農(nóng)業(yè)補貼三合一全國啟動

周哲

2016年6月30日前，各地農(nóng)民將拿到一筆“農(nóng)業(yè)支持保護補貼”，而非以往的“種糧農(nóng)民直接補貼”、“農(nóng)作物良種補貼”和“農(nóng)資綜合補貼”三筆補貼。

這是“三項補貼”改革試點推向全國的結(jié)果。2016年4月，財政部和農(nóng)業(yè)部發(fā)出《關(guān)于全面推開農(nóng)業(yè)“三項補貼”改革工作的通知》（下稱“財農(nóng)31號文”），決定將“種糧農(nóng)民直接補貼”、“農(nóng)作物良種補貼”和“農(nóng)資綜合補貼”這三項補貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護補貼，政策目標調(diào)整為支持耕地地力保護和糧食適度規(guī)模經(jīng)營。

此舉既是由于世貿(mào)組織規(guī)則的約束，也旨在調(diào)整農(nóng)業(yè)補貼的政策意圖，即由刺激生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo耕地，促進適度規(guī)模經(jīng)營，推動農(nóng)村金融的發(fā)展。這次調(diào)整，預示著財政支農(nóng)具體思路發(fā)生了變化，將逐步對農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生深遠影響。

黃箱轉(zhuǎn)綠箱

“三項補貼”改革的重要原因，是包括良種補貼和農(nóng)資綜合補貼在內(nèi)的黃箱政策空間不多，快要接近世貿(mào)組織規(guī)定的“天花板”，因此需轉(zhuǎn)向無約束的綠箱政策，從價格補貼轉(zhuǎn)為收入補貼。

此次三項補貼改革，是在2015年5月改革試點基礎(chǔ)上的全面推進?！叭椦a貼”改革自2015年開始，在全國范圍內(nèi)調(diào)整20%的農(nóng)資綜合補貼，加上種糧大戶補貼試點資金和農(nóng)業(yè)“三項補貼”增量資金，統(tǒng)籌用于支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營。此外，選擇了五個省作為試點，將“三項補貼”合并為“農(nóng)業(yè)支持保護資金”，將80%的農(nóng)資綜合補貼存量資金，加上種糧農(nóng)民直接補貼和農(nóng)作物良種補貼，用于耕地地力保護。

2016年，在總結(jié)試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，在全國全面推開農(nóng)業(yè)“三項補貼”改革，即在全國范圍內(nèi)將農(nóng)業(yè)“三項補貼”合并為農(nóng)業(yè)支持保護補貼，政策目標調(diào)整為支持耕地地力保護和糧食適度規(guī)模經(jīng)營。

財農(nóng)31號文要求，各地要抓緊制定實施方案，務(wù)必于6月30日前將需兌現(xiàn)到農(nóng)民手中的補貼資金發(fā)放到位。

國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員徐小青觀察到，過往各地在實踐中已經(jīng)將三項補貼一塊發(fā)給農(nóng)民。“種糧農(nóng)民直接補貼”、“農(nóng)作物良種補貼”和“農(nóng)資綜合補貼”的發(fā)放對象都是農(nóng)戶，發(fā)放方式都是現(xiàn)金，所以在實際運行中各地早就將其合并在一起，往往按照一畝多少補貼發(fā)放給農(nóng)民。四大補貼中的農(nóng)機具購置補貼則是農(nóng)民購買大型農(nóng)機時，憑依據(jù)獲得一定比例的補貼，與上述三項補貼方式均不同，不會合并發(fā)放。

據(jù)了解，農(nóng)業(yè)稅取消后，中國逐步建立了以上述四大補貼為主的農(nóng)業(yè)補貼制度，此次將其中三項合并，可謂是對農(nóng)業(yè)補貼制度的一項重大調(diào)整。

