我國農業(yè)生產性服務業(yè)支持政策的回顧與述評*

蘆千文（中國農業(yè)大學經濟管理學院，北京100083）

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我國農業(yè)生產性服務業(yè)支持政策的回顧與述評*

蘆千文
（中國農業(yè)大學經濟管理學院，北京100083）

摘要：在梳理近年來我國支持農業(yè)生產性服務業(yè)發(fā)展政策的基礎上，分析政策呈現的特點。主要有：重視培育經營性農業(yè)生產性服務產業(yè)體系，注重產業(yè)政策的靈活性和前瞻性；瞄準薄弱、關鍵環(huán)節(jié)補足“短板”，引導各環(huán)節(jié)生產性服務的協(xié)調發(fā)展；注意引導不同類型服務主體分工協(xié)作、優(yōu)勢互補；實施重大項目或專項行動，形成農業(yè)生產性服務業(yè)發(fā)展的典型示范模式。存在問題有：雖針對亟需解決問題制定了明確政策，但部分政策落實過程中針對性不強；雖努力契合農業(yè)產業(yè)化需求，但部分政策仍存在盲區(qū)和薄弱環(huán)節(jié)；雖已重視發(fā)展農業(yè)生產性服務業(yè)，但仍存在重生產、輕服務問題；雖已注重不同環(huán)節(jié)、不同主體的協(xié)調配合，但相關領域的專門支持政策仍需加強整合、銜接。解決以上問題是未來政策調整及完善的方向。

關鍵詞：農業(yè)生產性服務業(yè)；政策；回顧；評論

農業(yè)生產性服務業(yè)對于農業(yè)節(jié)本增效、提高競爭力、增強抗風險能力具有重要作用。近年來，農業(yè)生產性服務業(yè)迅速發(fā)展，是我國現代農業(yè)產業(yè)體系建設中的亮點，已成為發(fā)展現代農業(yè)、轉變農業(yè)發(fā)展方式的戰(zhàn)略引擎，是當前推動農村一二三產業(yè)融合發(fā)展的重要力量。農業(yè)生產性服務業(yè)政策直接作用于為農業(yè)產前、產中和產后提供中間服務的政府機構、行業(yè)組織和經營主體，為確保農業(yè)生產性服務業(yè)的健康快速發(fā)展、滿足加快農業(yè)現代化進程的需要發(fā)揮關鍵作用。因此，系統(tǒng)梳理近年來我國支持農業(yè)生產性服務業(yè)的政策，分析其特點和存在問題，探討完善方向，有重要理論意義和政策參考價值。需要說明的是，在相關政策文件中很少使用“農業(yè)生產性服務業(yè)”一詞，主要采用“農業(yè)社會化服務體系建設”的提法。本文從農業(yè)生產性服務業(yè)與農業(yè)社會化服務體系大致等同意義上，分析農業(yè)生產性服務業(yè)支持政策。

一、農業(yè)生產性服務業(yè)政策的回顧

隨著加快農業(yè)現代化進程和農村經濟結構轉型升級緊迫性的凸顯，發(fā)展農業(yè)生產性服務業(yè)的重要性日漸認同，加大政策支持力度日益必要且緊迫。適應這種形勢要求，國家加大了政策制定和出臺力度，尤其在2012～2015年的中央一號文件中給予高度關注。主要包括以下幾方面。

（一）不斷強化公共農業(yè)生產性服務體系建設①此處使用“公共農業(yè)生產性服務體系”的提法，旨在突出強調由政府部門等公共服務機構提供的農業(yè)生產性服務。公共農業(yè)生產性服務是公益性農業(yè)生產性服務的核心和重要組成部分。，保障農業(yè)現代化加快推進

