建立我國地方成品油應(yīng)急儲備的必要性及相關(guān)建議

張晶（ 國家物資儲備局物資儲備研究所，北京師范大學(xué)地理學(xué)與遙感科學(xué)學(xué)院 ）

建立我國地方成品油應(yīng)急儲備的必要性及相關(guān)建議

張晶
（ 國家物資儲備局物資儲備研究所，北京師范大學(xué)地理學(xué)與遙感科學(xué)學(xué)院 ）

建立地方成品油應(yīng)急儲備可以有效緩解成品油供需區(qū)域性矛盾帶來的地方供給壓力，降低因突發(fā)事件帶來的地方成品油供應(yīng)中斷風(fēng)險，有效彌補中央儲備在應(yīng)對地方成品油供應(yīng)中斷時的不足。我國當(dāng)前地方成品油應(yīng)急儲備的建設(shè)存在三個方面的問題：一是建立地方成品油應(yīng)急儲備缺乏法律依據(jù)；二是地方政府和企業(yè)建立地方成品油儲備的財政壓力較大；三是國家儲備與地方儲備不能高效結(jié)合。建議：1）推動石油儲備立法，建立中央、地方、企業(yè)聯(lián)動的成品油應(yīng)急儲備體系；2）加強數(shù)據(jù)采集，科學(xué)確定地方儲備的油品品種和規(guī)模，降低儲備貶值的風(fēng)險；3）發(fā)揮國家儲備對地方發(fā)展的穩(wěn)定作用，確保國家儲備的最低庫存量，同時允許地方政府和央企以入股的方式參與成品油應(yīng)急儲備，且享有一定的輪換、動用自主權(quán)。

成品油；地方應(yīng)急儲備；風(fēng)險；立法；監(jiān)管

1　我國成品油調(diào)運形勢

近年來，隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國成品油消費量逐年增大，而原油供給依靠進口且煉廠分布不均的現(xiàn)狀又使得全國的成品油調(diào)運需求較大。據(jù)統(tǒng)計，2005-2013年，我國汽、煤、柴油合計年消費量從1.78億噸增長到3.14億噸，年均消費增量超過1500萬噸，增量大且增速快［1］。作為全球石油進口大國，我國對原油進口的依賴度已達到62.5%［2］，且進口原油又以海運為主要運輸方式，因此我國的煉廠主要分布在沿海地區(qū)，煉廠所生產(chǎn)的成品油主要通過鐵路、水運或管道輸往消費市場。據(jù)測算①根據(jù)《2014年中國能源統(tǒng)計年鑒》中汽、煤、柴油分地區(qū)生產(chǎn)量和消費量整理測算。，2005年全國汽、煤、柴油調(diào)運總量為5224.03萬噸，2013年增至1.04億噸，增長接近1倍。

從分地區(qū)成品油調(diào)運情況看，西南地區(qū)的成品油調(diào)運需求量最大（見圖1）。2013年，四川、重慶、貴州、云南四?。ㄊ校┑某善酚驼{(diào)運量約為3852.88萬噸，接近全國調(diào)運需求總量的40%。

2　建立我國地方成品油應(yīng)急儲備的必要性

本文所說的地方成品油應(yīng)急儲備，是指用于應(yīng)對地方性突發(fā)事件而建立的成品油儲備，其目的是保障地方的成品油供給，防止在突發(fā)事件發(fā)生時出現(xiàn)地方性成品油供應(yīng)中斷。建立地方成品油應(yīng)急儲備的必要性主要體現(xiàn)在以下三個方面。

第一，可以有效緩解成品油供需區(qū)域性矛盾帶來的地方供給壓力。由于石油資源和煉化能力分布不均，我國成品油供需的區(qū)域性矛盾十分顯著［3］。西南地區(qū)既缺少石油資源又無煉廠分布，導(dǎo)致成品油的調(diào)運需求量巨大。當(dāng)前，我國的戰(zhàn)略石油儲備基地主要分布在經(jīng)濟較發(fā)達的沿海地區(qū)，且以原油儲備為主，從加工到運輸送達需要一定的時間。對于像西南地區(qū)這樣成品油產(chǎn)量有限的地區(qū)來說，生產(chǎn)運輸過程中任一環(huán)節(jié)發(fā)生波動都會造成地區(qū)供給時滯［4］，單純依靠商業(yè)庫存無法及時應(yīng)對市場上的石油供給中斷風(fēng)險。而建立地方成品油應(yīng)急儲備能夠有效緩解地方成品油供給壓力，尤其是在外部供應(yīng)趨緊的情況下，釋放地方成品油應(yīng)急儲備能夠?qū)κ袌鲎龀隹焖倩貞?yīng)，為企業(yè)爭取成品油再生產(chǎn)時間以及地方政府穩(wěn)定社會經(jīng)濟形勢創(chuàng)造有利條件。

