上海自貿區(qū)負面清單管理模式探析

魏曉雁，鄭曉妹，吳大器

（1.上海金融學院，上海 201209；2.上海師范大學 計算機系，上海 200234）

上海自貿區(qū)負面清單管理模式探析

魏曉雁1，鄭曉妹2，吳大器1

（1.上海金融學院，上海 201209；2.上海師范大學 計算機系，上海 200234）

以負面清單管理為主要特征的投資協(xié)定已經逐漸成為國際貿易談判和規(guī)則制定的新趨勢，世界上至少有77個國家采取了這種模式。上海自貿區(qū)的負面清單管理模式，是在世界貿易格局迅速重構背景下與國際接軌的必要之舉。目前，負面清單已經推出了3版，內容更趨簡化，限制重點也更加清晰，后續(xù)還將推出更新版本。負面清單擬定階段如何權衡、實施效果如何評價，有必要探討相應的科學分析評價及風險控制等方面的方法，為今后的版本更新提供科學依據(jù)。

上海自貿區(qū)；負面清單管理；決策分析；效果分析

［DOI］10.3969/j.issn.1007-5097.2016.05.006

一、引　言

上海自貿區(qū)（China（Shanghai）Pilot Free Trade Zone）是經國務院批準設立的第一個區(qū)域性自由貿易園區(qū)，2013年9月29日正式掛牌，2014年12月擴區(qū)，由原先的28.78平方公里擴到120.72平方公里。成立以來，為了吸引外資，發(fā)展經濟，自貿區(qū)已經推出了2013年版、2014年版和2015年版3版負面清單，清單內容不斷調整，所列內容更加切合自貿區(qū)的發(fā)展實際。

負面清單管理模式近年來在國際投資領域使用比較廣泛，通過禁止、限制性條款在鼓勵、引導、篩選外資以及提高外資進入速度等方面發(fā)揮作用。準入前國民待遇的概念已經逐漸成型，但是與之相應的負面清單目前還沒有統(tǒng)一標準。而且，由于各國的經濟發(fā)展水平不同，國情差異較大，負面清單的內容很難制定統(tǒng)一的模板。通常，負面清單的制定是以東道國的相關法律法規(guī)為基礎，并綜合考慮國際貿易談判以及開放市場與敏感產業(yè)保護的權衡等方面問題的基礎上形成的。因此，與之相應的負面清單管理是一個多層次、多角度的綜合性問題。不僅需要在擬定清單內容上慎重縝密，還需要對實施過程進行實時監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)問題，以備調整新一輪清單。針對清單的制定、實施可以設計相應的決策方法、步驟進行分析研究，使決策過程操作性更強，決策更具科學性，風險水平適度。

上海自貿區(qū)是“試驗區(qū)”，其出臺的負面清單不是一成不變的，有一個不斷調整修訂的過程。負面清單所列的行業(yè)門類取消或保留，取消的先后順序及時機選擇等方面的問題，事關全局，需要慎重考慮，科學決策。

二、負面清單管理模式研究綜述

負面清單管理模式，是一個國家在引進外資的過程中，對某些與國民待遇不符的管理措施，以清單形式公開列明；明確企業(yè)不能投資的領域和產業(yè)，從而在開放市場的同時，保護部分敏感產業(yè)。實施負面清單管理制度可以防止政府官員在投資審批和許可的過程中臨時性的決定或自由裁量權，給投資者提供更大的確定性［1］。負面清單模式體現(xiàn)了政府規(guī)制理念和方法的進步，從以市場準入的審批與限制為主，到以市場準入的規(guī)制為主；從積極干預轉變?yōu)橥ㄟ^法律手段規(guī)制［2］。同時，這種管理模式還可以讓外資企業(yè)在進入前先對照清單實行自檢，對其中不符合要求的部分進行整改，從而提高外資進入的效率。