農業(yè)的重要地位和農業(yè)生產過程的特殊性，決定了農業(yè)氣象災害預測預報、動植物疫病統(tǒng)防統(tǒng)治、面向區(qū)域的技術推廣等具有普惠性質的公共服務產品必須由政府主導的公共服務機構提供。2012～2015年中央一號文件均注重加強公共農業(yè)生產性服務體系建設，包括提升公共服務機構服務能力，健全完善供給機制、經費保障、績效考核激勵機制等，特別在加強基層公益性農技推廣體系建設方面出臺一系列改革措施；強化農業(yè)氣象服務，推進農村氣象信息服務和人工影響天氣工作體系與能力建設等。提出加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)或小流域水利、抗旱服務組織、防汛搶險隊伍、基層林業(yè)公共服務機構、土地經營權流轉市場建設等支持政策。以上政策措施對緩解資源環(huán)境約束的巨大壓力、確保農產品有效供給起到保障作用。

（二）大力發(fā)展經營性農業(yè)生產性服務業(yè)，培育農村經濟轉型升級新動力

2013年中央一號文件明確提出，要堅持主體多元化、服務專業(yè)化、運行市場化的方向，構建新型農業(yè)社會化服務體系。在這一取向下，相關政策采取財政扶持、稅費優(yōu)惠、信貸支持等措施扶持經營性農業(yè)生產性服務業(yè)發(fā)展，推動建立農產品市場和流通服務體系、農業(yè)機械化和農機服務體系等。2012～2015年中央一號文件均強調要加強農產品市場體系建設，提高農產品流通效率，并出臺一系列政策文件②2012年8月3日，國務院出臺《關于深化流通體制改革加快流通產業(yè)發(fā)展的意見》；2012年12月17日，商務部出臺《關于加快推進鮮活農產品流通創(chuàng)新指導意見》；2014年2月17日，商務部、國家發(fā)改委等13個部門聯合出臺《關于進一步加強農產品市場體系建設的指導意見》；2015年11月9日，國務院辦公廳發(fā)布《關于促進農村電子商務加快發(fā)展的指導意見》。。具體政策包括，完善全國農產品骨干網絡，加大重要農產品倉儲物流設施建設力度；加強農產品產地市場建設，完善全覆蓋、跨區(qū)域的冷鏈物流體系；推進合作社與超市、學校、企業(yè)、社區(qū)對接；發(fā)展農產品期貨交易，開發(fā)交易新品種；支持電商、物流、商貿、金融等企業(yè)參與涉農電子商務平臺建設；建立重要商品商貿企業(yè)代儲制度；清除農產品市場壁壘，清理整頓農產品運銷亂收費；健全相關法律制度，營造農產品流通法治化環(huán)境。針對農業(yè)機械化和農機服務，明確要探索農業(yè)全程機械化生產模式，鼓勵購置大中型農機具，推動農機服務市場化和產業(yè)化，發(fā)展農機作業(yè)、維修、租賃服務，支持發(fā)展農機合作社等。作為配套文件，2013年10月出臺《農業(yè)部關于大力推進農機社會化服務的意見》（農機發(fā)〔2013〕3號）；2015年8月出臺《農業(yè)部關于開展主要農作物生產全程機械化推進行動的意見》（農機發(fā)〔2015〕1號）。

（三）扶持農民合作社、專業(yè)協(xié)會、涉農企業(yè)等，引導其成為提供農業(yè)生產性服務的中堅力量

近年來，各地發(fā)展許多農民合作社、農產品專業(yè)協(xié)會、涉農企業(yè)，在提供農業(yè)生產性服務方面發(fā)揮重要作用，相關政策通過多種方式加大扶持力度。如2012年中央一號文件提出“扶持農民專業(yè)合作社、供銷合作社、專業(yè)技術協(xié)會、農民用水合作組織、涉農企業(yè)等”，為農業(yè)生產經營提供低成本、便利化、全方位服務，強調其在提供公益性農業(yè)生產服務中的作用。扶持專業(yè)服務公司、農民經紀人等。對于涉農企業(yè)，尤其是龍頭企業(yè)，鼓勵其發(fā)展適合企業(yè)化經營的農產品加工流通和農業(yè)社會化服務。在政策扶持下，各類經營性主體以發(fā)展高端特色品牌農業(yè)為突破口，提高農業(yè)產業(yè)化經營水平，不斷完善與農戶的利益聯結機制，已成為農業(yè)生產性服務業(yè)的重要力量。

