談行政訴訟抗訴條件的把握

陳增旺

行政訴訟抗訴條件，是指人民檢察院按照行政訴訟法的規(guī)定，對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，依照審判監(jiān)督程序提出抗訴所依據(jù)的因素及其標準。

一、行政訴訟抗訴條件的法律依據(jù)

2014年修改后的《行政訴訟法》第91條規(guī)定：“當事人的申請符合下列情形之一的，人民法院應當再審：（一）不予立案或者駁回起訴確有錯誤的；（二）有新的證據(jù)，足以推翻原判決，裁定的；（三）原判決、裁定認定事實的主要證據(jù)不足、未經(jīng)質(zhì)證或者系偽造的；（四）原判決、裁定適用法律、法規(guī)確有錯誤的；（五）違反法律規(guī)定的訴訟程序，可能影響公正審判的；（六）原判決、裁定遺漏訴訟請求的；（七）據(jù)以作出原判決、裁定的法律文書被撤銷或者變更的；（八）審判人員在審理該案件時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的?！蓖瑫r第93條規(guī)定了人民檢察院對于上述情形或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，可以提出的抗訴

二、行政訴訟法修改后抗訴條件的新特點

（一）抗訴條件進一步細化

修改前的《行政訴訟法》及其司法解釋對于抗訴條件的規(guī)定采用概括式表述的方式，操作性不強，造成在行政檢察監(jiān)督中，對一些情形應歸入何種抗訴條件難以正確把握。修改后的《行政訴訟法》將抗訴的8種具體情形明確化，有利于規(guī)范和促進檢察機關的抗訴工作，增強可操作性?？乖V條件的細化主要體現(xiàn)在有關事實認定方面的條件，從原來的一項細化為兩項。另外還增加了兩項關于特殊情形的抗訴條件：原判決、裁定遺漏或者超出訴訟請求的；據(jù)以作出原判決、裁定的法律文書被撤銷或者變更的。這一立法的進步一方面為檢察機關在更大范圍內(nèi)統(tǒng)一有效行使檢察監(jiān)督職能提供了更為有力的法律依據(jù)，同時也體現(xiàn)了對法治發(fā)展過程中最突出問題的回應

（二）增設針對立案環(huán)節(jié)的抗訴條件

第一項“不予立案或者駁回起訴確有錯誤”的補充，重點加強了立案環(huán)節(jié)的檢察監(jiān)督。在行政訴訟司法實踐中，由于行政相對人的弱勢地位，長期面臨立案難的問題。立案環(huán)節(jié)既是相對人權(quán)利救濟的入口，又是對行政權(quán)進行有效監(jiān)督的門檻，在此環(huán)節(jié)增設抗訴條件具有重要意義。

（三）增設針對審判人員違法行為的抗訴條件

法律要求法官具備中立性，能夠居中裁判，不偏不倚，不論是從制度設計還是職業(yè)要求上都體現(xiàn)上述要求。如果審判人員在審理案件時貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判，既違背了法官的職業(yè)宗旨，又嚴重損害一方當事人的合法權(quán)益。該項規(guī)定進一步明確了檢察機關在行政訴訟中的監(jiān)督，不僅僅是對生效裁判進行監(jiān)督，同時也包括對行政訴訟審判活動的全面監(jiān)督。

三、對行政訴訟抗訴條件的把握

科學地認識行政訴訟法修改后的民事抗訴條件，必須從行政訴訟的基本要求和價值取向出發(fā)，把程序公正和實體公正有機地結(jié)合起來，既要考慮生效裁判的穩(wěn)定性和司法資源的經(jīng)濟性，又要考慮程序價值的獨立性和裁判的正確性，還要考慮抗訴條件的明確性和操作性。

（一）立案環(huán)節(jié)錯誤

行政訴訟中當事人起訴事由種類多樣，而《行政訴訟法》及其司法解釋對行政訴訟受案范圍的規(guī)定模糊粗疏，法院對于行政訴訟受理條件的把握缺乏統(tǒng)一標準，有曲解和限縮受案標準的傾向，受案范圍過窄大大限制了行政相對人、相關人的訴權(quán)，使大量行政糾紛得不到法律救濟，反而積聚了社會矛盾，增加了不穩(wěn)定因素。本次修改行政訴訟法，為了充分保護當事人的訴權(quán)，解決“立案難”問題，在第91條第一項規(guī)定了“不予立案或者駁回起訴確有錯誤”的抗訴條件，即針對人民法院的不予立案或者駁回起訴的終審裁定，如確有錯誤的，檢察機關可以提出抗訴。