美國在20世紀80年代最早使用了列表形式的“負面清單”，通過簽訂雙邊投資協(xié)定（BIT）和自由貿易協(xié)定（FTA）在全球范圍內推行外商投資負面清單管理模式，并已成為衡量貿易自由化和一國經濟開放程度的有用基準。歐盟則主要以“正面清單”的形式對外簽署雙邊與多邊投資協(xié)定。上海自貿區(qū)負面清單管理模式則塑造了中國未來的外國投資環(huán)境［3］，為中國其他自貿區(qū)提供了經驗，也為中國未來的外國投資提供了規(guī)制框架［4］。但是，我國負面清單模式還處于摸索階段，特別管理措施存在缺乏國內法律法規(guī)支撐、措施過于繁雜、透明度低、可操作性不強、行業(yè)分類未與國際接軌等方面的問題［5］。我國對經濟組織共分為18個行業(yè)門類，2015年版負面清單列舉了16個行業(yè)門類，除了“住宿與餐飲業(yè)”和“居民服務與其他服務業(yè)”兩個門類未列入負面清單外，其他的諸如“農、林、牧、漁業(yè)”、“制造業(yè)”、“批發(fā)和零售業(yè)”、“交通運輸業(yè)”、“倉儲和郵政業(yè)”、“信息傳輸、軟件和信息技術服務業(yè)”、“金融業(yè)”等都列入了清單。

負面清單管理模式的核心是對列入清單內容的取舍問題，但是放棄的內容將會產生多大的風險，在沒有經過經濟測試或實踐檢驗之前誰也無法預料。因此，負面清單擬定時需要在分析統(tǒng)籌的基礎上，科學決策；實施后，則需要根據(jù)實際情況進行調整修訂。負面清單的內容直接關系到東道國的開放程度和對外資的吸引力；如果內容過長，限制過多，就會影響外國投資者的投資熱情；但是如果內容過短，該限制的沒有限制，東道國可能會面臨更多的風險。因此，清單內容的取舍是一個博弈均衡的結果。美國、澳大利亞等發(fā)達國家負面清單中對制造業(yè)領域限制較少，如美國僅列入了核能和礦業(yè)兩個產業(yè)，澳大利亞負面清單的行業(yè)則以服務業(yè)為主，此外僅將漁業(yè)與珍珠業(yè)、采礦業(yè)列入。韓國僅將生物制品、電力、天然氣、印刷、農業(yè)和畜牧業(yè)列入其工業(yè)領域清單中［6］。日本在日澳FTA的負面清單中則對造船和船舶發(fā)動機、制藥業(yè)、皮革制造、礦業(yè)、石油工業(yè)等制造業(yè)領域進行了限制，還列入了供熱和供水、建筑業(yè)以及農林漁業(yè)等。此外，各國在服務業(yè)領域主要是將金融、運輸、通信、廣播和專業(yè)服務等列入清單［7］。

中國（上海）自由貿易試驗區(qū)總體方案指出，自貿區(qū)要積極推進服務業(yè)擴大開放和外商投資管理體制改革，大力發(fā)展總部經濟和新型貿易業(yè)態(tài)，加快探索資本項目可兌換和金融服務業(yè)全面開放，探索建立貨物狀態(tài)分類監(jiān)管模式，努力形成促進投資和創(chuàng)新的政策支持體系，著力培育國際化和法治化的營商環(huán)境，力爭建設成為具有國際水準的投資貿易便利、貨幣兌換自由、監(jiān)管高效便捷、法制環(huán)境規(guī)范的自由貿易試驗區(qū)，為我國擴大開放和深化改革探索新思路和新途徑，更好地為全國服務。可以看出，上海自貿區(qū)的試驗重點集中在金融、投資以及物流等領域。因此，為了吸引外資向重點行業(yè)投資，負面清單擬定時應重點關注這些重點領域。

三、上海自貿區(qū)負面清單分析

上海自貿區(qū)建設是國家戰(zhàn)略，是以制度創(chuàng)新為著力點，重在提升軟實力。在經濟方面主要是引進外資，發(fā)展經濟。作為國家級試驗區(qū)，上海自貿區(qū)在制度方面做到了可復制、可推廣；同時，也在上海市的經濟發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。上海自貿區(qū)建立之初，就推出了負面清單管理模式。第1年，區(qū)內新設立的企業(yè)就有12 266家①；2015版負面清單推出后，浦東新區(qū)市民中心、金橋、張江3個受理點平均每天申報項目約40個、辦結備案項目約20個②。據(jù)上海市商務委統(tǒng)計，2015年1月至4月，上海自貿試驗區(qū)新增外資項目占全市新增外資項目數(shù)的54.5%，合同外資同比增長7.5倍，占全市合同外資的82.4%。新增外資項目共1 117個，合同外資達到201.38億美元。而從4月27日正式擴區(qū)，截至6月底，短短2個月的時間，自貿區(qū)新設企業(yè)3 223戶，其中外資526戶，注冊資本106.51億美元③。統(tǒng)計顯示，2015年自貿區(qū)新設企業(yè)數(shù)1.8萬家，同比增長20%，一年新設企業(yè)數(shù)量相當于浦東開發(fā)開放25年來新設企業(yè)總數(shù)的1/10。其中，已有稅收記錄的新設企業(yè)占比七成左右④。有專家認為，由于負面清單制度確保了市場在資源配置的過程中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，因而給上海自貿區(qū)短期內帶來了巨大經濟效益［8］。