（四）支持農村傳統(tǒng)服務組織改革和創(chuàng)新，提高農業(yè)生產性服務的供給能力

供銷合作社、郵政系統(tǒng)、集體經濟組織等傳統(tǒng)農村服務組織，是農業(yè)生產性服務供給的重要力量。近年來出臺的一系列改革措施和支持政策，促使其激發(fā)內生動力，健全服務網絡，拓展服務范圍。對供銷合作社，要求其全面深化綜合改革，創(chuàng)新組織體系和服務機制，創(chuàng)新聯合社治理機制，努力成為全國性服務“三農”的骨干力量。2015年3月，中共中央、國務院就深化供銷合作社綜合改革做出決定，強調要“拓展供銷合作社經營服務領域，更好履行為農服務職責”。對郵政系統(tǒng)明確提出要建設服務“三農”綜合平臺，支持郵政系統(tǒng)更好服務“三農”。2012年中央一號文件提出要探索壯大農村集體經濟的有效實現形式，增強對農戶生產經營的服務能力，2015年12月頒發(fā)的《財政部關于扶持村級集體經濟發(fā)展試點的指導意見》（財農〔2015〕197號）明確將“探索以提供服務為主要內容的實現形式”作為試點項目的主要內容。

（五）貼近現代農業(yè)需求拓展服務范圍，形成涵蓋農業(yè)生產全程的綜合配套服務

隨著農業(yè)產業(yè)化、規(guī)?；?、信息化水平的提高，信息、中介、金融、培訓等生產性服務作用日益突出。相關政策準確把握形勢需要，支持各類新型服務主體的發(fā)展。如針對解決農村缺乏技能服務人才、農田水利服務問題，明確要加快培養(yǎng)農民植保員、防疫員、水利員、信息員、沼氣工等技能服務型人才，提出要發(fā)展水利科技推廣、防汛抗旱、灌溉試驗等專業(yè)化服務組織。針對解決中介服務組織發(fā)展滯后問題，制定培育會計審計、資產評估、政策法律咨詢、品牌創(chuàng)建等服務主體的支持政策。針對解決農業(yè)經營主體的融資難題，加大力度推進農村金融體制改革，開展農村抵押擔保貸款試點，發(fā)展“三農”保險和再保險、融資擔保和再擔保機構等，出臺了相關文件推進相關工作。如2014年4月20日國務院辦公廳出臺《關于金融服務“三農”發(fā)展的若干意見》（國辦發(fā)〔2014〕17號）；2015年5月13日財政部、農業(yè)部聯合印發(fā)《關于調整完善農業(yè)三項補貼政策的指導意見》（財農〔2015〕31號），明確將支持建立完善的農業(yè)信貸擔保體系作為促進糧食生產和農業(yè)適度規(guī)模經營的重點內容；2015年7月22日財政部、農業(yè)部、銀監(jiān)會聯合印發(fā)《關于財政支持建立農業(yè)信貸擔保體系的指導意見》（財農〔2015〕121號）。

（六）創(chuàng)新農業(yè)生產性服務供給方式，增強服務供給的靈活性、精準性

公共部門和傳統(tǒng)服務組織體系健全、能力較強，但服務方式和手段不適應或滯后于多元化農業(yè)經營組織體系的演變。故2013年中央一號文件特別提到要創(chuàng)新服務方式和手段，如鼓勵搭建區(qū)域性農業(yè)社會化服務綜合平臺，整合資源建設鄉(xiāng)村綜合服務社和服務中心等。以促進農業(yè)先進適用技術到田到戶為例，提出要“發(fā)展專家大院、院縣共建、農村科技服務超市、莊稼醫(yī)院、專業(yè)服務公司加合作社加農戶、涉農企業(yè)加專家加農戶等服務模式，積極推行技物結合、技術承包、全程托管服務”。提出整合利用農村黨員干部現代遠程教育等網絡資源，搭建三網融合的信息服務快速通道；開展面向新型農業(yè)經營主體的直通式氣象服務；通過政府訂購、定向委托、招投標，支持各類經營性服務主體提供服務等。

