擁堵費該收嗎？怎么收？

相惠蓮

城市中的每條道路都明碼標價，每輛車都可以實時定位；城市的居民就像采購食品一樣，規(guī)劃和選擇出行的路徑和時間；每隔一段時間結(jié)算一次使用道路資源的費用。人們有了更多的選擇權(quán)，擁堵消失了，城市的交通系統(tǒng)順暢而高效地運轉(zhuǎn)著。

這是北京航空航天大學教授黃海軍腦海中的“完美的城市交通”，基于智能交通等基礎(chǔ)設(shè)施，利用擁堵費等價格杠桿，實現(xiàn)城市公共道路資源的高效配置。

所謂擁堵費，就是在特定時段，對特定區(qū)域或路段的道路資源使用征收費用，通過提高道路資源使用成本，抑制車輛使用。

在中國史無前例的城市化大潮中，京滬等大城市的交通發(fā)展出現(xiàn)了偏差：城市政府為了發(fā)展汽車產(chǎn)業(yè)等原因，采用各種方式激勵居民購買和使用私家車，保有量急劇上升，使用強度也遠高于東京等規(guī)模相近的城市。直到發(fā)生大堵車之后，才大力發(fā)展軌道交通，并采用限購、限號等行政手段限制私家車的購買和使用。這些行政手段帶來了嚴重的不公平和扭曲。

如此背景下，國際一些城市收取擁堵費的做法進入了城市治理者視野。

在5月26日北京政協(xié)的霧霾治理協(xié)商會上，北京環(huán)保局和交通委等部門明確表示，已初步制定交通擁堵收費的政策方案和技術(shù)方案，目前正處于進一步研究和論證階段。

有類似想法的不止北京，原上海市交通委主任孫建平也曾表示，上海這種特大型城市擁有密集的人口，最終的發(fā)展還是要收取擁堵費，將來取消牌照后，之前花錢買牌照的車主，可以用牌照費沖抵擁堵費。

各國經(jīng)驗在前，擁堵費在技術(shù)上已無太大瓶頸，卻面臨巨大阻力，反對聲音強烈。北京、上海、深圳等地關(guān)于征收擁堵費的論證和研究在多年前就已經(jīng)啟動，但尚無一地實際推行。

給道路定價

根據(jù)北京交通發(fā)展研究中心的數(shù)據(jù)，2015 年北京全路網(wǎng)高峰時段平均交通指數(shù)為5.7，早晚高峰的擁堵程度較2014年均有所上升。5.7屬于輕度擁堵的范圍（4-6），已逼近中度擁堵。2015年日均嚴重擁堵的持續(xù)時間為50分鐘，中度擁堵為2小時10分鐘。兩者合計較2014年增加了1小時5分鐘。

這僅是全路網(wǎng)的平均值，各大“堵點”更是嚴重，有的路段幾乎是從早堵到晚。在高峰時段出行，“堵得慌”已成為公眾的日常體驗。

北京市政府已經(jīng)“疏堵”多年，采用了多種手段，包括改造部分“堵點”、設(shè)置公交專用道、擴大公共自行車規(guī)模等等。同時還采用多種手段限制私家車的保有和使用，包括尾號限行、“搖號”上牌等。

北京的尾號限行始于2008年奧運會結(jié)束之后，奧運期間施行的單雙號限行一度改善了交通狀況，這種臨時性的手段被部分延續(xù)下來。但在停車和道路使用等環(huán)節(jié)“補貼”私家車使用的扭曲并未扭轉(zhuǎn)，居民購置和使用私家車的意愿依然強烈，尤其是經(jīng)濟能力較強的居民。例如，“限號”推行后，出現(xiàn)了家庭購買第二輛私家車等情形，停車和道路資源更為緊張，路權(quán)分配矛盾更加突出。

天則經(jīng)濟研究所華南研究中心執(zhí)行主任趙旭認為，北京等大城市的道路無疑是稀缺資源，放任擁堵實際上是一種“排隊”，造成巨大的效率損失。因此必然要有一定的分配方式，相對于交通管制和搖號等行政配置，擁堵費是更為市場化的分配方式。