從數(shù)量上看，《自由貿易實驗區(qū)外商投資準入特別管理措施（負面清單）》2015版負面清單比2013年版減少了68條，比2014年版減少了17條。從內容上看，不同版本的負面清單在限制性措施和禁止措施方面都有所變化，按照明確出現(xiàn)“限制”、“禁止”字樣的措施（以下簡稱“限制”、“禁止”措施）統(tǒng)計來看，2013年版“限制”措施71條，“禁止”措施38條；2014年版“限制”措施50條，“禁止”措施29條；2015年版“限制”措施19條，“禁止”措施37條（詳見表1）。

表1　上海自貿區(qū)負面清單變化情況表

不同行業(yè)的“限制”、“禁止”措施隨著版本的變化而有增有減，但是負面清單的內容總體是逐年減少，“限制”措施和“禁止”措施有波動，總體“限制”措施呈減少趨勢，而“禁止”措施呈震蕩調整狀態(tài)。“限制”措施總體2015年比2014年減少了62%，比2013年減少了73%；2014年與2013年相比，除了批發(fā)和零售業(yè)外，其他行業(yè)都在減少。具體來看，批發(fā)和零售業(yè)2014年比2013年增加20%；金融業(yè)2015年比2013年增加33%，比2014年增加100%?！敖埂贝胧┛傮w2015年比2014年增加了28%，比2013年減少了3%；2014年與2013年則都在減少。具體看，農牧漁業(yè)2015年比2013年比（2014年與2013年比沒有變化）增加100%；采礦業(yè)2015年比2013年（2014年與2013年比沒有變化）增加50%；批發(fā)和零售業(yè)2015年比2014年增加100%，而與2013年比則是減少了33%；交通運輸、倉儲和郵政業(yè)2015年比2013年（2014年與2013年比沒有變化）增加100%；租賃和商務服務業(yè)2015年比2013年（2014年與2013年比沒有變化）增加100%；科學研究和技術服務業(yè)2015年比2014年增加50%，而比2013年則是減少了25%；文化、體育和娛樂業(yè)2015年比2014年增加120%，而比2013年增加了38%。從3版負面清單的“禁止”、“限制”措施變化情況來看，金融、批零、農林牧漁、采礦、交通、租賃、科技和文體娛樂等行業(yè)的相關措施在增加，其他行業(yè)的相關措施逐年減少；特別是房地產和建筑業(yè)，2015年版的相關措施為0。

總體上看，負面清單的內容更趨簡化，自貿區(qū)發(fā)展的金融、投資以及物流等重點領域也更加清晰；但是調整幅度比較大，調整相對比較頻繁。

四、上海自貿區(qū)負面清單管理模式的思考

上海自貿區(qū)開展負面清單管理模式的主要目的是引進外資，發(fā)展經濟。在引進外資的時候，不僅要提高引進的效率，還要注意保護敏感產業(yè)，這也是國際通行的做法。負面清單的制定，是一個上下結合、科學論證的過程，既要遵循國家相關的法律、法規(guī)，又要結合實際，結合相關企業(yè)、部門的意見；而負面清單的執(zhí)行情況也需要進行分析論證，根據(jù)實際需要考慮調整。

（一）負面清單評價的層次結構

根據(jù)安德森（James Anderson）關于政策過程的問題的形成、政策方案的制定、政策方案的通過、政策的實施、政策的評價等5個方面的功能活動理論，結合上海自貿區(qū)負面清單管理和實施的實際，可以分不同階段和層次對負面清單管理進行分析評價（詳見圖1）。負面清單管理從決策和實施流程來看，可以分為負面清單制定階段和負面清單實施階段。決策階段包括負面清單備選方案的制定與通過，實施階段則包括負面清單的實施與評價。