談及“三項補貼”改革的必要性，多位專家都提及世貿(mào)組織對黃箱政策的約束。中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥介紹，中國加入WTO最初是不允許中國給農(nóng)業(yè)提供補貼的，但是經(jīng)過艱苦的談判最終實現(xiàn)了“微量允許”，即黃箱支持補貼總量不能超過產(chǎn)值的8.5%。

根據(jù)國務(wù)院研究中心的一份調(diào)研報告，糧食的黃箱支持已逐步逼近黃箱8.5%的“天花板”，其中大豆在2012年黃箱支持政策，占大豆產(chǎn)值的7.2%。（見圖一）

綠箱政策不受限，中國致力于將黃箱補貼政策轉(zhuǎn)變?yōu)榫G箱政策。黃箱政策和綠箱政策最關(guān)鍵的區(qū)別，在于是否扭曲生產(chǎn)和價格。

農(nóng)作物良種補貼與某一些農(nóng)產(chǎn)品直接掛鉤，刺激了該種農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，影響了其價格；農(nóng)資綜合補貼是對化肥、農(nóng)藥、柴油的補貼，降低了生產(chǎn)成本，刺激了生產(chǎn)。這兩項屬于黃箱政策。

合并成為農(nóng)業(yè)支持保護補貼后，其中用于耕地地力保護的資金按照面積給予農(nóng)戶補貼，即便農(nóng)民不種地也能得到補貼，不會扭曲生產(chǎn)，屬于綠箱政策。

徐小青對記者表示，多數(shù)國家、主要是發(fā)達國家皆經(jīng)歷過由農(nóng)產(chǎn)品價格補貼轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民收入補貼的過程。特別是20世紀90年代末以來，農(nóng)業(yè)補貼政策轉(zhuǎn)向農(nóng)民收入補貼的趨勢明顯。從價格補貼轉(zhuǎn)變?yōu)槭杖胙a貼是美國、歐盟、日本等發(fā)達國家的一個重要趨勢。價格補貼、收入補貼這類生產(chǎn)性補貼之外，各國也在加大以環(huán)境、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量及動物生存條件為重點的、非生產(chǎn)性的直接補貼的力度。

中國農(nóng)業(yè)三項補貼改革，從黃箱政策轉(zhuǎn)為綠箱政策，由價格補貼轉(zhuǎn)為收入補貼，從刺激生產(chǎn)到保護耕地，正是在WTO規(guī)則約束下學習了世界各國經(jīng)驗的結(jié)果。

保護耕地地力

“三項補貼”調(diào)整了其政策意圖，刺激糧食生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo耕地，原因在于糧食供應(yīng)供大于求。

保護耕地地力的資金或來源于80%的農(nóng)資綜合補貼、種糧農(nóng)民直接補貼和農(nóng)作物良種補貼。三項補貼存量資金的大部分都用于保護耕地地力，一是為了穩(wěn)定用于承包權(quán)的農(nóng)戶，減少改革阻力；二是給擁有承包權(quán)的農(nóng)戶保護耕地的義務(wù)以補償。

從刺激生產(chǎn)到保護耕地，李國祥認為，這是糧食供應(yīng)供大于求帶來的變化，現(xiàn)階段不需要大力度的刺激政策，不如把耕地地力培育好，規(guī)模經(jīng)營發(fā)展起來，未來需要糧食的時候有增長潛力。

據(jù)悉，目前中國糧食出現(xiàn)產(chǎn)量增加、進口量增加和庫存量增加“三量齊增”現(xiàn)象，業(yè)內(nèi)認為，糧食生產(chǎn)正面臨改革開放之后又一次全面性供大于求的局面，造成糧食庫存增加。

中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院副院長鄭風田說，過去的補貼是鼓勵農(nóng)民使用化肥農(nóng)藥，現(xiàn)在要調(diào)整理念，重視對土地地力的培育、土壤的整治等。