圖1 2013年我國各?。ㄊ校┏善酚驼{(diào)運需求分布

第二，可以降低因突發(fā)事件帶來的地方成品油供應(yīng)中斷風(fēng)險。在現(xiàn)代社會，突發(fā)事件是造成地區(qū)性成品油供給中斷的主要原因?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》明確指出，突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。成品油調(diào)運需求較大的西南地區(qū)也是我國自然災(zāi)害多發(fā)區(qū)。以四川為例，2008年汶川地震損壞了占入川成品油運送總量90%的蘭成渝管道和寶成線鐵路，再加上對外交通線路受到損害，地方成品油供給幾乎中斷［5］。因此，綜合考慮突發(fā)事件的類型，選擇在自然災(zāi)害頻發(fā)區(qū)建立地方成品油應(yīng)急儲備是十分必要的。在災(zāi)害發(fā)生時，快速釋放成品油儲備可為救災(zāi)提供動力支持，是防止災(zāi)害影響進一步擴大的有力措施。

第三，成品油應(yīng)急儲備是國家應(yīng)急儲備體系的重要組成部分。當(dāng)前，我國以應(yīng)急為主要目的的成品油儲備主要是由國家物資儲備局承擔(dān)［6］。國家物資儲備油庫分布在全國17個省、26個市，覆蓋我國東部、中部大部分地區(qū)，儲備類型包括儲油罐、洞庫和地下洞庫等，各油庫容積均在10000立方米以上［3］。但是，由于動用手續(xù)繁雜，國家成品油儲備無法在地方發(fā)生成品油供給中斷時作出快速反應(yīng)。目前國家物資儲備局除國務(wù)院及國家發(fā)展改革委批示要求動用成品油儲備外，只受理各省、自治區(qū)、直轄市以及計劃單列市人民政府和發(fā)展改革委，以及國務(wù)院國資委管理的石油企業(yè)集團和所屬成品油銷售公司提出的動用申請，且提出申請后須報國家發(fā)展改革委綜合司、運行局等會簽，最后報經(jīng)國家發(fā)展改革委領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后才能實施。據(jù)調(diào)查，2010年重慶發(fā)生“油荒”，在國家物資儲備油庫出油獲批時，全市成品油僅差2天就要斷供了。由此可見，建立地方成品油應(yīng)急儲備能夠有效彌補中央儲備在應(yīng)對地方成品油供應(yīng)中斷時“鞭長莫及”的不足，有助于緩解地方等待中央成品油儲備釋放的壓力，這對于完善國家應(yīng)急儲備體系具有重要意義。

3　我國地方成品油應(yīng)急儲備建設(shè)存在的主要問題

為應(yīng)對突發(fā)事件，我國大部分省市建立了以生命救援和生活救助類物資為主的應(yīng)急儲備，但普遍尚未建立起規(guī)范化的地方重要能源資源儲備制度。除重慶、深圳等地區(qū)初步建立了地方成品油應(yīng)急儲備外，大部分省市仍然依靠增加企業(yè)周轉(zhuǎn)庫存的方式來滿足地方成品油應(yīng)急保障的需要?？傮w看，當(dāng)前我國地方成品油應(yīng)急儲備建設(shè)存在以下三個方面的問題。