行政手段只能緩解擁堵的惡化，并會導(dǎo)致資源配置扭曲。拿最典型的限號和限購來說，都只是抑制了小汽車增長速度，卻無法解決道路資源緊缺的問題。去年北京曾實行三次單雙號限行，期間二環(huán)內(nèi)的交通依然擁堵。有北京交通系統(tǒng)官員曾在會議上直言：“限購不能緩堵，只是為了不要那么快堵死。”

另外，這些行政手段分配道路資源，產(chǎn)生了不公平：“搖號”保護了已有車牌的車主群體的利益，損害未購車人群的利益。上海采取的車牌拍賣雖是根據(jù)價格信號分配，但在保有環(huán)節(jié)切入，也有類似的問題。

因此，利用價格信號調(diào)節(jié)居民的出行行為，平衡道路資源供需被學界和技術(shù)官員反復(fù)提及。北京交通發(fā)展研究中心主任郭繼孚曾表示，道路空間資源有限，要想讓人們少擁有和少開小汽車，靠價格調(diào)控需求無非是停車費和擁堵費?！拔覀兘裉斓膯栴}就在于長期以來的‘免費和低價。這種習慣深入骨髓，誰都不敢碰、不敢提。社會強烈反對，決策者不敢作為，形成了一個惡性循環(huán)?！?/p>

北京市交通委緩堵處副處長周天曾公開稱，2010年第一次28條緩解交通擁堵的措施出臺時，就提出了擁堵收費的設(shè)想。但當時即遭遇諸多質(zhì)疑：收費是否有損窮人的利益？收上來的擁堵費能否被合理利用？公共交通是否做好準備承接從小汽車轉(zhuǎn)移過來的人群？

公共道路資源的建設(shè)（如土地劃撥）和維護（如交通管理）成本由城市整體承擔。同時，使用小汽車會帶來外部性，包括道路傷害、排放、噪音等外部成本，這些成本也是由包括無車族在內(nèi)的全體城市居民共同承擔?，F(xiàn)有的道路資源分配機制并不是按照“誰使用誰付費，多使用多付費”的原則設(shè)計，實際上是不開車的人補貼開車的人。

世界資源研究所交通項目主任劉岱宗引用一項美國的研究結(jié)果來說明小汽車使用的社會成本：“步行時，個人每花一塊錢，社會只付出一分錢，幾乎沒有影響；公共交通是機動化出行，個人每花一塊錢，社會需付出一塊五；駕駛小汽車時，個人每花一塊錢，社會需付出九塊錢?！薄霸诒本?，有車族一個月加油、洗車、買保險至少要1000元-1500元，按上述研究計算，社會最高要負擔1.3萬多元，相當于每天補貼車主400多元?！?/p>

趙旭表示，“征收擁堵費，是回到了正確的軌道上。如果收擁堵費，那就應(yīng)該放開限行。讓市場配置資源，核心就是把選擇權(quán)還給大家，愿意付出代價的就可以使用。”

“如果路權(quán)通過擁堵費分配，一個躺在救護車里的貧窮孕婦，是否比一個載女兒上芭蕾舞班的富人更愿意支付擁堵費？”北京大學國家發(fā)展研究院教授薛兆豐認為，擁堵費的價格信號反映出的不是貧富差距，而是需求迫切程度的不同。

現(xiàn)有的道路資源分配機制因為“免費（道路）和低價（停車）”而扭曲了價格信號，從而扭曲了供需平衡，小汽車使用因為得到了補貼而變得不可抑制，最終只能通過擁堵這種效率低下的“排隊”方式來分配道路資源。

擁堵費是特定路段道路資源使用權(quán)的價格，是體現(xiàn)供需關(guān)系的市場信號。征收擁堵費的“合法性”在于“誰使用誰付費，多使用多付費”的原則和按支付意愿而非支付能力分配稀缺的道路資源。通過擁堵費等價格信號分配公共道路資源可以大大減少租值耗散。

