三臺新型城鎮(zhèn)化發(fā)展動力、制約因素及路徑探索

徐高原

摘 要 新型城鎮(zhèn)化，是指堅持以人為本，以新型工業(yè)化為動力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動城市現代化、城市集群化、城市生態(tài)化、農村城鎮(zhèn)化，全面提升城鎮(zhèn)化質量和水平，走科學發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設路子。新型城鎮(zhèn)化的“新”就是要由過去片面注重追求城市規(guī)模擴大、空間擴張，改變?yōu)橐蕴嵘鞘械奈幕⒐卜盏葍群瓰橹行?，真正使我們的城?zhèn)成為具有較高品質的適宜人居之所。

關鍵詞 新型城鎮(zhèn)化 發(fā)展動力 制約因素 探索

一、三臺新型城鎮(zhèn)建設的發(fā)展動力

（一）對過去城鎮(zhèn)發(fā)展模式的反思

新型城鎮(zhèn)化是相對于舊式城鎮(zhèn)化而言的。舊式的城鎮(zhèn)化在其發(fā)展中，政府將財政收入主要投到城市建設中去，對農村投入較少，這樣做，導致了城鄉(xiāng)發(fā)展的不協調和城鄉(xiāng)差距的不斷拉大，延緩了縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程，也制約了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的穩(wěn)步推進。同時，從三臺的歷史和現實來看，行政區(qū)劃設置有待完善。例如，兩個工業(yè)集中區(qū)與相關鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關系定位、資源整合、統(tǒng)籌發(fā)展等問題，都存在著條塊分割、協調難等問題。然而，在計劃體制基礎上形成的以行政職能為主的區(qū)劃關系并沒有隨著市場體制的演進而發(fā)生相應的改變，這既加大了行政管理成本，也使區(qū)劃經濟效應得不到應有的發(fā)揮。

（二）三臺工業(yè)化進程加快倒逼城鎮(zhèn)綜合功能的配套完善

工業(yè)化與城鎮(zhèn)化存在著內在的必然聯系，一方面，工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的基礎，只有通過工業(yè)的不斷集聚，才能帶來人口的集聚，使城鎮(zhèn)的興起和建設成為必要。同時，城鎮(zhèn)化又是工業(yè)化的支撐，城鎮(zhèn)化的發(fā)展又會對工業(yè)化的進程起著推動和促進作用，為工業(yè)化的發(fā)展提供交通、通訊、人居及商貿等環(huán)境。更為重要的是，隨著產業(yè)的不斷升級和經濟結構的不斷優(yōu)化，必然會對服務行業(yè)的發(fā)展，尤其是生產性服務行業(yè)的發(fā)展提出新的更高的要求，迫切需要通過推進城鎮(zhèn)化來發(fā)展教育、科研、金融、休閑等產業(yè)，從而增強第三產業(yè)與第一、二產業(yè)的關聯度。三臺實施“工業(yè)強縣”戰(zhàn)略以來，安排工業(yè)和園區(qū)發(fā)展資金1.79億元，撬動“園區(qū)、產業(yè)、企業(yè)”倍增，實現工業(yè)經濟平穩(wěn)較快發(fā)展。省級工業(yè)園擴區(qū)調位進入省政府審批環(huán)節(jié)，協議投資25億元的兩江工業(yè)集中區(qū)南區(qū)合作辦園全面啟動；完成基礎設施建設投資3億元，產業(yè)承載能力進一步增強；園區(qū)實現工業(yè)總產值46.2億元，占全縣工業(yè)總產值83.2%。依托骨干企業(yè)延伸產業(yè)鏈條，紡織服裝、食品醫(yī)藥、機械制造、能源化工四大主導產業(yè)集中集聚集約集群發(fā)展，實現產值46.76億元。持續(xù)培育佳聯佳禧、臺沃科技等40戶優(yōu)勢企業(yè)，新培育中小微科技型企業(yè)115家，完成工業(yè)技改投資12.6億元。嚴格執(zhí)行項目論證、審批、評估、約束退出等制度，注重對比算賬、選商選資，成功舉辦“民企攜手三臺、合作共贏未來”項目投資對接活動，集中簽約項目15個、協議引資77.9億元；全年引進簽約項目22個，到位資金47.69億元。出臺專門政策進一步優(yōu)化投資軟環(huán)境。因此，三臺工業(yè)化以較快的速度得以推進，這必然要求以新型城鎮(zhèn)建設帶動商貿三產的發(fā)展與其相適應，從而在協調發(fā)展中加快縣域新型城鎮(zhèn)鄉(xiāng)建設的進程。