從系統(tǒng)論的角度來看，負面清單的制定與實施是一個系統(tǒng)工程，可以分層進行分析評價。負面清單的制定階段主要可以分成三個層次：目標層、準則層和方案層。在確定目標（引進外資、發(fā)展經濟）的基礎上，考慮設定相應的引進原則（保護敏感產業(yè)、提高外資進入效率），并根據(jù)國內經濟行業(yè)門類、引進外資方面的相關規(guī)定以及自貿區(qū)行業(yè)發(fā)展重點等進行分析，分行業(yè)擬定行業(yè)限制措施。這些限制措施擬定時，可以區(qū)分重點發(fā)展的金融、投資以及物流等行業(yè)以及其他一般發(fā)展行業(yè)，結合實際資金引進情況，有針對性地分別討論。最后，再綜合起來進行分析論證、篩選，形成備選方案以供決策。

在實施階段，主要是在實施過程中，對實施的經濟性、效果性和效率性進行分析評價，反饋問題，找出應對方案，以便在下一輪決策時統(tǒng)籌考慮。這里，經濟性是指形成的負面清單實施后的資源消耗狀況；效果性是指負面清單預期目標的實現(xiàn)程度；效率性則是指負面清單實施中投入資源與預期效果之間的對比關系。在評價中，可以采用定性分析與定量分析相結合的模糊綜合評價方法。而評價的關鍵是要建立健全評價指標體系。就負面清單來看，經濟性指標是定量指標，主要可以從引進外資的數(shù)量、金額、速度等方面考慮；效果性指標主要是定性分析，是就負面清單制度的初衷從制度受益者角度觀察實現(xiàn)程度；效率性指標也是定量指標，可以從負面清單實施后引進外資的速率、質量等方面考慮。

圖1　負面清單評價層次結構

（二）負面清單制定階段的決策分析

對負面清單的制定、實施過程的分析論證應當針對不同階段分別進行。

清單制定階段的決策分析，可以采用層次分析法，對負面清單的制定過程按照目標、準則、方案比較等幾個方面進行分層。分層之后，可以對方案的各種屬性進行兩兩比較，比較中可以用評分的方法。在圖1中的P1，P2，…，Pm各方案中從準則層C（保護敏感產業(yè)、提高外資進入效率）的角度逐層逐項進行兩兩比較，不同方案Pi與Pj（i，j=1，2，…，m）相比的優(yōu)劣程度用bij來表示，結果可以表示如下：各方案經過比對之后，可以用求和法對準則層的各方案進行層次單排序。首先是將判斷矩陣各行加起來求和。

V1，V2，…，Vm表示方案P1，P2，…，Pm的優(yōu)劣層度。然后，進行正規(guī)化：

可以得到：

再比較W1，W2，…，Wm，就可以找出層次C上的最優(yōu)方案。

最后，在此基礎上，針對目標層再進行總排序：

就可以確定在層次A（引進外資，發(fā)展經濟）上的最優(yōu)方案。

（三）負面清單實施階段的效果評價

負面清單決策出臺后，就進入了實施階段。由于負面清單在制定時只能進行模擬、推斷，與實際情況有一定的差距，這也是實施過程中的風險所在。上海自貿區(qū)是試驗區(qū)，制度有一個不斷改進、完善的過程。為了把風險降低到可承受的范圍內，需要對實施過程進行跟蹤評價，發(fā)現(xiàn)問題，及時反饋。

在負面清單實施階段，可以運用模糊綜合評價法對其經濟性、效果性和效率性進行綜合評價。

先給出一個評價的屬性集合：

U=｛經濟性（u1），效果性（u2），效率性（u3）｝，

再取一個關于上述屬性的評語集合：

V=｛很好（V1），較好（V2），一般（V3），不好（V4）｝。

然后給出經濟性、效果性、效率性評價的相關指標，運用專家意見法、社會調查法等方法，對每一屬性進行評判，評判結果合并成一個矩陣，再進行模糊變換，就可以得到負面清單實施的經濟性、效果性和效率性的評價結果。評價結果可以作為下一版清單修訂的參考。

