加強(qiáng)基層機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)長效機(jī)制的對(duì)策

實(shí)踐證明，從加強(qiáng)制度建設(shè)入手，建立健全結(jié)構(gòu)合理、設(shè)施科學(xué)、程序嚴(yán)密、相互制約的長效機(jī)制，是加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)的根本途徑，是提高黨的執(zhí)政能力、鞏固黨的執(zhí)政地位的重要舉措。在新的歷史時(shí)期，針對(duì)某些機(jī)關(guān)作風(fēng)頑疾長期得不到有效整治的現(xiàn)狀，更要把制度建設(shè)貫穿于作風(fēng)建設(shè)的全過程，把作風(fēng)建設(shè)轉(zhuǎn)入制度化、常態(tài)化的軌道。

（一）加強(qiáng)制度完善與創(chuàng)新，提高制度機(jī)制的科學(xué)性。對(duì)于機(jī)關(guān)各級(jí)黨員干部來說，必須堅(jiān)持繼承與創(chuàng)新相結(jié)合，做好制度的“廢、改、立”工作，對(duì)一些華而不實(shí)、程序模糊、要求籠統(tǒng)、責(zé)任不明的制度予以精減，對(duì)經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)行之有效的制度繼續(xù)抓好落實(shí)，并進(jìn)一步制訂完善，對(duì)作風(fēng)建設(shè)中可能遇到的新情況新問題，要調(diào)查研究，及時(shí)掌握新動(dòng)態(tài)，推出新措施。比如，關(guān)于黨員干部的責(zé)任機(jī)制問題，既要管好自己的親屬和單位的下屬工作人員，又要以身作則、身正為范，用自己高尚的思想品格、言行舉止、清廉的作風(fēng)影響、帶動(dòng)、感召自己的家屬和職工群眾。這就要求針對(duì)黨員干部工作面臨的新特點(diǎn)，加強(qiáng)制度的完善與創(chuàng)新，填補(bǔ)各種漏洞和空白，真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

（二）嚴(yán)格制度執(zhí)行，維護(hù)制度機(jī)制的權(quán)威性。嚴(yán)格各項(xiàng)制度的執(zhí)行，要求必須劃出“紅線”，標(biāo)出“雷區(qū)”，架起“高壓線”，堅(jiān)決防止“破窗效應(yīng)”，不能使制度成為空架子，“稻草人”。這就要求對(duì)制度執(zhí)行進(jìn)行責(zé)任分解，對(duì)影響制度執(zhí)行的不良傾向要及時(shí)糾正，同時(shí)要求機(jī)關(guān)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部以身作則，率先垂范，帶頭執(zhí)行制度，強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察、黨委組織部的定期或不定期檢查，開展嚴(yán)格的制度落實(shí)情況測評(píng)。比如，關(guān)于公務(wù)員的教育培養(yǎng)機(jī)制，要努力形成定期培訓(xùn)、專題研討的學(xué)習(xí)制度，堅(jiān)持不懈地加強(qiáng)理想信念教育、為人民服務(wù)的宗旨意識(shí)教育、黨風(fēng)黨紀(jì)教育和正反典型教育。通過量化各種具體指標(biāo)，積極交流學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)體會(huì)，檢查考核學(xué)習(xí)效果，使機(jī)制真正管用、帶電。

（三）聚焦解決問題，增強(qiáng)制度機(jī)制的針對(duì)性。建立作風(fēng)建設(shè)長效機(jī)制，就是要強(qiáng)化問題意識(shí)，以問題為導(dǎo)向，從制度的視角認(rèn)識(shí)問題、分析問題，圍繞解決問題建章立制。比如，關(guān)于公務(wù)員的獎(jiǎng)懲機(jī)制問題，要圍繞“測什么”，從群眾觀點(diǎn)、創(chuàng)新意識(shí)、工作業(yè)績、依法行政、辦事效率、服務(wù)態(tài)度、廉潔自律等多方面、多角度細(xì)化測評(píng)指標(biāo)；要圍繞“怎么測”，運(yùn)用媒體、網(wǎng)絡(luò)、問卷調(diào)查、隨機(jī)抽樣、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)日常督查等多種方法進(jìn)行測評(píng)，形成綜合測評(píng)意見；要圍繞“如何用”，按照獎(jiǎng)優(yōu)、治庸、罰劣的原則實(shí)現(xiàn)有效的結(jié)果運(yùn)用，對(duì)重視作風(fēng)建設(shè)且成效顯著的地方給予表彰，對(duì)于作風(fēng)狀況差、群眾意見多、問題多發(fā)的單位，追究其主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。

（四）搞好統(tǒng)籌規(guī)劃，提升制度機(jī)制運(yùn)行的協(xié)調(diào)性?；鶎訖C(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)往往牽一發(fā)而動(dòng)全身，產(chǎn)生很多附加和連帶效應(yīng)。建立作風(fēng)建設(shè)長效機(jī)制，追求的不僅僅是某一項(xiàng)具體制度的創(chuàng)建，而是把注意力更多地放在加強(qiáng)已有制度間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)和對(duì)接上，對(duì)諸多制度要素進(jìn)行梳理，對(duì)各類制度功能進(jìn)行有效銜接和整合。比如，關(guān)于公務(wù)員的監(jiān)督制約機(jī)制問題，首先體現(xiàn)為全方位、多層次、寬領(lǐng)域的監(jiān)督渠道，把黨內(nèi)監(jiān)督與人大監(jiān)督、政府部門監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督整合起來；其次是明確監(jiān)督重點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)對(duì)象、重大決策以及重大項(xiàng)目建設(shè)、重大突發(fā)事件處置等重點(diǎn)部位和環(huán)節(jié)的監(jiān)督；第三是加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，積極推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開化、規(guī)范化。這就要求建立多元化的機(jī)關(guān)作風(fēng)立體監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)機(jī)制運(yùn)行的整體協(xié)調(diào)。

課題負(fù)責(zé)人：潘宏凱

成員：侯志學(xué)、相建華、馬俊、張大偉（執(zhí)筆）

責(zé)任編輯：趙 菲