（三）周邊快速發(fā)展倒逼三臺發(fā)展

三臺縣與周邊的射洪、中江相比，甚至鹽亭近年來的發(fā)展速度、發(fā)展質量都超過了三臺。其在實現工業(yè)化與城鎮(zhèn)化相互推進上仍存在著一定的差距。一是發(fā)展理念上的差距。近年來，三臺縣把城鎮(zhèn)建設的重點放在縣城，從而影響了縣域城鎮(zhèn)化總體水平的提高。當前，沿海發(fā)達地區(qū)涌現了一批新型城鎮(zhèn)建設比較成功的典型，那里“鎮(zhèn)鎮(zhèn)像城市，村村是社區(qū)”的景象，促使我們重新思考工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的關系。二是發(fā)展內涵上的偏移。過去，我們在對城鎮(zhèn)化的認識上，比較強調基礎設施建設，往往忽視城鎮(zhèn)功能的開發(fā)，一定程度上造成了有“城”無“市”的局面。從城鎮(zhèn)化發(fā)展的水平來看，把商貿三產的發(fā)展，看作新型城鎮(zhèn)建設的重要內涵，這是城鎮(zhèn)化取得成功的重要標志。三是建設規(guī)劃上的欠缺。規(guī)劃的前瞻性、科學性、系統(tǒng)性及嚴肅性都存在較多的問題，最后導致產業(yè)比例的失衡。

（四）現代化的生活訴求是新型城鎮(zhèn)化的基本動力

現代工業(yè)的發(fā)展，不僅對基本的生產要素的配置提出了更高的標準，而且對人的發(fā)展在體能、知識、技術、心理及價值觀等方面也提出了更高的要求。要滿足人的這些基本的需求，就必須向人們提供現代的生活方式。從社會的發(fā)展趨勢來看，這只能是現代城市的生活方式。縣域范圍內新型城鎮(zhèn)化建設，是都市生活的折射，是實現城鄉(xiāng)一體化的紐帶，將極大地改變人們的生產生活方式和思維方式。隨著工業(yè)化的不斷推進，人的需求必然向著更高層次不斷跨越，從而使城鎮(zhèn)化建設成為與時俱進的永恒課題。目前，由于理解的片面和操作的無序，我們三臺在城鎮(zhèn)建設中不尊重群眾意愿、觸犯群眾利益，勞民傷財的事件也時有發(fā)生，這就告訴我們，城鎮(zhèn)化要健康發(fā)展，必須因地制宜，尊重群眾，切實解決群眾生產生活中面臨的實際問題。

二、三臺新型城鎮(zhèn)化建設的制約因素

（一）人口制約

城鎮(zhèn)容量的不斷擴充，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會制度的不斷更新，必然使大量的農村人口向城鎮(zhèn)集聚，要使如此龐大的農村人口不斷轉入城鎮(zhèn)，這是發(fā)達國家從未遇到過的難題。從縣域范圍來看，推進新型城鎮(zhèn)建設，同樣面臨著轉移農村人口，不斷提高城市化率，進而率先基本實現全面小康的現實問題。因此，新型城鎮(zhèn)建設所達到的水平和提供的服務功能能夠在多大程度上吸納農村人口，這是我們不得不面對的現實問題。這就必然要求我們把過剩的農業(yè)人口轉移出去，但同時必須做到人口轉移的合理和有序，使之與工業(yè)化的推進和城鎮(zhèn)化的承載能力相符。由于受地域文化的影響，三臺人傳統(tǒng)思想觀念重，堅守老家、保住祖業(yè)的觀念比較強，即使蘆溪、花園、西平等一些經濟強鎮(zhèn)也是如此。

（二）資源制約

與粗放經營的經濟增長方式相匹配的城鎮(zhèn)化的方式也是粗放式的。當前，資源短缺與利用效率低下并存的格局，已經嚴重制約著城鎮(zhèn)化的發(fā)展。一方面，自然資源日益稀缺，特別是土地資源的瓶頸制約，已深度影響新型城鎮(zhèn)建設的進程，成為城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的巨大障礙；另一方面，資源使用不當或技術水平落后，造成資源利用效率不高，甚至隨意浪費的問題比較普遍，從而進一步制約了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。從縣域的發(fā)展現實來看，工業(yè)化的發(fā)展與城鎮(zhèn)化發(fā)展的脫節(jié)，造成了可用于新型城鎮(zhèn)建設的資源空間十分有限。

