洪水巨災(zāi)保險離我們有多遠(yuǎn)

近日，中國多地遭遇洪澇災(zāi)害，洪水巨災(zāi)保險制度何時能落地受到社會關(guān)注。

巨災(zāi)保險是針對因發(fā)生地震、颶風(fēng)、海嘯、洪水等自然災(zāi)害而導(dǎo)致巨大財產(chǎn)損失和嚴(yán)重人員傷亡的保險。目前，云南、深圳、寧波等地已開展巨災(zāi)保險制度試點。

2016年5月，中國保監(jiān)會和財政部聯(lián)合頒布《建立城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險制度實施方案》，業(yè)界認(rèn)為這標(biāo)志著巨災(zāi)保險制度建設(shè)進(jìn)入了實質(zhì)性階段。

地震巨災(zāi)保險已有法規(guī)可依，洪水巨災(zāi)保險還有多遠(yuǎn)？

須建立全流域利益協(xié)調(diào)和平衡機(jī)制

姚慶海（中國保險學(xué)會會長）

鑒于建立巨災(zāi)保險制度涉及主體眾多，利益關(guān)系復(fù)雜，需要從頂層設(shè)計入手，推動巨災(zāi)保險立法，明確界定各方面的權(quán)利和義務(wù)，爭取早日將巨災(zāi)保險納入法制化、規(guī)范化的災(zāi)后防范救助體系中。

保險在巨災(zāi)風(fēng)險管理方面具有明顯優(yōu)勢：首先，巨災(zāi)保險制度的風(fēng)險融資渠道與防災(zāi)防損的社會資源契合度高，能夠動員政府、企業(yè)、個人、商業(yè)保險乃至資本市場等各方面力量；其次，借助巨災(zāi)保險制度，可以充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，改變長期以來政府主導(dǎo)的救災(zāi)模式；最后，通過合理的制度設(shè)計，利用費(fèi)率優(yōu)惠、免賠率調(diào)整、擴(kuò)大承保責(zé)任、按照重置價值承保和降低共保比例要求等保險技術(shù)手段，可以調(diào)動被保險人防災(zāi)減災(zāi)的積極性。

從國際上來看，美國、英國、澳大利亞、新西蘭等許多國家都已建立洪水保險制度。主要經(jīng)驗如下：一是將洪水保險制度有機(jī)嵌入國家洪水災(zāi)害防范和救助體系。例如，美國的洪水保險既是保險計劃也是洪泛區(qū)管理計劃。二是充分發(fā)揮商業(yè)保險公司的作用，將洪水風(fēng)險在更廣闊的再保險市場和資本市場進(jìn)行分散。三是不斷完善洪水保險費(fèi)率體系。美國、英國等國家都針對洪水風(fēng)險繪制了風(fēng)險圖，并根據(jù)外部條件變化不斷修正。

中國在建立巨災(zāi)保險制度過程中率先推出地震巨災(zāi)保險有其合理性。與地震不同，洪水有其自身可預(yù)測、可轉(zhuǎn)移、可替代的特點，建立洪水保險體系，不僅僅是建立對洪災(zāi)損失的財務(wù)補(bǔ)償體系，更關(guān)鍵的是要建立全流域的利益協(xié)調(diào)和平衡機(jī)制，實現(xiàn)流域內(nèi)各利益相關(guān)方在洪災(zāi)預(yù)防、檢測、分流、減損等方面的相互協(xié)同，借此補(bǔ)充和完善整個國家的洪水災(zāi)害防范和救助體系。

供給者、消費(fèi)者還是制度制定者

許閑（復(fù)旦大學(xué)中國保險與社會安全研究中心主任）

中國是自然災(zāi)害高發(fā)地區(qū)，新“國十條”和“十三五”規(guī)劃等國家重大文件中都提到要建設(shè)巨災(zāi)保險制度。與完全依靠財政資金救助相比，保險賠付可以到位更快，使救災(zāi)效率更高。因此，巨災(zāi)保險可以成為洪水等災(zāi)害的“防火墻”，在災(zāi)害發(fā)生后通過及時賠付避免災(zāi)害造成的混亂向全社會擴(kuò)散，減少可能的間接損失。

但巨災(zāi)保險制度的落實首先要解決一個問題：政府采取何種方式參與巨災(zāi)保險制度的建設(shè)，是作為保險的供給者（為保險公司提供支持，比如2003年東歐洪水后政府的行為）、消費(fèi)者（政府向保險公司購買保險，被保險人為受災(zāi)民眾），還是制度的制定者（立法、制度監(jiān)督等）。不同的制度設(shè)置會影響到后面的落實。

建設(shè)巨災(zāi)保險制度，要考慮三方面因素：作為供給方，保險公司因為缺少經(jīng)驗數(shù)據(jù)、產(chǎn)品定價高難以盈利等因素，可能造成供給不足；作為需求方，洪水等災(zāi)害具有“小概率高損失”特征，令消費(fèi)者對此類“小概率高損失”的風(fēng)險存在僥幸心理，抑制了保險需求；而監(jiān)管方應(yīng)如何提供制度保障，維護(hù)市場正常運(yùn)營等，還有待解決。

