服務(wù)視角下的北蔡鎮(zhèn)社會(huì)網(wǎng)格化綜合管理

范礦生++王凡平

[摘 要]

近年來城市網(wǎng)格化管理的探索富有成效，但同時(shí)也出現(xiàn)網(wǎng)格化功能定位狹隘、組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜等問題。黨的十八屆三中全會(huì)提出“以網(wǎng)格化治理、社會(huì)化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)”，為網(wǎng)格化的進(jìn)一步探索提供方向。上海市浦東新區(qū)北蔡鎮(zhèn)將民生問題放在首位，對(duì)服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行全方位拓展，其背后蘊(yùn)含的理念值得探討。

[關(guān)鍵詞]

網(wǎng)格化；社會(huì)化服務(wù)；北蔡鎮(zhèn)；社會(huì)治理

[中圖分類號(hào)] C912.81 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2016）08-0034-03

城市網(wǎng)格化管理是依托統(tǒng)一的城市管理以及數(shù)字化的平臺(tái)，運(yùn)用數(shù)字化、信息化手段，將城市管理轄區(qū)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分成為單元網(wǎng)格，以街道、社區(qū)、網(wǎng)格為區(qū)域范圍，以事件為管理內(nèi)容，以處置單位為責(zé)任人，通過城市網(wǎng)格化管理信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)條塊聯(lián)動(dòng)、上下聯(lián)動(dòng)、資源共享的一種城市管理新模式。它最大的特點(diǎn)是行政區(qū)域切割，行政資源下沉，現(xiàn)代通信應(yīng)用，線上線下聯(lián)動(dòng)。生動(dòng)的說，“網(wǎng)中有格，格中有人，人在網(wǎng)中走，事在格中辦”。相較于傳統(tǒng)的管理模式，它具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：監(jiān)督和處置分離的形式、主動(dòng)發(fā)現(xiàn)的機(jī)制、高效率的閉環(huán)系統(tǒng)。這些特點(diǎn)使得過去傳統(tǒng)、被動(dòng)、定性和分散的管理，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代、主動(dòng)、定量和系統(tǒng)的管理。

一、全國(guó)各地網(wǎng)格化管理的三個(gè)探索階段

網(wǎng)格化又名Grid，發(fā)端于水電行業(yè)領(lǐng)域，興起于社會(huì)管理領(lǐng)域，且在不同領(lǐng)域有不同理解。自2004年北京東城區(qū)將網(wǎng)格管理移植到城市社會(huì)管理以來，這一探索已經(jīng)有十余年時(shí)間了。[1]這期間，既有基層點(diǎn)上的探索，也有中央部委統(tǒng)一的安排。現(xiàn)在不少城市甚至農(nóng)村都建立了網(wǎng)格化管理的機(jī)制和模式。大致而言，可以分為以下幾個(gè)階段：

（一）城市管理階段。網(wǎng)格化管理的地方管理探索，最初是在城市管理范圍內(nèi)開展的，主要屬于地方結(jié)合自身實(shí)際情況的主動(dòng)探索。2004年，北京市東城區(qū)城市管理部門集合十幾項(xiàng)信息技術(shù)、地理編碼及網(wǎng)格地圖技術(shù)，創(chuàng)設(shè)了一套名為“萬米單元網(wǎng)格”的城市管理新模式——大致以1萬平方米為基本單位，將所轄城區(qū)劃分成若干個(gè)網(wǎng)格單元，由專職城管監(jiān)督員對(duì)所分管的萬米單元區(qū)域進(jìn)行監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題隨時(shí)上報(bào)，拉開了城市網(wǎng)格管理探索的序幕。[2]當(dāng)時(shí)“萬米單元網(wǎng)格”僅僅是城市管理工具，通過細(xì)化區(qū)域、細(xì)分責(zé)任，使發(fā)生在各個(gè)網(wǎng)格中的糾紛得到及時(shí)的發(fā)現(xiàn)及處置，主要用于處理居民對(duì)各類市政問題的投訴，包括城管對(duì)轄區(qū)內(nèi)小攤小販的管理，對(duì)黑車、非法小廣告的清理等?？梢哉f，管理對(duì)象主要是社區(qū)的“墻外事”，雖名義上將所有街道劃入管理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實(shí)際并未將蘊(yùn)含大量治理訴求的村居社區(qū)納入其中。