（三）環(huán)境制約

經濟社會的快速發(fā)展極大地改善了人們的生活，但也帶來了前所未有的環(huán)境問題，水體污染、空氣污染及其他污染。隨著工業(yè)化的進一步發(fā)展，環(huán)境容量和可用的環(huán)境指標日益減少，業(yè)已形成的以紡織、印染為主的產業(yè)結構，對縣域環(huán)境的影響至今仍不可低估。這些環(huán)境問題使城鎮(zhèn)居民的身心健康受到損害，生活質量下降，人力資本的可持續(xù)發(fā)展也受到影響。因此，新型城鎮(zhèn)建設，必須考慮到環(huán)境的承載能力，走可持續(xù)的城鎮(zhèn)發(fā)展之路。

從縣域層面來看，三臺新型城鎮(zhèn)建設有下述重大關系問題需要應對：

1.工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的關系。工業(yè)化的進程始終制約著城鎮(zhèn)化的發(fā)展。當前，三臺縣農業(yè)經濟面臨著發(fā)展方式的轉變和產業(yè)結構的優(yōu)化升級，工業(yè)經濟面臨著承接東部沿海地區(qū)產業(yè)轉移的歷史性發(fā)展機遇。這為城鎮(zhèn)拓展創(chuàng)造空間提供了條件和資源基礎。進一步地說，這種狀況也催生了對科研、教育、金融等生產性服務行業(yè)的需求，從而推動了新型城鎮(zhèn)建設中商貿業(yè)的興旺與繁榮。

2.規(guī)劃與建設的關系。在過去的城鎮(zhèn)建設中，存在規(guī)劃滯后現象，特別是許多規(guī)劃都涉及“農保田”的問題，在國家宏觀調控下，這些規(guī)劃事實上已無法執(zhí)行。因此，新型城鎮(zhèn)化建設的提出和推進，必然涉及原有規(guī)劃的重新調整。同時，在原有的城鎮(zhèn)建設規(guī)劃編制中，還存在著不夠系統(tǒng)的問題，規(guī)劃之間缺少相互銜接和配套的問題。另外，規(guī)劃在執(zhí)行中隨意性較大和缺乏應有的“剛性”，使新型城鎮(zhèn)建設已在相當程度上受制于規(guī)劃這個“龍頭”的桎梏。

3.建設與管理的關系。在城鎮(zhèn)化的推進中，重建設輕管理的問題比較突出。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的相互推進，要求政府更多地還權于民，實現社會管理主體的多元化，做有限政府、責任政府、法治政府，形成“小政府大社會”的局面，這就必須要加快培育社會中介組織和自治組織。在加快城鎮(zhèn)化的進程中，村級自治組織的功能如何更快地向城市社區(qū)職能轉變，無疑是新型城鎮(zhèn)建設的重要課題，這對于廣大農民盡快地融入城鎮(zhèn)文明的生活方式，在推動農民的市民化進程中起著相當重要的作用。

4.管理與經營的關系。近幾年來，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，交通通訊、社會治安、矛盾調處以及環(huán)境治理等領域的城鎮(zhèn)管理不斷得到加強。然而，城鎮(zhèn)化作為一個持續(xù)發(fā)展的過程，不僅要求政府從單一管理走向多元化管理，從而達到“善治”，而且越來越把“經營城鎮(zhèn)”的問題提上議事日程。城鎮(zhèn)商貿三產的發(fā)展，是新型城鎮(zhèn)化的重要內容，這就需要有一大批懂得經營城鎮(zhèn)的專才。

5.共性與個性的關系。三臺兩江工業(yè)集中區(qū)和蘆溪工業(yè)集中區(qū)的功能定位，雖然已從機構設置、財政安排等方面作出了統(tǒng)一部署，然而，由于歷史條件、區(qū)位環(huán)境、經濟基礎、資源稟賦等的差異，在新型城鎮(zhèn)建設中，均面臨著各自的實際問題，需要我們把原則性和靈活性結合起來，在保持政令統(tǒng)一中，制訂特殊政策，強化職能，賦予必要的權力，推動加快發(fā)展。

