農(nóng)村地區(qū)金融消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)

趙安紅

隨著金融改革的快速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)金融的普及，金融產(chǎn)品與服務(wù)方式不斷創(chuàng)新，使金融消費(fèi)活動(dòng)日益豐富，覆蓋范圍與參與方式已發(fā)生了重大變化。大力推進(jìn)普惠金融的發(fā)展，使廣大農(nóng)村地區(qū)的金融消費(fèi)者也積極參與創(chuàng)新金融產(chǎn)品的應(yīng)用。但目前一些農(nóng)村地區(qū)，由于受地域交通、資源、知識(shí)結(jié)構(gòu)、體制等因素影響，仍然存在農(nóng)村金融消費(fèi)者金融素養(yǎng)偏低，對(duì)自身的維權(quán)知之甚少這一現(xiàn)象，因此，如何對(duì)農(nóng)村金融消費(fèi)者進(jìn)行切實(shí)有效的保護(hù)值得深入研究。為此，本文選擇了臨汾市具有代表性的三個(gè)國(guó)家級(jí)貧困山區(qū)縣隰縣、永和縣和大寧縣，進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查，旨在通過(guò)分析農(nóng)村地區(qū)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)狀，提出切實(shí)有效可行的對(duì)策建議。

對(duì)山西省臨汾市某農(nóng)村地區(qū)的實(shí)地調(diào)查

為了解目前農(nóng)村地區(qū)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)相關(guān)情況，筆者設(shè)計(jì)了針對(duì)性較強(qiáng)的《農(nóng)村地區(qū)金融消費(fèi)者情況調(diào)查問(wèn)卷》，問(wèn)卷內(nèi)容盡量通俗易懂、貼合實(shí)際，調(diào)查采取問(wèn)卷調(diào)查與入戶走訪相結(jié)合的方式，選取臨汾轄區(qū)三個(gè)貧困縣隰縣、永和縣、大寧縣的6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行調(diào)查，發(fā)放并回收問(wèn)卷300份，有效率100%。

農(nóng)村居民辦理金融業(yè)務(wù)的種類(lèi)。被調(diào)查的300份問(wèn)卷中，農(nóng)村居民在金融網(wǎng)點(diǎn)辦理的主要業(yè)務(wù)有定期存款、活期存款、取現(xiàn)、小額貸款、匯款等，這5類(lèi)業(yè)務(wù)占比達(dá)97%；其中定期存款、活期存款、取現(xiàn)業(yè)務(wù)占比分別為61%、19%、11%，小額貸款、匯款業(yè)務(wù)占比僅為5%、2%。其他如國(guó)債、信用卡、理財(cái)?shù)葮I(yè)務(wù)占比僅為3%，

農(nóng)村居民受教育程度。調(diào)查顯示，家庭成員中學(xué)歷水平在大專以上的僅有18戶，占比為6%，達(dá)高中、中專學(xué)歷水平的有99戶，二者合計(jì)僅占33%；初中以下的為183戶，占比為67%。

農(nóng)村居民金融知識(shí)來(lái)源的渠道。問(wèn)卷顯示：其獲取金融知識(shí)主要是通過(guò)家人或朋友（進(jìn)城務(wù)工返鄉(xiāng)人員）、金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)宣傳、金融知識(shí)進(jìn)農(nóng)村宣傳、電視或網(wǎng)絡(luò)等渠道。其中：通過(guò)家人或朋友、金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)宣傳占比分別為41%、45%，電視網(wǎng)絡(luò)占比僅為6%，金融知識(shí)進(jìn)農(nóng)村宣傳活動(dòng)點(diǎn)占比為8%。對(duì)于自己不了解的金融產(chǎn)品或服務(wù)如何選擇（如國(guó)債、理財(cái)產(chǎn)品等），是憑借自己的主觀判斷還是主要依賴銀行人員的推薦的問(wèn)題，農(nóng)民普遍認(rèn)為應(yīng)根據(jù)銀行人員的推薦。

農(nóng)村居民維護(hù)合法權(quán)益的能力。此環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)了3個(gè)問(wèn)題：（1）您是否知道個(gè)人信用報(bào)告？您知道向哪一機(jī)構(gòu)查詢嗎？（2）您是否知道《存款保險(xiǎn)條例》規(guī)定，存款保險(xiǎn)償付限額是多少？（3）您是否知道金融維權(quán)投訴的渠道？是否進(jìn)行過(guò)投訴？對(duì)于以上問(wèn)題，完全回答正確的農(nóng)戶占比僅為5%，部分回答正確的農(nóng)戶占比為21%，而有74%的農(nóng)戶表示完全不清楚。