在開展巨災(zāi)保險的初期，保險公司必須首先籌集初始資金以滿足賠償額度的要求。而巨災(zāi)保險有很強(qiáng)的公共性和外部性，因此國家應(yīng)在初期提供優(yōu)惠政策與財政補(bǔ)貼，以吸引保險公司的進(jìn)入。

國家強(qiáng)制與自由選擇相結(jié)合

李青武（對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院副教授）

國家洪災(zāi)險是個系統(tǒng)工程，防洪措施與保險救助須并行：應(yīng)通過立法禁止在洪水水位以下修建房屋；禁止在洪災(zāi)易發(fā)區(qū)新建建筑物；規(guī)定洪災(zāi)險格式條款、相對強(qiáng)制投保的前提條件、承保損失范圍、保險金額及其對應(yīng)的保費(fèi)等內(nèi)容。

洪災(zāi)險制度應(yīng)遵循國家強(qiáng)制與自由選擇相結(jié)合原則。美國洪災(zāi)險的投保實行相對強(qiáng)制，如果受害人災(zāi)后不需要獲得國家救助或不申請災(zāi)后房屋重建貸款，可以不投保洪災(zāi)險。確定保費(fèi)因素很復(fù)雜，包括：保險金額、建筑物所在的地理位置、建筑年齡、是否有人使用、建筑設(shè)計、其海拔相對于洪災(zāi)水位的距離等。美國所有的洪災(zāi)險均有最低保費(fèi)要求，然后根據(jù)上述因素實行差額費(fèi)率，多檔費(fèi)率供投保人選擇。聯(lián)邦應(yīng)急管理局每5年對現(xiàn)行的洪水危險地圖至少進(jìn)行一次評估。

中國巨災(zāi)險頂層制度設(shè)計可以這樣進(jìn)行：設(shè)立國家巨災(zāi)保險公司，當(dāng)收取的保費(fèi)不足以支出時，由中央財政與災(zāi)害發(fā)生地的省級地方財政分擔(dān)，其中，中央財政承擔(dān)80%，地方財政承擔(dān)20%；分別設(shè)立地震險、洪災(zāi)險、泥石流險、臺風(fēng)險，各賬戶保費(fèi)收支獨立核算；將保險救助與巨災(zāi)治理相結(jié)合，實行相對強(qiáng)制投保制度；通過立法規(guī)定各類巨災(zāi)險的條款、相對強(qiáng)制投保的前提條件、保單格式條款、承保損失范圍、保險金額及其對應(yīng)的保費(fèi)等內(nèi)容。

總之，應(yīng)盡快立法，盡快實踐，在實踐中解決問題。

寧波的先行先試經(jīng)驗 耿岳（寧波保監(jiān)局財產(chǎn)保險監(jiān)管處處長） 作為首批開展巨災(zāi)保險制度試點的城市之一，寧波市探索的巨災(zāi)保險體系主要由公共巨災(zāi)保險、巨災(zāi)基金和商業(yè)巨災(zāi)保險三部分組成，由市財政每年出資向保險公司購買巨災(zāi)險，首年度為全市1000萬城鄉(xiāng)居民及外來人口因臺風(fēng)、暴雨和洪水（三類寧波最易發(fā)、多發(fā)的災(zāi)害）造成的人身財產(chǎn)損失提供賠償。 臺風(fēng)洪澇導(dǎo)致居民房屋進(jìn)水超過20厘米，房屋倒塌一間以上或屋頂被掀四分之一以上，即可獲賠。每套住房年度累計最高可獲得2000元的救助賠償，因巨災(zāi)導(dǎo)致人員傷亡的每人最高可獲10萬元的撫恤費(fèi)用。 2015年，“燦鴻”和“杜鵑”臺風(fēng)造成寧波全市大面積受淹，巨災(zāi)保險應(yīng)急機(jī)制及時啟動，在短時間內(nèi)集中處置了17.4萬戶（次）居民的巨災(zāi)保險理賠工作，累計向13.6萬戶受災(zāi)家庭支付賠款7790萬元。 寧波巨災(zāi)保險1年多的探索和實踐反映出一些問題： 一、多方參與的大災(zāi)理賠協(xié)作機(jī)制有待進(jìn)一步完善。從寧波來看，巨災(zāi)理賠涉及面廣、量大戶多，單次臺風(fēng)出險報案戶數(shù)可能高達(dá)10萬戶。如果前期基層政府組織協(xié)同不力，將會影響理賠救助工作的有效部署和推進(jìn)。因此，巨災(zāi)理賠必須納入政府災(zāi)害應(yīng)急處置的整體考量、統(tǒng)籌部署。 二、亟待建立區(qū)域性巨災(zāi)風(fēng)險分散體系。以寧波為例，首年巨災(zāi)保險賠款支出近8000萬元，扣除再保費(fèi)用、稅費(fèi)和經(jīng)營費(fèi)用等支出，實際經(jīng)營虧損6000多萬元。從試點初期來看，單一地區(qū)先行先試是破題中國巨災(zāi)保險的可行方式，但從長遠(yuǎn)看，必須建立一套全國性或區(qū)域性的巨災(zāi)風(fēng)險分散體系，使各地的巨災(zāi)風(fēng)險能在更大范圍內(nèi)共同分擔(dān)。