二、農業(yè)生產性服務業(yè)支持政策的特點

（一）重視培育經營性農業(yè)生產性服務業(yè)，注重產業(yè)政策的靈活性和前瞻性

與政策側重點集中于推進公共服務機構改革和改善公益性農業(yè)生產性服務相比，近年來相關政策對發(fā)展經營性農業(yè)生產性服務業(yè)的關注力度不斷加大，主要體現在支持經營性服務主體、拓展經營性服務業(yè)務等方面。在具體支持方式上，除財政補貼、稅費優(yōu)惠等常規(guī)措施，還不斷探索和嘗試更靈活有效的支持方式，如通過推進農村金融體制改革，為經營性服務主體通過多種渠道融通資金、降低風險創(chuàng)造環(huán)境，注重增強產業(yè)政策的前瞻性。在2014年8月6日發(fā)布的《國務院關于加快發(fā)展生產性服務業(yè)促進產業(yè)結構調整升級的指導意見》（國發(fā)〔2014〕26號）中，明確提出要以產業(yè)轉型升級需求為導向，打破“大而全”“小而全”格局，分離和外包非核心業(yè)務，向價值鏈高端延伸。明確要提高科技創(chuàng)新和推廣應用能力，搭建各類農業(yè)生產服務平臺，健全農業(yè)生產資料配送網絡，支持農業(yè)生產的信息技術服務創(chuàng)新和應用，建立農產品質量安全可追溯體系等發(fā)展導向。

（二）瞄準薄弱、關鍵環(huán)節(jié)補足“短板”，引導農業(yè)產業(yè)鏈各環(huán)節(jié)生產性服務協(xié)調發(fā)展

短板理論（也稱“木桶效應”）認為薄弱環(huán)節(jié)是制約產業(yè)發(fā)展的關鍵，只有補足“短板”才能有效提高產業(yè)發(fā)展水平。農業(yè)生產性服務圍繞農業(yè)產業(yè)鏈展開，通過與產業(yè)鏈的貼合、內嵌、融合，形成緊密的黏合力，拉動農業(yè)生產效率的提高，關鍵是瞄準農業(yè)產業(yè)鏈的薄弱環(huán)節(jié)，發(fā)展相關生產性服務，形成農業(yè)生產全程服務的產業(yè)體系。如為加快推進主要作物生產全程機械化，要求主攻機插秧、機采棉、甘蔗機收等薄弱環(huán)節(jié)；為抓好農業(yè)生產全程社會化服務機制創(chuàng)新試點，重點支持代耕代收、統(tǒng)防統(tǒng)治、烘干儲藏等服務。從農業(yè)完整產業(yè)鏈的角度審視，信息、中介、金融、質檢、監(jiān)測等是近年來農業(yè)生產性服務需求增長較快的領域，也是農業(yè)生產性服務業(yè)本身較薄弱的環(huán)節(jié)，現已引起相關政策的關注。