存在的問(wèn)題

農(nóng)村金融消費(fèi)者的維權(quán)意識(shí)不足。農(nóng)村居民對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的金融知識(shí)、金融產(chǎn)品和金融服務(wù)認(rèn)知度較低，在金融消費(fèi)過(guò)程中對(duì)潛在的風(fēng)險(xiǎn)和雙方的權(quán)利義務(wù)認(rèn)識(shí)不足，當(dāng)發(fā)生金融消費(fèi)爭(zhēng)議時(shí)，不能很好地通過(guò)各種合法渠道保護(hù)自身權(quán)益。

農(nóng)村金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的宣傳不到位。目前，地方政府、社會(huì)教育機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)等未能系統(tǒng)性地開(kāi)展對(duì)農(nóng)村金融消費(fèi)者的教育，現(xiàn)代金融知識(shí)和理念在農(nóng)村尚未得到有效傳播，大多數(shù)農(nóng)村居民的金融消費(fèi)領(lǐng)域局限于銀行業(yè)中的存、貸款等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，對(duì)新的金融產(chǎn)品及業(yè)務(wù)知之甚少。

農(nóng)村金融消費(fèi)者維權(quán)工作缺乏有效模式。從調(diào)查中不難發(fā)現(xiàn)，由于縣域一級(jí)，受傳統(tǒng)體制的約束，除人民銀行以外，“三會(huì)”尚未成立相應(yīng)的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)辦事機(jī)構(gòu)，也無(wú)明確授權(quán)其他組織從事消費(fèi)保護(hù)工作，農(nóng)村地區(qū)跨市場(chǎng)、跨行業(yè)的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作尚處于真空狀態(tài)。

侵犯農(nóng)村金融消費(fèi)權(quán)益的形式多樣。在農(nóng)村金融市場(chǎng)，消費(fèi)者被侵權(quán)的形式多樣：一是因信息不對(duì)稱引起的知情權(quán)易受侵犯。二是由金融機(jī)構(gòu)服務(wù)水平不高引起的金融服務(wù)權(quán)易受侵犯。三是農(nóng)村金融消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)身份不對(duì)等造成的自由選擇權(quán)易受侵犯。

形成問(wèn)題的原因分析

農(nóng)村金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)機(jī)制不健全

組織體制不健全。一是“一行三會(huì)”在金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)上的協(xié)調(diào)機(jī)制和牽頭部門(mén)尚未明確，使金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)形成獨(dú)立開(kāi)展工作的局面。二是人民銀行總行尚未建立統(tǒng)一的投訴處理流程，金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作仍處于探索推進(jìn)階段。

投訴處理機(jī)制不完善。一方面，人民銀行分支機(jī)構(gòu)在接到投訴后，以移交、轉(zhuǎn)交的方式為主，但轉(zhuǎn)交或移交后金融機(jī)構(gòu)如何處置，又缺乏一套有效的反饋和評(píng)價(jià)機(jī)制，強(qiáng)制手段的不足，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)在處理某些投訴案件時(shí)處理效果不是很理想。另一方面，金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作有時(shí)會(huì)涉及多個(gè)部門(mén)，不能由單一的監(jiān)管部門(mén)獨(dú)立完成，基層行聯(lián)動(dòng)機(jī)制的不健全，導(dǎo)致投訴案件處理效率較低。

農(nóng)村金融消費(fèi)者金融權(quán)利受限

農(nóng)村金融消費(fèi)者知情權(quán)受限。目前，金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村的網(wǎng)點(diǎn)尚未實(shí)現(xiàn)全覆蓋，農(nóng)村金融消費(fèi)者在與為數(shù)不多的金融機(jī)構(gòu)營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)進(jìn)行存貸款、銀行理財(cái)?shù)冉灰仔袨闀r(shí)，因?qū)J款利率、貸款利率浮動(dòng)幅度、貸款種類(lèi)、中間業(yè)務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、信用卡年費(fèi)等相關(guān)金融業(yè)務(wù)缺乏必要的了解，往往處于被動(dòng)地位。對(duì)接受的產(chǎn)品和服務(wù)存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)，由于認(rèn)識(shí)不足，極易和銀行產(chǎn)生糾紛。

農(nóng)村金融消費(fèi)者金融服務(wù)權(quán)受限。一是在農(nóng)村的金融分支機(jī)構(gòu)普遍存在窗口過(guò)少、辦事效率不高、金融機(jī)構(gòu)從業(yè)人員素質(zhì)較低、審批權(quán)限過(guò)長(zhǎng)等問(wèn)題。以農(nóng)信社為例，其發(fā)放生產(chǎn)性貸款一般集中在一段時(shí)間，錯(cuò)過(guò)此時(shí)限的農(nóng)村金融消費(fèi)者獲得審批貸款的難度將增加。二是農(nóng)村居民因缺少抵押物等條件的保障，承擔(dān)融資成本的能力較低，銀行出于風(fēng)險(xiǎn)和利益考量，對(duì)農(nóng)村地區(qū)的各類(lèi)貸款投放積極性不高。三是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新動(dòng)力不足，受內(nèi)在需求動(dòng)力不足等因素影響，對(duì)金融業(yè)務(wù)和金融產(chǎn)品的創(chuàng)新主動(dòng)性不強(qiáng)，制約了農(nóng)村居民金融消費(fèi)者權(quán)利的有效行使。