然而，各界對擁堵費也有諸多反對之聲，其中一些涉及北京這樣的特大城市功能過于集中、城市規(guī)劃不合理、居住和就業(yè)分離、公共交通系統(tǒng)沒有東京等國際城市發(fā)達等宏觀命題。另有意見擔心，北京每年征收上來的擁堵費或達上百億元，資金流向不易受到公眾監(jiān)督，同時，收費對高收入群體影響小，對低收入群體影響大，北京的大量公車也可能享有特權(quán)，不用付費或者不擔心付費。

華南理工大學機械與汽車工程學院教授杜群貴指出，擁堵與許多因素有關(guān)，交通管理水平不高、管理法規(guī)不合理，是造成擁堵的主要原因。

國家發(fā)改委城市中心綜合交通規(guī)劃院院長張國華同意用市場手段治堵，但他認為，在大城市采取各種限制汽車使用的措施的前提條件是公共交通得到根本的提升和改進，提高效率。提高小汽車使用成本的途徑有很多，比如提高中心城區(qū)的停車收費，不一定是征收擁堵費。從目前來看，提高停車收費由于管理等原因執(zhí)行效果不佳。“給你一個措施你都沒有使用好，還想用第二個辦法？”

擁堵費怎么收

擁堵費似乎箭在弦上，應(yīng)當如何征收成了公眾關(guān)心的問題。

所謂擁堵，指的是道路或區(qū)域的車輛平均通行速度低。受訪的多位專家指出，可以定出一個目標，通過多次調(diào)試來找出合適的收費標準。因此，重要的是建立價格形成機制，而不只是定下一個固定的價格，當中也要考慮擁堵區(qū)域是否發(fā)生轉(zhuǎn)移?！笆沟缆凡惶?，也不太蕭條。”應(yīng)按照季度或半年來評估調(diào)整，不能過于頻繁，且需要讓公眾充分知情。

推行擁堵費最為典型的城市是新加坡和倫敦。新加坡每三個月調(diào)整一次收費標準，倫敦雖未建立價格機制，但也將擁堵費從最初的5英鎊逐步提高到目前的11英磅。

除了價格動態(tài)調(diào)整外，征收擁堵費還應(yīng)對不同的路段、不同的時間段收費都有所區(qū)別，才能達到“削峰”的作用，引導(dǎo)人們調(diào)整出行行為。

在具體的收費方式上，黃海軍指出，最理想的方式是按路段收擁堵費，但技術(shù)成本非常高，需要智能交通等基礎(chǔ)設(shè)施，且理論問題復(fù)雜。目前若按單一路段征收，容易出現(xiàn)一條路的擁堵轉(zhuǎn)移到附近路段的情況。

按區(qū)域征收相對容易實施，因而可能成為了現(xiàn)實選擇。這也是國際常用的做法。1975年，新加坡開始在市中心征收擁堵費，首先實施的就是中央商業(yè)區(qū)，在7平方公里區(qū)域的環(huán)形道路上設(shè)立了28個控制點或閘門。4人以下的機動車進入時需要購買區(qū)域通行證，主要在高峰期間收費。

這種做法能夠把通往同一個目的地的路徑使用價格全部提高，從而避免堵點轉(zhuǎn)移，引導(dǎo)人們轉(zhuǎn)向公共交通，如原先有固定出行規(guī)律的上班族。劉岱宗認為，收擁堵費的核心目的是轉(zhuǎn)變出行方式，這樣才能解決擁堵。

新加坡在推行擁堵費后，早高峰進入管制區(qū)的交通量下降了73%，早高峰收費前半小時交通量增加了23%，可以免費的合乘車增加了60%。

按區(qū)域收費的前提是存在一個核心區(qū)域，且區(qū)域內(nèi)的公共交通發(fā)達，對北京而言，二環(huán)路或三環(huán)路是可能的政策選項。環(huán)路系統(tǒng)區(qū)域集中，邊界清晰，使得基于區(qū)域的收費方案易于實施。

二環(huán)、三環(huán)路以內(nèi)是北京公共交通系統(tǒng)最為發(fā)達的地區(qū)，有地鐵、公交、出租等多樣化的出行方式。醫(yī)院、機關(guān)、學校、大企業(yè)總部等公用機構(gòu)基本上都在北京三環(huán)以內(nèi)。二環(huán)路內(nèi)雖然只占市區(qū)土地總面積的6%，但卻集中了全市機動車交通流量的30%，高峰時段是全城最為擁堵的區(qū)域。三環(huán)以內(nèi)則集中了50%左右的機動車交通流量。