（二）城市管理向社會(huì)管理轉(zhuǎn)變的階段。這一時(shí)期，網(wǎng)格化管理內(nèi)涵發(fā)生較大變化，突出表現(xiàn)在管理區(qū)域發(fā)生較大變化，逐漸從街道向社區(qū)覆蓋，從城市向農(nóng)村擴(kuò)散，內(nèi)涵也由簡(jiǎn)單的城市管理向深層的社會(huì)管理拓展，廣大涉及民生及百姓身邊事的訴求被納入體系之內(nèi)，一些地區(qū)的網(wǎng)格化探索還在原來城管的基礎(chǔ)上生長(zhǎng)出服務(wù)等社會(huì)化功能的萌芽。中央住建部等相關(guān)部門開始結(jié)合第一階段的探索進(jìn)行有規(guī)劃的試點(diǎn)和布點(diǎn)，呈現(xiàn)全國(guó)試點(diǎn)和地方探索并存的生動(dòng)局面，涌現(xiàn)出上海的“社區(qū)網(wǎng)格化管理”、浙江舟山的“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”等地方經(jīng)驗(yàn)。[3]這一階段的探索富有成效，但同時(shí)也暴露出網(wǎng)格化功能定位狹隘、組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜、信息系統(tǒng)割離、治理主體單一、考核制度不足、行政成本增高、閉合系統(tǒng)不利外界監(jiān)督等問題，這些都給網(wǎng)格化管理的進(jìn)一步探索提出考驗(yàn)。

（三）社會(huì)管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)變的階段。黨的十八大以來，“治理”理念日益深入人心。黨的十八屆三中全會(huì)指出：“堅(jiān)持源頭治理，治理環(huán)節(jié)上要從事后處置向源頭治理前移。一是標(biāo)本兼治、重在治本。努力擺脫總是事后應(yīng)對(duì)的被動(dòng)局面，使社會(huì)治理關(guān)口前移，盡可能使社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突少產(chǎn)生、少轉(zhuǎn)化、少激化。二是以網(wǎng)格化治理、社會(huì)化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)?？茖W(xué)劃分網(wǎng)格，把網(wǎng)格內(nèi)人、地、物、事、組織全部納入網(wǎng)格，使網(wǎng)格服務(wù)管理人員承擔(dān)起了解社情民意、采集治理信息、服務(wù)社區(qū)群眾、化解矛盾糾紛等職能，把社會(huì)治理觸角延伸到社會(huì)最末梢，把服務(wù)工作做到群眾身邊。”上述要求給網(wǎng)格化管理未來的發(fā)展提供了方向。網(wǎng)格化管理如何與“治理”“社會(huì)化服務(wù)”有機(jī)結(jié)合起來，成為未來能否取得突破的關(guān)鍵。如何搭建、健全基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)，成為這一階段的工作重點(diǎn)。

網(wǎng)格化管理的探索同樣經(jīng)歷了一個(gè)從實(shí)踐到理論再到實(shí)踐的過程。如何從當(dāng)下的基層實(shí)踐中找尋符合發(fā)展趨勢(shì)、歷史潮流的地方做法，不但具有重要的示范效應(yīng)，還能為理論的探討提供實(shí)踐樣本。上海市浦東新區(qū)北蔡鎮(zhèn)在社會(huì)網(wǎng)格化綜合管理方面的實(shí)踐，總體上處于第二階段的探索，但其間的一些做法及其背后蘊(yùn)含的服務(wù)理念，為網(wǎng)格化從管理到治理、從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)變提供一種可以探討的思路。