（三）注意因材施策、量體定責，引導不同類型服務主體分工協(xié)作、優(yōu)勢互補

一是優(yōu)化公共服務機構的職能定位，發(fā)揮公共性服務支撐和引導作用。如要求公共服務機構明確公益性定位，根據產業(yè)發(fā)展實際設立崗位，支持經營性服務組織從事公益性服務③農業(yè)生產性服務有公益性和經營性之分，公益性農業(yè)生產性服務具有不同程度的公共品屬性，而且是分層次的，如合作社或龍頭企業(yè)層面的公益性服務、特定地區(qū)層面的公益性服務和國家層面的公益性服務，相對應地要選擇由公共機構還是經營性機構供給服務。對于少數農戶、少數企業(yè)受益的農業(yè)生產性服務因其具有私人產品屬性，應由經營性民營企業(yè)、服務公司或服務大戶提供（姜長云，2011）。2013年中央一號文件明確提出“加快構建公益性服務與經營性服務相結合、專項服務與綜合服務相協(xié)調的新型農業(yè)社會化服務體系”。。公共服務機構集中于做實面向區(qū)域的重點公共服務、增強服務可得性，同時對接經營性服務主體，幫助其更好地為農戶服務。二是鼓勵不同利益相關者之間分工協(xié)作。如針對農產品市場和流通服務體系，支持建設的既有以大型農產品批發(fā)市場為骨干、覆蓋全國的市場流通網絡，也有產地小型農產品收集市場、集配中心，以城市標準化菜市場、生鮮超市、城鄉(xiāng)集貿市場為主體的農產品零售市場；扶持的服務主體既有供銷合作社、大型商貿集團、郵政系統(tǒng)等，也有龍頭企業(yè)、農民合作社、行業(yè)協(xié)會、電子商務平臺，還有家庭農場、種養(yǎng)大戶、農民經紀人等。在改善和提升“三農”金融服務方面，對國家開發(fā)銀行、農業(yè)發(fā)展銀行、農業(yè)銀行、地方政府、農村信用社、村鎮(zhèn)銀行、農民合作社等提出差異性要求和政策，目的在于形成分工協(xié)作、優(yōu)勢互補的格局。

（四）注重實施重大項目或專項行動，形成農業(yè)生產性服務業(yè)發(fā)展的典型示范模式

在2012～2015年的中央一號文件中，明確提出實施的有：農業(yè)標準化整體推進示范縣建設、基層農業(yè)技術推廣體系改革與建設示范縣項目、科技特派員農村科技創(chuàng)業(yè)行動、金農工程二期、國家農村信息化示范省、農村土地整治重大工程和示范、設施農業(yè)裝備與技術示范基地、農產品現代流通綜合示范區(qū)、農業(yè)社會化服務示范縣、農業(yè)生產全程社會化服務試點、供銷合作社綜合改革試點、電子商務進農村綜合示范、區(qū)域規(guī)?；咝Ч?jié)水灌溉行動等，其他相關政策文件中也配套組織實施了一些項目、工程或行動。在實施這些重大項目或專項行動過程中，注重整合資金、財稅、金融、審批等各種政策優(yōu)勢，發(fā)揮創(chuàng)新驅動、輻射帶動的積極作用。

三、當前農業(yè)生產性服務業(yè)政策的評價及發(fā)展方向

（一）雖針對亟需解決的問題制定了明確的政策，但部分政策落實過程中針對性不強

如針對基層公益性農技推廣體系建設，強調要落實農技人員待遇，改善工作條件，解決工作經費不足問題。但在全國很多地方，政策好、落實難的問題仍比較普遍，仍存在因經費不足、設備落后而無法開展業(yè)務，因待遇較低而人才流失的現象。支持涉農科研單位和高校承擔農技推廣項目，鼓勵科研人員深入基層開展農技服務，但因科研管理體制等方面存在缺陷，重論文、輕應用的現象短時間內難以扭轉。針對改善和加強“三農”金融服務提出的一系列政策規(guī)定和支持措施，實際上各地農業(yè)經營主體面臨的貸款難、融資難問題仍較為普遍。

（二）雖努力契合農業(yè)產業(yè)化需求做到全覆蓋，但部分政策仍存在盲區(qū)或薄弱環(huán)節(jié)

政策盲區(qū)或薄弱環(huán)節(jié)主要集中在與農產品產地加工、農地環(huán)境治理、作物秸稈和動物排泄物資源化利用等相關農業(yè)生產性服務上。這些問題雖已引起關注，但相關支持政策仍不健全。有些支持政策較為籠統(tǒng)，尤其是對一些新型服務經營主體和新型服務業(yè)務，尚未明確具體支持政策。值得注意的是，農村集體經濟組織有不可替代的政治、社會、經濟作用，增強其對農村各類經營主體的服務職能，對于扭轉集體組織功能弱化具有重要意義。近日財政部出臺了扶持村級集體經濟發(fā)展試點的指導意見，涉及農村集體組織提供農業(yè)生產性服務的試點內容，但政策剛剛出臺，執(zhí)行效果有待檢驗，增強農村集體經濟組織的服務職能十分必要。