“三項補貼”改革后，用于耕地地力保護的資金，按照面積發(fā)放給擁有承包權(quán)的農(nóng)戶。補貼依據(jù)可以是二輪承包耕地面積、計稅耕地面積、確權(quán)耕地面積或糧食種植面積等，具體以哪一種類型面積或哪幾種類型面積，由省級人民政府結(jié)合本地實際自定。對已作為畜牧養(yǎng)殖場使用的耕地、林地、成片糧田轉(zhuǎn)為設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、非農(nóng)業(yè)征（占）用耕地等已改變用途的耕地，以及長年拋荒地、占補平衡中“補”的面積和質(zhì)量達不到耕種條件的耕地等不再給予補貼。

面積已然成為了耕地地力保護資金發(fā)放的依據(jù)和關(guān)鍵，為了實現(xiàn)其保護耕地地力的初衷，各地都嚴格核實補貼面積，更改用途和達不到質(zhì)量要求的耕地都將排除在補貼之外。如江西省按照“村組登記、兩榜公示、鄉(xiāng)鎮(zhèn)初核、縣級確認”的程序，對農(nóng)戶補貼耕地面積進行核實，層層把關(guān)和確認，以保證此補貼實現(xiàn)保護耕地地力的目標。

財農(nóng)31號文并未明確，用于耕地地力保護的資金和用于適度規(guī)模經(jīng)營的資金各占多少，但多位專家認為，此次資金安排可能延續(xù)2015年試點中“存量資金二八分成、增量資金用于規(guī)模經(jīng)營”的原則。即在全國范圍內(nèi)，80%的農(nóng)資綜合補貼存量資金，加上種糧農(nóng)民直接補貼和農(nóng)作物良種補貼，用于耕地地力保護；20%的農(nóng)資綜合存量補貼，加上種糧大戶補貼試點資金和農(nóng)業(yè)“三項補貼”增量資金，統(tǒng)籌用于支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營。

李國祥直言，將存量資金的大頭交予擁有承包權(quán)的農(nóng)民，是為了使改革平穩(wěn)過渡，減少來自承包農(nóng)戶和小農(nóng)戶的阻力。

擁有承包權(quán)的農(nóng)戶不僅有使用土地的權(quán)利，還承擔著保護耕地的責任和義務(wù)。中國農(nóng)業(yè)大學農(nóng)民問題研究所所長朱啟臻稱，耕地是集體所有的，但是集體無法有效監(jiān)督土地的使用和維護提高耕地的質(zhì)量，因此擁有承包權(quán)的農(nóng)民有義務(wù)保護耕地，即便流轉(zhuǎn)出去也應(yīng)行使監(jiān)督權(quán)。因此，耕地保護補貼給承包戶是有依據(jù)的，是對其保護耕地的補償。

朱啟臻同時提醒，擁有土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶也有保護耕地的義務(wù)，甚至是更直接的責任，因此保護耕地的補貼應(yīng)照顧到土地使用者和農(nóng)業(yè)的經(jīng)營者。

促進規(guī)模經(jīng)營

“三項補貼”改革的第三個原因，在于促進土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營?！叭椦a貼”的增量資金全部用于促進適度規(guī)模經(jīng)營，有利于提高流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的積極性，長遠看將有效促進規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。

全國性農(nóng)業(yè)信貸擔保體系的建立，是支持適度規(guī)模經(jīng)營的重要舉措。一直以來，擁有經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶面臨“貸款難、貸款貴”之苦，該體系試圖給沒有抵押物的農(nóng)戶以擔保，使這些農(nóng)戶可以獲得信用貸款，同時各地還可對貸款利息進行貼息。

促進糧食適度規(guī)模經(jīng)營的補貼資金，支持對象是向種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社和社會化服務(wù)組織等新型經(jīng)營主體傾斜。補貼方式則鼓勵各地采取貸款貼息、重大技術(shù)推廣與服務(wù)補助等方式，不鼓勵對新型經(jīng)營主體采取現(xiàn)金直補。對貸款貼息可按照不超過貸款利息的50%給予補助。對重大技術(shù)推廣與服務(wù)補助，可以采取“先服務(wù)后補助”、提供物化補助等方式。