二、北蔡鎮(zhèn)以服務(wù)為中心的社會(huì)網(wǎng)格化綜合管理探索

北蔡鎮(zhèn)位于上海市浦東新區(qū)中部，總面積23.71平方公里，下轄9個(gè)村委會(huì)和57個(gè)居委會(huì)。它在社會(huì)治理中面臨幾大難題：其一，人口倒掛嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，北蔡鎮(zhèn)常住人口34萬人，其中戶籍人口12萬人，外來人口22萬人，另有一些流動(dòng)人口。其二，快速城市化進(jìn)程。北蔡鎮(zhèn)位于城鄉(xiāng)結(jié)合部，開發(fā)力度大，僅2001-2010十年間就有7個(gè)行政村、83個(gè)生產(chǎn)隊(duì)被批準(zhǔn)撤制。其三是村居較為分散，無鎮(zhèn)管社區(qū)等中間管理層級(jí)，管理難度大。

針對(duì)這些難題，自2007年開始，北蔡鎮(zhèn)在浦東新區(qū)城市網(wǎng)格化管理的基礎(chǔ)上，積極探索建立社會(huì)管理網(wǎng)格中心，經(jīng)過九年探索，逐步形成“1+2+X”社會(huì)共治平臺(tái)等工作機(jī)制。所謂“1+2+X”社會(huì)共治是北蔡鎮(zhèn)以網(wǎng)格化管理為基礎(chǔ)，以綜合服務(wù)為導(dǎo)向，逐步探索形成的基層共治新平臺(tái)。具體是指1根熱線（北蔡市民熱線）、2張網(wǎng)絡(luò)（綜合治理網(wǎng)、便民服務(wù)網(wǎng)）、X個(gè)功能平臺(tái)（健康、文化、敬老、愛幼、家政、心理服務(wù)等）。可以說，從1.0版的北蔡市民熱線到2.0版的聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)綜合治理，再到3.0版的創(chuàng)新突破服務(wù)平臺(tái)，北蔡社會(huì)網(wǎng)格化綜合管理的探索逐步深入，功能不斷疊加，其中最大的特色便是服務(wù)。相較于其他地區(qū)網(wǎng)格化管理中體現(xiàn)服務(wù)的做法，北蔡鎮(zhèn)在服務(wù)的精細(xì)化和系統(tǒng)性、服務(wù)的理念、服務(wù)的主體、服務(wù)的能級(jí)方面有自己的亮點(diǎn)。

（一）以民生為核心的服務(wù)理念。北蔡社會(huì)網(wǎng)格化綜合管理將解決群眾關(guān)注的社會(huì)管理與社會(huì)服務(wù)等民生問題放在首位，在原有城市網(wǎng)格化管理的基礎(chǔ)上，對(duì)管理和服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行了全方位拓展。最大的特色在于將網(wǎng)格化管理中生長(zhǎng)出來的服務(wù)功能和服務(wù)理念延伸，構(gòu)建出依托網(wǎng)格化機(jī)制的社會(huì)綜合治理網(wǎng)和基于“北蔡易生活”理念的便民服務(wù)網(wǎng)，提高了服務(wù)基層群眾的系統(tǒng)性和包容性。實(shí)際上，“北蔡易生活”微信公眾號(hào)推出的“易家政”網(wǎng)上預(yù)約服務(wù)，正是建立在前期社會(huì)網(wǎng)格化平臺(tái)提供的“家政便民服務(wù)”咨詢基礎(chǔ)上的，是網(wǎng)格化平臺(tái)服務(wù)理念的延伸和深化。目前，這一服務(wù)理念已經(jīng)大大拓展，僅便民服務(wù)網(wǎng)上就包含有健康e北蔡等6大服務(wù)平臺(tái)。同時(shí)，由于北蔡鎮(zhèn)地處城鄉(xiāng)結(jié)合部、快速城市化等特點(diǎn)，使得村、居都在其網(wǎng)格化服務(wù)覆蓋范圍之內(nèi)，在一定程度上、一定范圍內(nèi)推動(dòng)了城鄉(xiāng)間公共服務(wù)的均等化。