第一，建立地方成品油應(yīng)急儲備缺乏法律依據(jù)。一是成品油應(yīng)急儲備中地方政府的責(zé)任邊界不明確，建立地方儲備缺乏相關(guān)法律或政策支持。我國目前對于企業(yè)法定儲備和商業(yè)儲備均無強制性要求，致使深圳、云南等一些原來已經(jīng)開展地方成品油應(yīng)急儲備的地區(qū)，或由于“油荒”已過，或由于缺少財政支持等原因，成品油應(yīng)急儲備建立時間很短，現(xiàn)都已取消。二是目前在應(yīng)急意義上的企業(yè)儲備以自覺自愿為主，雖然重慶等地方政府出臺了相關(guān)文件，規(guī)定部分央企參與地方成品油儲備的建設(shè)，但是這些文件均缺少國家政策作支撐。此外，從企業(yè)參與地方儲備的現(xiàn)狀來看，由于缺少法律法規(guī)的支持，對于由企業(yè)承儲的成品油應(yīng)急儲備無法實現(xiàn)有效監(jiān)管。

第二，地方政府和企業(yè)建立地方成品油儲備的財政壓力較大。建立地方成品油應(yīng)急儲備需要相當(dāng)數(shù)量的補貼資金，這給地方財政造成一定壓力。以重慶市為例，2011年，重慶市建立了40萬噸的市級成品油應(yīng)急儲備［7］，按照市財政局發(fā)布的《重慶市市級成品油應(yīng)急儲備實施管理辦法》（渝發(fā)改油氣〔2014〕855號）中儲備資金利息、倉儲費（含勞務(wù)費）、轉(zhuǎn)運費、損耗、人工費等補貼標(biāo)準(zhǔn)測算，市財政對中國石油、中國石化等成品油經(jīng)營性企業(yè)的補貼資金達2.3億元。對企業(yè)來說，由于企業(yè)必須要承擔(dān)一定規(guī)模的儲備任務(wù)，導(dǎo)致企業(yè)庫存增加，經(jīng)營性周轉(zhuǎn)資金和管理費用也相應(yīng)增加，經(jīng)營效益受到影響，企業(yè)儲備積極性降低。尤其是在2014年油價出現(xiàn)斷崖式下跌后，承儲企業(yè)為完成成品油儲備任務(wù)必須保持一定的庫存量。由于成品油質(zhì)量易發(fā)生變化，存儲周期較短，必須定期輪出，導(dǎo)致企業(yè)購買的油品在出清后貶損較大，嚴重影響了企業(yè)參與地方成品油應(yīng)急儲備建設(shè)的積極性。

第三，國家儲備與地方儲備不能高效結(jié)合。由于出現(xiàn)地區(qū)性成品油短缺的時間具有較大的不確定性，使國家儲備的成品油輪換和動用不能與地方需求有效銜接，一旦發(fā)生“油荒”，過長的審批程序無法解決國家儲備油“用得了”的問題，造成地方政府既希望減輕財政壓力和風(fēng)險，但又不敢將緊急狀態(tài)下保障地區(qū)成品油供應(yīng)的任務(wù)完全交給國家儲備機構(gòu)的現(xiàn)象。

4　對建立我國地方成品油應(yīng)急儲備的建議

結(jié)合當(dāng)前我國成品油調(diào)運形勢，以及已建立地方性成品油應(yīng)急儲備制度地區(qū)值得借鑒的做法，本文對建立我國普遍化、常態(tài)化、規(guī)范化的地方成品油應(yīng)急儲備提出如下建議。

一是推動石油儲備立法，建立中央、地方、企業(yè)聯(lián)動的成品油應(yīng)急儲備體系。建立健全我國的石油儲備立法體系，明晰中央、地方、企業(yè)三者在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、確定儲備規(guī)模、儲備資金來源、儲備監(jiān)管等方面的責(zé)任和義務(wù)，實現(xiàn)中央、地方、企業(yè)儲備相互聯(lián)動、互為補充的儲備體系。例如，通過立法確定中央、地方、企業(yè)以及消費者均攤地方儲備成本的資金來源方式；由中央明確儲備任務(wù)，建立企業(yè)法定儲備制度；地方要提出儲備規(guī)模建議，承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)所需的財政資金等；企業(yè)負責(zé)具體儲備物資管理、保障儲備物資安全等。