（四）負面清單管理風險控制

公共政策作為全社會價值的權威性分配，其科學性和有效性直接關系著政策目標的達成和社會的穩(wěn)定發(fā)展［9］。負面清單作為一項面向全球的公共政策，影響廣泛。面臨兩個方面的風險：過程風險和系統(tǒng)風險。過程風險包括負面清單制定過程中風險和實施中的風險；系統(tǒng)風險是環(huán)境風險，包括自然環(huán)境風險和社會環(huán)境風險。負面清單的風險來自于決策在先，無法精確預知后果。而且實施環(huán)境復雜，面對世界各國不同文化、不同背景的人，對限制措施的認知不一。因此，無論是在決策階段，還是實施階段，風險控制的理念都應貫穿始終，做到全環(huán)節(jié)、全面風險控制。

負面清單管理模式作為一項公共政策，從定性的角度進行風險分析控制比較合適。可以排查過程風險和系統(tǒng)風險點，列出問題清單，有針對性地制定相應的控制措施，特別是對一些可能出現(xiàn)的極端情況要制定預案，把風險控制在可以接受的范圍內。問題清單中，負面清單制定過程風險集中體現(xiàn)在：①媒體或公眾對負面清單內容認知偏差引發(fā)的風險；②媒體及輿論導向的影響；③負面清單制定方與受眾之間理解不一致；④上一輪清單實施中發(fā)現(xiàn)的問題能否在本輪解決；⑤上一輪清單是否達到預期效果；⑥不同行業(yè)投資者對限制措施的敏感度等。負面清單執(zhí)行中的風險主要有：①信息不對稱；②受眾的規(guī)模不確定；③溝通協(xié)調機制不完善；④發(fā)展重點不突出等。而負面清單的系統(tǒng)風險主要包括：①國際政治經濟環(huán)境發(fā)生了怎樣的變化；②法律法規(guī)是否發(fā)生變化；③文化差異；④辦事環(huán)節(jié)是否得到改進；⑤園區(qū)環(huán)境是否發(fā)生變化等。

負面清單在制定和執(zhí)行的過程中，由于不同利益主體對風險認知的不同，政策相關各方對特定政策的風險感知差異也較大。因此，在決策和執(zhí)行過程中，需要進行風險動態(tài)跟蹤、評估和化解。

綜上所述，上海自貿區(qū)的負面清單管理是一項制度創(chuàng)新，在實踐中得到不斷完善，并已經取得了比較好的效果。隨著自貿區(qū)各項改革、創(chuàng)新的深入，負面清單也將會更加切合自貿區(qū)實際，更具復制、推廣價值。

注釋：

①資料來源于http：//finance.china.com.cn/news/special/SHZM QCLYZN/20140929/2705550.shtml.

②資料來源于http：//www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/ node9819/node9822/u21ai1003771.html.

③資料來源于http：//money.163.com/15/0715/02/AUHJ9V2B00 253B0H.html#from=relevant#xwwzy_35_bottomnewskwd.

④資料來源于人民網(wǎng)-《人民日報》“上海自貿區(qū)經濟活力增強（讓新發(fā)展理念落地生根）”（2016年2月19日第1版）。

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［責任編輯：余志虎］

An Analysis on the Negative List Management Mode of Shanghai Pilot Free Trade Zone

WEI Xiao-yan1，ZHENG Xiao-mei2，WU Da-qi1
（1.Shanghai Finance University，Shanghai 201209，China；2.Department of Computer，Shanghai Normal University，Shanghai 200234，China）

Investment agreements with the main characteristics of negative list management have gradually become the new trend of international trade negotiations and regulations，at least 77 countries in the world have adopted this mode.Under the rapid restructuring of the world trade pattern，Shanghai Pilot Free Trade Zone also adopts the negative list management mode in order to conform to international convention.At present，the negative list has been updated 3 editions，and the content is more simplified，the focus is more clear.Moreover，the follow-up will also be launched to update the version.This paper analyzes the changes of the negative list of Shanghai Pilot Free Trade Zone，discusses the methods of its decision analysis and the performance evaluation.Furthermore，it also studies how to control the risks during the decision making and the implementation process in order to provide scientific basis for future version updates.

Shanghai Pilot Free Trade Zone；negative list management；decision analysis；performance evaluation

F127

A

1007-5097（2016）05-0033-05

2016-03-06

上海金融學院·國購研究中心項目

魏曉雁（1971-），女，安徽來安人，講師，管理學博士，審計系主任，研究方向：績效審計，內部控制與風險管理；鄭曉妹（1973-），女，安徽來安人，講師，博士研究生，研究方向：自動控制；吳大器（1954-），男，上海人，教授，上海市政府參事，研究方向：自貿區(qū)經濟。