（二）以便捷為特征的服務(wù)手段。北蔡社會(huì)網(wǎng)格化綜合管理的服務(wù)是便捷的、雙向的。這包含兩個(gè)層面：一方面，網(wǎng)格員、志愿者、基層群眾可以通過熱線舉報(bào)、現(xiàn)場(chǎng)拍照上報(bào)、網(wǎng)上舉報(bào)、視頻監(jiān)控等方式，將現(xiàn)場(chǎng)信息較為便捷地傳輸給網(wǎng)格中心，網(wǎng)格中心以較快速度進(jìn)行立案派遣，交給職能部門處理，限期反饋解決意見。另一方面，北蔡網(wǎng)格中心充分運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，通過打造惠民微信等網(wǎng)上服務(wù)平臺(tái)，通過“北蔡易生活”微信公眾號(hào)，把服務(wù)群眾的工作通過手機(jī)延伸到每一個(gè)“神經(jīng)末梢”上，有效打通服務(wù)群眾“最后一公里”的難題，通過微信參與等形式實(shí)現(xiàn)與群眾的互動(dòng)。公眾微信號(hào)上細(xì)致入微、分門別類的便民舉措，為百姓提供了及時(shí)周到的服務(wù)。北蔡市民只需拿起手機(jī)，打開微信，登陸北蔡易生活微信公眾號(hào)，足不出戶即可享受相關(guān)服務(wù)，不僅快捷、便利，且可靠、有保障。

（三）以多元為特征的服務(wù)主體。北蔡鎮(zhèn)社會(huì)網(wǎng)格化綜合管理的服務(wù)主體內(nèi)涵豐富，包括黨委、政府、自治組織、社會(huì)組織等多元主體。黨組織方面，既包括綜合管理領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，也包括黨代表入駐網(wǎng)格的做法。政府方面，主要是聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)執(zhí)法隊(duì)伍，有效整合政府內(nèi)各部門間的力量，在執(zhí)法的同時(shí)為群眾提供便利的服務(wù)。自治組織方面，為應(yīng)對(duì)多元群體的利益需求，北蔡改變“政府包打天下”的局面，通過“網(wǎng)格化管理+自治共治”共同構(gòu)成綜合管理服務(wù)主體。一方面明確責(zé)任，“一般問題村居自治處理、難點(diǎn)重點(diǎn)問題網(wǎng)格協(xié)調(diào)處理、違法違章問題執(zhí)法部門聯(lián)動(dòng)整治”，另一方面借助群眾參與的力量，導(dǎo)入村規(guī)民約的軟約束力量，有效解決“法律法規(guī)之外、道德情理之中”的難題。社會(huì)組織方面，或購買社會(huì)服務(wù)，或引導(dǎo)志愿者團(tuán)隊(duì)等自組織，或與社會(huì)組織聯(lián)合起來服務(wù)群眾。如浦東新區(qū)家政服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)便與北蔡市民熱線攜手，推出“家政便民服務(wù)”項(xiàng)目。

（四）以民意為導(dǎo)向的服務(wù)評(píng)價(jià)體系。網(wǎng)格化管理服務(wù)工作做的好不好，歸根結(jié)底要由群眾來評(píng)議。一方面，北蔡鎮(zhèn)網(wǎng)格化管理在初期“北蔡熱線”階段評(píng)估事件處理效果時(shí)，就將回訪舉報(bào)者作為考核標(biāo)準(zhǔn)之一。另一方面，初步建立起量化、立體化的網(wǎng)格化績(jī)效考核評(píng)估機(jī)制。在這一考核機(jī)制中，具體分領(lǐng)導(dǎo)小組、網(wǎng)格單元和市民巡訪團(tuán)的督查評(píng)議，比重分別為25%、50%、25%。

三、北蔡鎮(zhèn)社會(huì)網(wǎng)格化綜合管理探索實(shí)踐的啟示

北蔡鎮(zhèn)社會(huì)網(wǎng)格化綜合管理的實(shí)踐，在很多方面都有探索，也有需要進(jìn)一步改善的地方。從整個(gè)中國(guó)城市網(wǎng)格化管理的發(fā)展背景來看，北蔡鎮(zhèn)實(shí)踐探索背后體現(xiàn)的服務(wù)理念構(gòu)成其最大特色。在此基礎(chǔ)上，有以下幾點(diǎn)啟示：