二是加強數(shù)據(jù)采集，科學(xué)確定地方儲備的油品品種和規(guī)模，降低儲備貶值的風(fēng)險。儲備品種及規(guī)模直接影響儲備的物資成本和管理成本，因此科學(xué)確定地方儲備的合理品種及規(guī)模，對于緩解各級政府和企業(yè)的財政資金壓力來說十分重要。首先要加強數(shù)據(jù)采集，系統(tǒng)和科學(xué)地測量地區(qū)成品油供給中斷發(fā)生的概率，同時完善成品油的庫存信息管理制度。其次要綜合考慮地方經(jīng)濟實力、成品油消費需求、對外調(diào)運需求、運輸線路通達性、儲備成本與石油價格以及可能的替代品等因素，通過全方位多角度的分析，科學(xué)確定地方成品油儲備的合理品種及規(guī)模。例如，在當(dāng)前供給中斷發(fā)生概率較小、汽柴油價格較低的情況下，可適當(dāng)降低汽柴油的儲備規(guī)模，轉(zhuǎn)而儲備價格已開始上漲的航油等燃料油，以降低儲備貶值的風(fēng)險。

三是發(fā)揮國家儲備對地方發(fā)展的穩(wěn)定作用，使中央儲備與地方儲備互為補充。在儲備輪換方面，建議國家儲備按年度下達一定規(guī)模的輪出計劃，確保國家儲備的最低庫存量。同時，允許地方政府和中國石油、中國石化等央企以入股的方式參與成品油應(yīng)急儲備，且享有一定的輪換、動用自主權(quán)，根據(jù)市場變動情況，靈活安排出庫時間。在儲備動用方面，可制定企業(yè)-地方-國家的成品油儲備動用順序，在出現(xiàn)地區(qū)性突發(fā)事件時，中央儲備與地方儲備互為補充，共同承擔(dān)地方成品油保供任務(wù)，這既減輕了中央與地方兩級的財政壓力，又滿足了國家戰(zhàn)略安全的需要。

［1］ 國家統(tǒng)計局能源統(tǒng)計司，主編. 2014年中國能源統(tǒng)計年鑒［M］. 北京：中國統(tǒng)計出版社， 2015-08.

［2］ 田春榮. 2014年中國石油和天然氣進出口狀況分析［J］. 國際石油經(jīng)濟， 2015（3）：57-67.

［3］ 彭方. 國家物資儲備局成品油儲備模式研究［D］. 北京交通大學(xué)，2012.

［4］ 貴春燕. 將成品油納入戰(zhàn)略性石油儲備［D］. 廈門大學(xué)， 2014.

［5］ 川渝命脈“蘭成渝”［EB/OL］. 2015-01-12. http://news.cnpc. com.cn/system/2015/01/12/001524384.shtml.

［6］ 趙劍峰， 陳彥玲， 王鳳云. 中國成品油儲備必要性、現(xiàn)狀及制度性建設(shè)措施分析［A］. Proceedings of International Conference on Engineering and Business Management（EBM2011）.

［7］ 重慶市建立成品油應(yīng)急儲備［EB/OL］. 2011-07-18. http://www. geo-show.com/ChannelPD/Mg/Content/20147/23106.shtml.

編 輯：夏麗洪

編 審：蕭 蘆

The necessity and suggestions for building local emergency reserve of refined oil in China

ZHANG Jing
（National Institute of Material Reserves； School of Geography， Beijing Normal University）

Building local refined oil emergency reserve will effectively relieve the local supply pressure caused by regional conflicts of refined oil supply and demand， reduce the risk of local refined oil supply failure due to emergencies， and cover the shortage of central reserve when dealing with local refined oil supply failure. However， there are， at current， three problems in building local refined oil emergency reserve in China including the lack of legal basis； the large financial pressure of local government and enterprises； inefficient combination between national reserves and local reserves. The paper suggests first promoting refined oil reserve legislation and building the refined oil emergency reserve system constituted by the central governments， local governments and enterprises； second strengthening the data collection， scientifically working out the variety and size of local refined oil emergency reserve and reducing the risk of reserves devaluation； thirdly playing the role of national reserves on the stability of the local development， ensuring minimum inventory of the national reserves， while allowing the local government and state enterprises involved in local refined oil emergency reserve in the form of buying shares， and having a position to rotate and use to some extents.

refined oil； local emergency reserve； risk； legislation； supervision

2016-05-04