（二）認定事實錯誤

訴訟中，人民法院認定的事實主要是以當事人提供的證據(jù)或法院依職權(quán)調(diào)查獲取的證據(jù)為基礎，經(jīng)過質(zhì)證來確認的事實。因此法院的判決、裁定所認定的事實必須有充分的證據(jù)支持。修改后的《行政訴訟法》第91條第二項、第三項分別規(guī)定了出現(xiàn)“新的證據(jù)”、“證據(jù)不足”、“未經(jīng)質(zhì)證”、“偽造證據(jù)”四種有關事實認定的情形，把握這一抗訴條件的關鍵主要在以下幾個方面。

1.“新的證據(jù)”的理解

檢察機關可以作為抗訴條件使用的“新的證據(jù)”，主要包括以下情形：一是在原審作出裁判前已經(jīng)出現(xiàn)或已經(jīng)由當事人主張或舉證的證據(jù)，而法院由于違反相關的取證、質(zhì)證、認證的證據(jù)規(guī)則，導致錯誤認定案件事實；二是當事人及其訴訟代理人由于客觀原因不能自行收集的主要證據(jù)，向人民法院提供了證據(jù)線索，人民法院應予調(diào)查取證而未調(diào)查取證，檢察機關在審查過程中調(diào)查獲取的新的證據(jù)。檢察機關審查行政申訴案件，一般是在原審案卷材料的基礎上進行審查，但同時也應擁有在一定范圍內(nèi)調(diào)查取證的權(quán)利。原則上屬于法院應調(diào)查取證而未進行的，人民檢察院在審查案件時可以進行調(diào)查取證，對法院查證缺漏行為予以補救，并以調(diào)查獲取的證據(jù)作為抗訴理由。

“新的證據(jù)”的實質(zhì)要件上看，必須足以推翻原判決、裁定。證明力尚不足以動搖原裁判的證據(jù)，雖然是“新的證據(jù)”，卻不符合抗訴條件的要求。

2.“證據(jù)不足”的情形

原裁判認定事實的主要證據(jù)不足，是指原裁判認定的事實缺乏證據(jù)證明?！白C據(jù)不足”主要有以下兩種情形：一是原判決、裁定所認定的事實沒有證據(jù)或者沒有足夠證據(jù)支持的。二是原判決、裁定對有足夠證據(jù)支持的事實不予認定的。主要是指原審中已有足夠證據(jù)確認案件事實，而法院在審理中未對該證據(jù)進行質(zhì)證，或者在裁判中未對該證據(jù)證明的事實予以采信，因遺漏確認證據(jù)導致認定案件的主要事實發(fā)生錯誤。

3.“未經(jīng)質(zhì)證”的情形

根據(jù)修改后《行政訴訟法》第43條第1款的規(guī)定，無論是公開審理還是不公開審理的案件，證據(jù)必須在法庭上出示，并由當事人互相質(zhì)證。質(zhì)證是查實證據(jù)的必要手段，只有如此才能作為認定事實的依據(jù)。法律設置質(zhì)證規(guī)則的目的是從程序上保證查明證據(jù)的真實性，認定案件事實的主要證據(jù)未經(jīng)質(zhì)證，必然影響案件的正確裁判，屬于嚴重的程序違法，這種情況是剝奪當事人對證據(jù)的知情權(quán)和抗辯權(quán)，必然影響裁判公正，應當符合抗訴條件。

4.“偽造證據(jù)”的理解

偽造證據(jù)的行為屬于嚴重妨害行政訴訟的行為，如果生效裁判把偽造的證據(jù)作為認定事實的依據(jù)，就完全背離了訴訟中應遵循的原則，應當通過抗訴予以糾正。值得注意的是，當事人向檢察機關申訴時提出的原審裁判認定事實的主要證據(jù)是偽證的主張能否成立，往往需要經(jīng)過調(diào)查取證才能確定，因此，人民檢察院在審查案件時，對原審裁判認定事實的主要證據(jù)可能是偽證的，可以進行必要的調(diào)查，查明確系偽證的，應當提出抗訴。這樣，既可以彌補當事人舉證能力不足的缺陷，又有利于防止當事人惡意利用訴訟侵害他人利益。

5.“主要證據(jù)”的認定

把握本項抗訴條件的另一關鍵在于如何認定“主要證據(jù)”。一般而言，主要證據(jù)是相對于案件的基本事實而言的，是對案件基本事實有較強的證明力，與爭議事實的認定有密切關聯(lián)的證據(jù)。主要證據(jù)往往是直接證據(jù)，但在特定情況下，由許多間接證據(jù)形成的完整的證據(jù)鏈，也可作為認定案件事實的依據(jù)，也是主要證據(jù)。