現(xiàn)階段，收費的具體技術(shù)手段則不再是一個大問題，通過拍照和不停車電子收費系統(tǒng)都能夠完成，但各有利弊。

類似英國通過攝像頭拍照抓取尾號的方式比較簡單，北京對現(xiàn)有設(shè)施做一些后臺改造就能實現(xiàn)，但在分時段收費的功能上不夠靈活。新加坡推行的不停車電子收費系統(tǒng)需要搭建起許多物理設(shè)施，若堵點發(fā)生轉(zhuǎn)移，設(shè)施難以轉(zhuǎn)移，在按區(qū)域收費上不夠靈活。

相對而言，借助GPS定位收費最為靈活，但由于全面記錄了車主的行車路徑，存在隱私保護上的爭議，還需建立保護個人隱私的制度。同時，GPS的終端設(shè)置在車上，有失真和造假的風險。

治堵不能只靠收費

擁堵費終究只是分配公共道路資源的手段之一，“治堵”急需包含擁堵費在內(nèi)的一攬子治理方案。

“擁堵費是一個合理的手段，還應(yīng)該對停車進行強化管理，對整個道路網(wǎng)絡(luò)、信號系統(tǒng)進行優(yōu)化。這些措施并不互斥，也沒有所謂的先后順序。但不把乘小汽車的人請下來，不把空間和資源匹配給公交系統(tǒng)，公交是不會發(fā)展好的，不會開得通暢。”劉岱宗強調(diào)。

擁堵費和當前的措施是否是替代關(guān)系？趙旭認為，開始征收擁堵費，就應(yīng)該放開限行。黃海軍也認為，限購和限號應(yīng)該取消，但取消的具體時機可能要看擁堵費實施的效果。

擁堵費的流向和用途也是社會關(guān)注的焦點。從福利經(jīng)濟學的角度看，擁堵收費對窮人造成的利益損失比對富人大，同樣的價格對窮人生活質(zhì)量的影響更大。因此，黃海軍認為，收上來的擁堵費應(yīng)該投入公共交通系統(tǒng)，間接地補貼窮人。趙旭則認為，擁堵費不一定要指定用途，?？顚Ｓ靡灿泻芏啾锥?，未必能把錢用到最需要用的地方去，但對公交做更多投入也是理所應(yīng)當?shù)摹?/p>

除去擁堵費，提高城市中心的停車費也是一種治堵手段，能夠引導(dǎo)人們較少地進入城市擁堵區(qū)域。但目前中國的停車收費多由發(fā)改委定價，市場化定價尚未全面放開；停車管理系統(tǒng)混亂，征收主體繁雜，往往層層轉(zhuǎn)包，每年大量的停車費收入去向不明。

發(fā)展公共交通是各界公認的疏解擁堵的有效方法，但也有專家表示，公共交通不等于“公辦交通”。

張國華就指出，在優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略和“公交都市”大帽子的保護下，以國營壟斷為主導(dǎo)的公共交通行業(yè)享受著大量的政府建設(shè)和運營補貼資金，但運營效率和服務(wù)質(zhì)量卻普遍堪憂。

大城市公共交通“門到門”出行近一半的時間都浪費在兩端的“最后一公里”、銜接換乘及等車等環(huán)節(jié)，極大地影響了人們選擇公交出行的意愿。同時，常規(guī)公交的“門到門”全程平均速度僅達每小時10公里左右，僅與自行車相當。其根本原因是計劃經(jīng)濟時代遺留的運營管理模式：政府補助，壟斷運營，缺乏優(yōu)化服務(wù)、提高效率的動機，推進路徑在于通過市場化改革和互聯(lián)網(wǎng)+創(chuàng)新，提高公共交通服務(wù)質(zhì)量、效率和吸引力。

趙旭也認為，“發(fā)展公共交通不等于發(fā)展國有的公交公司和便宜的公共交通，一定要打破壟斷，引入社會力量，提供層次多樣化的公交服務(wù)，滿足不同人群的需求?！?