農(nóng)村金融消費(fèi)者公平交易權(quán)受限。一方面，在具體實(shí)踐中，金融機(jī)構(gòu)多利用事先印制好的格式合同與金融消費(fèi)者確定法律關(guān)系。農(nóng)村金融消費(fèi)者由于金融和法律知識(shí)有限，無(wú)法判斷合同中是否有欺詐和侵犯權(quán)益的條款，導(dǎo)致難以維護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)益。另一方面，金融機(jī)構(gòu)對(duì)部分金融業(yè)務(wù)限定了客戶主體職業(yè)身份，農(nóng)村金融消費(fèi)者通常沒(méi)有申請(qǐng)此類(lèi)產(chǎn)品和服務(wù)的資格，農(nóng)村居民公平獲得貸款等金融服務(wù)的權(quán)利受到限制。

農(nóng)村金融消費(fèi)者維權(quán)路徑不暢

當(dāng)前，農(nóng)村金融消費(fèi)者在遇到糾紛時(shí)，往往與產(chǎn)生糾紛的金融機(jī)構(gòu)、對(duì)口業(yè)務(wù)部門(mén)和當(dāng)事崗位人員直接面對(duì)面處理糾紛事宜，弱勢(shì)地位明顯。部分農(nóng)村金融消費(fèi)者受傳統(tǒng)糾紛處理理念的影響，在處理涉及金融業(yè)務(wù)產(chǎn)生的糾紛事件時(shí)，采取向當(dāng)?shù)丶o(jì)檢監(jiān)察部門(mén)投訴舉報(bào)等帶有較強(qiáng)行政色彩的維權(quán)手段，甚至以舉報(bào)違法犯罪形式處理一般的金融糾紛，而向人民銀行等金融監(jiān)管部門(mén)投訴、申請(qǐng)仲裁和提起訴訟的方式相對(duì)較少。

缺乏專業(yè)人才

金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)涉及到金融、法律等多部門(mén)領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，中國(guó)人民銀行雖于2012年7月9日成立了金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)局，開(kāi)展了金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)試點(diǎn)工作，但從實(shí)際操作層面看，為農(nóng)村金融消費(fèi)者直接服務(wù)的基層人民銀行金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作人員多為兼職，專業(yè)素養(yǎng)有待提高，專業(yè)人才缺乏，很難滿足金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作的需要。

加強(qiáng)農(nóng)村金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的相關(guān)建議

從法律保護(hù)上，積極推進(jìn)金融消費(fèi)者保護(hù)立法工作逐步完善。一是結(jié)合我國(guó)實(shí)際，適時(shí)出臺(tái)《金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)法》及其附屬法律，建議包含以下內(nèi)容：明確金融消費(fèi)者內(nèi)涵、權(quán)利和金融機(jī)構(gòu)的義務(wù)。在立法中對(duì)金融消費(fèi)者內(nèi)涵作出明確界定，以便基層人民銀行在工作開(kāi)展過(guò)程中目標(biāo)明確。同時(shí)對(duì)金融消費(fèi)者應(yīng)該享有的權(quán)利和金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)作出明確規(guī)定；明確金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)原則，即全面保護(hù)的原則和適度保護(hù)的原則。全面保護(hù)的原則，即金融消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)、使用金融產(chǎn)品或享受金融服務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)階段都應(yīng)納入保護(hù)范疇。適度保護(hù)的原則，即對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)一定是適度的而非無(wú)限的保護(hù)；明確各金融監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)分工。對(duì)于涉及交叉性金融產(chǎn)品或模糊領(lǐng)域的權(quán)益糾紛，應(yīng)該確定糾紛處理主管部門(mén)及協(xié)調(diào)配合部門(mén)的劃分原則，比如糾紛發(fā)生地原則、金融產(chǎn)品歸屬原則等。二是完善相關(guān)配套法律、法規(guī)的建設(shè)，增強(qiáng)可操作性。制定《個(gè)人信息保密法》，加大對(duì)違法使用個(gè)人信息的懲罰力度；嚴(yán)格落實(shí)并關(guān)注《存款保險(xiǎn)條例》實(shí)施中的問(wèn)題，明確對(duì)金融消費(fèi)者財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和限制范圍，實(shí)現(xiàn)對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益的有效保護(hù)，防范金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)。