（三）雖重視發(fā)展農業(yè)生產性服務業(yè)，但仍存在重生產、輕服務問題

一是政策集中在為農事操作提供服務的產中環(huán)節(jié)，支持產前、產后的服務業(yè)務仍較少?，F代農業(yè)發(fā)展的成功經驗表明，產后增值環(huán)節(jié)是農業(yè)競爭力的關鍵所在。二是對農業(yè)生產性服務的產業(yè)化培育重視不夠，過分注重發(fā)展業(yè)務而沒有突出服務產業(yè)概念。相關政策支持的多數服務主體，農業(yè)生產性服務只是其從事的業(yè)務之一，大都不是主業(yè)，這與產業(yè)發(fā)展要求的專業(yè)化分工特點不符。因為重生產、輕服務，農業(yè)生產性服務業(yè)應有地位尚未得到充分體現，支持政策力度過小，相應的財稅支持難以落實到位。不少經營性服務主體存在規(guī)模小、能力弱、層次低等問題。

（四）雖注重不同環(huán)節(jié)和主體協(xié)調配合，但相關領域的專門支持政策仍需加強整合、銜接

農業(yè)生產性服務業(yè)涵蓋的范圍很廣，為促進不同環(huán)節(jié)協(xié)調發(fā)展、不同主體的優(yōu)勢互補，相關領域已經專門出臺了政策文件，如農業(yè)全程機械化、農產品市場體系、“三農”金融服務、農技推廣等。在目前管理體制下，不同環(huán)節(jié)甚至同一環(huán)節(jié)往往歸屬不同部門管理，易出現條塊化、零散化，存在一定的“國家政策部門化”傾向。若政策間不注重協(xié)同、不能有效銜接，不同環(huán)節(jié)之間易相互掣肘，這一問題在實證研究中已作為共性問題提出（杜志雄，2013）。建議在制定相關政策時，重視并解決不同環(huán)節(jié)間政策的整合、銜接問題。

此外，應遵循生產性服務業(yè)的發(fā)展規(guī)律、經營主體的演變規(guī)律，培育具備提供高端增值服務能力的各類服務主體，培養(yǎng)高素質專業(yè)化人才隊伍和新型職業(yè)農民隊伍，創(chuàng)新公共服務機構服務供給機制，探索農業(yè)生產性服務業(yè)與農業(yè)關聯產業(yè)融合發(fā)展，健全完善利益聯結機制，為農業(yè)生產性服務業(yè)的快速健康發(fā)展提供有效支撐。

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*項目來源：國家自然科學基金項目（71273070）。

Review on Support Policies of Agricultural Productive Service Industry in China

LU Qianwen
（School of Economics and Management, China Agricultural University, Beijing 100083, China）

Abstract:On the basis of sorting related policies, the features become quite clear: paying more attention to nurture agricultural profitable service industry, making policies more effective, better-targeted and more prospective at the same time; supporting weak and key links in agricultural industry chain to make balance development of each part; leading different agricultural productive service agencies to achieve cooperation and complementation; implementing major projects or special actions to form typical models of agricultural productive service industry. Also we pointed out the problems, such as lacking of specification during policy implementation, policy blind spots or weak links, the underestimated importance of agricultural productive service, the low-level coordination and integration of different chain segments. Solution to these problems is the study orientation of the future policy.

Key words:agricultural productive service industry; support policy; review; comment

作者簡介：蘆千文（1989-），男，博士研究生，研究方向：農業(yè)經濟與制度史。

中圖分類號：F719

文獻標志碼：A

文章編號：1674-9189（2016）02-0095-06