（三）適用法律錯誤

法律適用問題在行政訴訟中極為重要，由于涉及被告法律地位的特殊性和以及行政機構(gòu)本身可能具備的“立法權(quán)限”，就產(chǎn)生了民事訴訟和刑事訴訟中沒有的問題。

根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，只有在行政行為證據(jù)確鑿、適用法律正確，符合法定程序的，才可以判定為合法。由于行政機關作出具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件往往涉及各個立法層級、歷史階段、執(zhí)法領域，行政訴訟的法律適用呈現(xiàn)出與民事訴訟不同的紛繁和復雜的現(xiàn)象。從本項規(guī)定來看，修改后的《行政訴訟法》關于適用法律方面的抗訴條件與原先的司法解釋相比并未發(fā)生變化。適用法律錯誤的情形主要包括：適用法律條文與案件事實并不對應；適用了已經(jīng)失效或尚未生效的法律法規(guī)；新法已經(jīng)生效應當適用卻未適用；違反法律適用歸責等。

（四）違反法定程序

修改后的《行政訴訟法》關于程序方面的抗訴條件沒有照搬民事訴訟法的相關規(guī)定，而是進行了一定的概括。這項抗訴條件主要包括：1、審判組織的組成不合法；2、依法應當回避的審判人員沒有回避；3、無訴訟行為能力人未經(jīng)法定代理人代為訴訟；4、應當參加訴訟的當事人，因不能歸責于本人或者前訴訟代理人的事由，未參加訴訟；5、違反法律規(guī)定剝奪當事人辯論權(quán)利；6、未經(jīng)傳票傳喚，缺席判決。同時，應特別注意“可能影響公正審判”這一附加條件，一般要對影響案件的正確裁判的情況有較大把握時，才能提起抗訴。因為從裁判的正確性、穩(wěn)定性和司法成本的角度考慮，啟動成本很高的程序來糾正并不嚴重的程序性違法是不值得的。

（五）兩種特殊情形

1.遺漏訴訟請求

修改后的《行政訴訟法》第49條規(guī)定，當事人提起行政訴訟必須有具體的訴訟請求和事實依據(jù)。人民法院在作出裁判時，必須能夠針對原告提出的訴訟請求作出相應的裁判。如果人民法院沒有對原告提出的某項訴訟請求進行法庭調(diào)查和法庭辯論，在判決、裁定中遺漏了該訴訟請求，則符合抗訴條件。值得注意的是，《民事訴訟法》的抗訴條件中有“超出訴訟請求”的規(guī)定，而修改后的《行政訴訟法》卻沒有，這是因為，與民事訴訟不同，行政訴訟的訴訟標的、審理對象均存在特別之處。例如，根據(jù)合法性審查的原則，即使原告在訴狀中未提及行政行為的合法性問題，法院也應當就行政行為的合法性作出判斷。這是法院應當履行的合法性審查的職責。

2.據(jù)以作出原裁判的法律文書被撤銷或者變更

《最高人民法院關于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第70條規(guī)定，生效的人民法院裁判文書或者仲裁機構(gòu)裁決文書確認的事實，可以作為定案依據(jù)。即使法院在作出原裁判時遵循了認定事實的規(guī)則，但由于據(jù)以作出原裁判的法律文書被撤銷，就意味著裁判所依據(jù)的前提不復存在，新法賦予檢察機關在這種情形下的抗訴權(quán)，在一定程度上加強了檢察機關的監(jiān)督權(quán)力，是對司法公正的更高追求。但這里的“法律文書”應不包括作為審理對象客體的行政法律文書。

（六）審判人員有貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為

貪污受賄、徇私舞弊往往是枉法裁判的原因，枉法裁判則是貪污受賄、徇私舞弊的結(jié)果，因此，“貪污受賄”和“枉法裁判”，“徇私舞弊”和“枉法裁判”這兩項抗訴條件往往在一個案件中同時適用。但實踐中還存在這樣的情況：審判人員雖然貪污受賄、徇私舞弊，但實體判決沒有錯誤，即“貪贓、徇私但不枉法”，在這種情況下，檢察機關能否提出抗訴？對此，一種觀點認為，“貪污受賄”、“徇私舞弊”和“枉法裁判”是三種不同的違法犯罪行為，都可以構(gòu)成獨立的抗訴理由，只要具備其一，檢察機關就應當提出抗訴；另一種觀點認為，即使有足夠的證據(jù)證明審判人員在審理該案時有貪污受賄、徇私舞弊等行為，只要實體判決正確，就無抗訴必要。筆者認同第二種觀點，抗訴的目的在于維護司法公正，如果審判人員的受賄、徇私行為并未導致枉法裁判，對于其貪贓違紀行為可以通過其他途徑處理，不屬抗訴監(jiān)督范圍。