從監(jiān)管上，加強(qiáng)監(jiān)管部門(mén)之間的協(xié)調(diào)配合，暢通維權(quán)渠道。為更好保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益，應(yīng)盡快建立“一行三會(huì)”之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。2013年8月，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)，同意建立由中國(guó)人民銀行牽頭，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和外匯局參加的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議。目前應(yīng)該以部際聯(lián)席會(huì)議為契機(jī)，一是要在頂層設(shè)計(jì)上強(qiáng)化功能監(jiān)管，真正發(fā)揮聯(lián)席會(huì)議的重要作用，重點(diǎn)對(duì)跨市場(chǎng)、跨行業(yè)的交叉性金融業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管協(xié)調(diào)，防范監(jiān)管套利，提高監(jiān)管效率；二是各地方參照金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度，建立地方聯(lián)席會(huì)議制度，共同制定保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益的政策規(guī)定，必要時(shí)以聯(lián)席會(huì)議的名義部署對(duì)投訴重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)產(chǎn)品的監(jiān)督檢查，共同促使金融消費(fèi)者合法權(quán)益不受侵害。三是“一行三會(huì)”、銀行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等部門(mén)應(yīng)針對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)及投訴處理工作，建立有效的信息聯(lián)動(dòng)機(jī)制，統(tǒng)一投訴處理的標(biāo)準(zhǔn)、提升服務(wù)水平。四是農(nóng)村金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)在基層，在中國(guó)人民銀行地市級(jí)以下分支機(jī)構(gòu)設(shè)立專門(mén)的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)部門(mén)，專職負(fù)責(zé)轄區(qū)的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)和投訴處理工作。

從服務(wù)上，保障農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)的公平供給。破解城鄉(xiāng)二元金融結(jié)構(gòu)，一是要完善農(nóng)村金融體系，同時(shí)推進(jìn)農(nóng)村金融存量和金融增量?jī)蓚€(gè)維度的改革，放開(kāi)民營(yíng)銀行開(kāi)設(shè)，豐富農(nóng)村金融體系，加大金融機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)力度，促使金融機(jī)構(gòu)在競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下為農(nóng)村地區(qū)金融消費(fèi)者提供更高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)；二是要實(shí)施傾斜性的財(cái)稅制度，吸引金融機(jī)構(gòu)到農(nóng)村提供金融服務(wù)；三是要強(qiáng)制性政策和引導(dǎo)性政策并舉，提高農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)將資金投放到農(nóng)村農(nóng)業(yè)的比例；四是要進(jìn)一步推進(jìn)三農(nóng)金融服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，相關(guān)費(fèi)用可以由財(cái)政支出；五是要加快推進(jìn)農(nóng)村信用體系建設(shè)，解決農(nóng)戶信用缺失和融資擔(dān)保難問(wèn)題；六是健全農(nóng)戶保險(xiǎn)體系，降低三農(nóng)受自然災(zāi)害、氣候變化的不利影響，為降低涉農(nóng)銀行業(yè)不良資產(chǎn)提供最后保障。

從宣傳上，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村地區(qū)弱勢(shì)群體的金融教育。金融消費(fèi)者宣傳教育是金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作的第一道防線。從中國(guó)人民銀行受理金融消費(fèi)者投訴的經(jīng)驗(yàn)以及開(kāi)展宣傳時(shí)的活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)情況可以看出，農(nóng)民和老年人等弱勢(shì)群體的金融知識(shí)普及教育刻不容緩，如近幾年糾紛發(fā)生較為集中的“存單變保單”問(wèn)題多發(fā)生在城鄉(xiāng)結(jié)合部和農(nóng)村地區(qū)，社會(huì)上一些偽投資公司利用老年人手中閑錢(qián)較多、金融知識(shí)薄弱的特點(diǎn)誘導(dǎo)投資后逃之夭夭的案例更是不勝枚舉?；鶎尤嗣胥y行應(yīng)充分發(fā)揮在推動(dòng)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作過(guò)程中的協(xié)調(diào)作用，利用金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)多、消費(fèi)者涵蓋面廣的主體優(yōu)勢(shì)，聯(lián)合政府相關(guān)部門(mén)、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等部門(mén)，組織金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展主題鮮明的宣傳活動(dòng)。同時(shí)，為了使金融消費(fèi)者保護(hù)工作深入人心，提升金融消費(fèi)者宣傳教育效果，將金融消費(fèi)者教育上升到國(guó)家層面不失為一個(gè)最有效途徑，可借助公益廣告平臺(tái)、新聞媒體對(duì)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的相關(guān)知識(shí)進(jìn)行宣傳，在全社會(huì)范圍內(nèi)營(yíng)造公平和諧的金融交易環(huán)境，樹(shù)立金融行業(yè)良好社會(huì)形象，維護(hù)金融穩(wěn)定。

（作者單位：中國(guó)人民銀行臨汾市中心支行）