近幾年，用于糧食適度規(guī)模經(jīng)營的補貼資金，被要求重點支持建立健全農(nóng)業(yè)信貸擔保體系，力爭用三年時間建成政策性、獨立性、專注于農(nóng)業(yè)、覆蓋全國的農(nóng)業(yè)信貸擔保體系。2016年5月，國家農(nóng)業(yè)信貸擔保聯(lián)盟有限公司在京成立，意味著全國政策性農(nóng)業(yè)擔保體系方面邁出了重要一步。

貸款一直以來都是發(fā)展土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的掣肘。徐小青對《財經(jīng)》記者分析，農(nóng)民貸款難問題的根源，在于缺乏有效的抵押物，因此國家考慮建立信貸貸款體系，讓省級和市縣級信貸擔保機構(gòu)為新型經(jīng)營主體提供擔保，使其可以獲得信用貸款。針對貸款貴問題，各地可動用農(nóng)業(yè)支持保護補貼中用于適度規(guī)模經(jīng)營的補貼資金，對貸款提供貼息補助，補貼的利息不超過貸款利息的50%。

倘若延續(xù)試點期間對于合并后的農(nóng)業(yè)支持保護資金的安排，20%的農(nóng)資綜合補貼、種糧大戶補貼試點資金和農(nóng)業(yè)“三項補貼”增量資金，將用于發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。

之所以在原來的補貼中開這樣一道口子，將一部分補貼給擁有經(jīng)營權(quán)的種糧大戶等新型經(jīng)營主體，鄭風田透露，是因為每年都有人大代表向農(nóng)業(yè)主管部門提出，不種地但有土地承包權(quán)的農(nóng)民可以獲得補貼，但流轉(zhuǎn)土地后得到土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民卻沒有補貼，這樣無法對種糧大戶有所激勵，無法有效促進規(guī)模經(jīng)營。

馮鋒、杜加、高牟三者合作對安徽省施橋鎮(zhèn)的案例調(diào)查顯示，不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，靠出租土地，一戶家庭中每個人可以得到約50公斤稻谷的地租和約100元的各項補貼，一戶家庭每年可得到約600元的收入。種糧大戶和規(guī)模經(jīng)營者，除每畝5元的良種補貼外，不能按照實際耕作面積得到糧食直補和綜合補貼，還要付出地租，規(guī)模經(jīng)營成本優(yōu)勢不明顯。

多位受訪專家表示，農(nóng)業(yè)補貼向規(guī)模經(jīng)營逐漸傾斜是改革方向，但原來的補貼涉及太多擁有承包權(quán)的小農(nóng)戶，不可能一次將其補貼全部取消。因此須將農(nóng)資綜合補貼存量資金的80%給擁有承包權(quán)的農(nóng)戶。

李國祥同時稱，“三項補貼”的增量資金將全部用于適度規(guī)模經(jīng)營，以后為了國家根據(jù)需要增加的“三項補貼”將全部用于發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。

“存量資金大頭歸擁有承包權(quán)的農(nóng)戶是為了改革向前順利推進，增量資金全部歸擁有經(jīng)營權(quán)的種糧大戶等新型經(jīng)營主體，才是改革未來發(fā)展的方向，以后這部分的比重會越來越大?！崩顕榉Q。

徐小青提醒《財經(jīng)》記者，短期內(nèi) “三項補貼”政策對承包農(nóng)戶和流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的影響不大，因為根據(jù)他的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，如果補貼給了流轉(zhuǎn)農(nóng)戶，承包農(nóng)戶會在地租上找補回來，比如通過提高地租等方式，因此短期內(nèi)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶并不會因此有明顯受益。長期來看，這是方向和趨勢，未來對種糧大戶等新型經(jīng)營主體傾斜的力度會逐漸明顯。