（一）網(wǎng)格化管理的本質(zhì)是服務(wù)。只有網(wǎng)格化管理與社會(huì)化服務(wù)有機(jī)結(jié)合起來，網(wǎng)格化管理的發(fā)展才更具長(zhǎng)遠(yuǎn)意義。從更高層面上來講，網(wǎng)格化管理只是一種服務(wù)的手段、載體、平臺(tái)，其最根本的目的是讓基層群眾在被服務(wù)方面有切實(shí)的獲得感。[4]信息化手段的豐富和“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，為服務(wù)群眾的手段提供了更多可能，通過微信等互聯(lián)網(wǎng)溝通方式，基層群眾具備了隨時(shí)隨地接受服務(wù)的通訊載體。網(wǎng)格化管理的精髓不僅在其形，更在于其服務(wù)本質(zhì)的延展，服務(wù)理念的外溢和服務(wù)精神的升華。

（二）服務(wù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。這種服務(wù)理念是多層次的，包括服務(wù)理念的提升、服務(wù)手段的更新、服務(wù)內(nèi)容的豐富、服務(wù)主體的多元等方面。它不僅局限于單向度的“為你服務(wù)”，更重要的是整合各類政治、社會(huì)資源，搭建服務(wù)平臺(tái)，引導(dǎo)基層群眾相互服務(wù)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化社會(huì)管理與村居自治、黨代表工作等既有工作之間的有效銜接和良性互動(dòng)。在北蔡鎮(zhèn)的實(shí)踐探索中，黨委、政府既通過黨代表、政府部門直接服務(wù)群眾，又通過統(tǒng)籌策劃建構(gòu)服務(wù)體系，搭建服務(wù)平臺(tái)，推動(dòng)各類社會(huì)主體相互服務(wù)。從這個(gè)角度而言，服務(wù)不僅包括直接服務(wù)，還包括購買專業(yè)服務(wù)，更包括發(fā)動(dòng)社會(huì)主體相互服務(wù)，營(yíng)造一種人人為我，我為人人的社會(huì)服務(wù)氛圍。我們不僅僅需要服務(wù)型政黨，服務(wù)型政府，也需要服務(wù)型社會(huì)。[5]

（三）服務(wù)是實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理的必然要求。在北蔡鎮(zhèn)的探索中，“網(wǎng)格化管理+黨建”“網(wǎng)格化管理+服務(wù)”“網(wǎng)格化管理+基層自治”反映的都是黨組織引領(lǐng)下的社區(qū)共治、群眾自治工作，里面流淌的都是柔性的服務(wù)力量。可以說，服務(wù)是實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理的必然要求。服務(wù)的內(nèi)涵中本就有公開透明、相互促進(jìn)的訴求，能夠有效克服傳統(tǒng)網(wǎng)格化管理探索中行政色彩濃厚、功能定位狹隘、治理主體單一、閉合系統(tǒng)不利外界監(jiān)督等缺點(diǎn)，有效推動(dòng)社會(huì)從管理向治理邁進(jìn)，為基層社會(huì)治理注入活力。從這個(gè)層面上來說，北蔡鎮(zhèn)的探索既是基層根據(jù)自身情況主動(dòng)發(fā)起的改革，更呼應(yīng)了中央當(dāng)下的頂層設(shè)計(jì)，其在探索過程中流露出的服務(wù)理念，是超越基層探索本身的、更深層面的寶貴財(cái)富。

參考文獻(xiàn)

[1][3]徐敏寧，陳安國(guó)，劉東杰.地方治理制度創(chuàng)新：從網(wǎng)格化管理到治理現(xiàn)代化[J].行政管理改革，2014（11）：67-68.68.

[2]北京市東城區(qū)“萬米單元網(wǎng)格管理”模式的探索[J].領(lǐng)導(dǎo)決策信息，2005（9）：16-17.

[4]婁金洋，鮑宗豪.城鄉(xiāng)一體化公共服務(wù)體制構(gòu)建的實(shí)踐及問題——以上海市北蔡鎮(zhèn)為例[J].城市問題，2009（12）：63-64.

[5]孫希有.服務(wù)型社會(huì)的來臨[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2010：5.

作者范礦生系中共上海浦東新區(qū)區(qū)委黨校黨建研究中心博士，王凡平系中國(guó)人民銀行上海總部人力資源部干部處主任科員

責(zé)任編輯：劉 捷