三、新型城鎮(zhèn)化建設的路徑選擇

（一）理念要科學

一是人本理念。新型城鎮(zhèn)建設，必須做到因地制宜，依靠群眾，以民生為本，更好地適應城鎮(zhèn)居民生活由小康型向富裕型過渡。二是系統(tǒng)發(fā)展的理念。新型城鎮(zhèn)建設是一個開放的系統(tǒng)，包含人流、物流、信息流、能量流、資金流等基本要素，是一個由人口、產業(yè)、科技、文化教育、生態(tài)環(huán)境、基礎設施以及政府職能等多種因素組成的系統(tǒng)。城鎮(zhèn)化不僅僅是一個簡單的人口集聚的過程。因此，在更高起點上推進新型城鎮(zhèn)建設，需要我們掌握整體思維的原則，提高經營新型城鎮(zhèn)的思維能力。三是統(tǒng)籌發(fā)展的理念。新型城鎮(zhèn)建設的實質是城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展。建設新型城鎮(zhèn)是進一步實現城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的橋梁?？h城建設、新型城鎮(zhèn)建設與新農村建設應協調和諧、配套發(fā)展。四是持續(xù)發(fā)展的理念。新型城鎮(zhèn)建設，同樣要處理好經濟發(fā)展與人口集聚、資源利用以及環(huán)境承載之間的關系。當前，土地問題已成為制約我縣工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進的最大的制約因素，在這種情況下建設新型城鎮(zhèn)，一定要千方百計挖掘城鎮(zhèn)內部潛力，提高土地利用質量，避免粗放式的規(guī)模擴張，避免大拆大建。新型城鎮(zhèn)建設，還要處理好保護自然環(huán)境和保持人文特色的關系，處理好城鎮(zhèn)建設與提升人口素質的關系，實現人的發(fā)展與環(huán)境友好之間的相互促進。

（二）內涵要豐富

城市建設的內涵一般分三個層次，一是產業(yè)，二是合縱連橫（城市群），三是文化。當前，文化軟實力已成為城市產業(yè)競爭、城市群合縱連橫之后，城市較量的制高點。提升城市文化競爭力，一要盡快研究制定文化產業(yè)振興發(fā)展規(guī)劃。加快文化產業(yè)發(fā)展，是調整產業(yè)結構，轉變發(fā)展方式，建設現代產業(yè)體系的重要內容，是今后努力的方向。要站在社會整體發(fā)展高度，審視文化發(fā)展，適應社會形態(tài)發(fā)展需要，結合豐城文化傳統(tǒng)實際，把握好原創(chuàng)性、差異性、不可替代性等原則，加快研究編制好豐城文化產業(yè)振興發(fā)展規(guī)劃。二要加強市民文明素質建設。要著力發(fā)掘、弘揚、傳承三臺底蘊深厚的漢唐文化，加快文化建設步伐，促進文化大發(fā)展大繁榮，不斷提升市民文明素質。

（三）定位要準確

新型城鎮(zhèn)化具有共同的內涵和特征。一是適應性，就是能夠適應人口制約、資源制約和環(huán)境制約；二是協調性，主要是城鎮(zhèn)化與工業(yè)化相協調、城鄉(xiāng)關系協調、人與自然關系協調；三是合理性，包括合理的產業(yè)結構、合理的城鎮(zhèn)空間布局等；四是先進性，管理組織先進，包括規(guī)劃先進、城鎮(zhèn)管理高效、社區(qū)組織有序；五是完善性，就是功能完善，實現交通順暢、生活方便、企業(yè)生產經營有保障。此外，還包括文化特色突出和城市資源經營的高效。由于地域經濟、文化、社會及發(fā)展上的差異，新型城鎮(zhèn)建設應具有各自的發(fā)展模式。也只有立足于各自的實際，實行差異化發(fā)展，才能避免同質化競爭。

（四）機制要配套

一是制訂和完善與新型城鎮(zhèn)建設相適應的考核評價體系。這就需要在原有的考評機制的基礎上調整對新型城鎮(zhèn)建設的考核力度。二是進行考核內容的科學設計。應突出城鎮(zhèn)規(guī)劃的編制、城鎮(zhèn)管理、城鎮(zhèn)綠化、商貿三產、社會事業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等考核內容。三是建立多元化的投融資體制。新型城鎮(zhèn)建設，事實上面臨著資金的短缺問題。要注重引入市場化運作、企業(yè)化管理的模式，吸引大型企業(yè)和金融機構參與新型城鎮(zhèn)建設，著力構建新型城鎮(zhèn)建設投融資體制。

（五）政策要扶持

為推進新型城鎮(zhèn)建設，在新型城鎮(zhèn)建設推進的過程中，三臺各個鎮(zhèn)鄉(xiāng)必將因各自的區(qū)位條件，自然環(huán)境、經濟基礎、人文條件等因素，甚至也會因各自風俗習慣的差異，遇到各自不同的實際問題。從當前來看，以下這些問題必須著力進行政策扶持：一是寫字樓經濟。新型城鎮(zhèn)建設，不僅僅是簡單的人口集聚，而且也必然要吸引企業(yè)參與城鎮(zhèn)建設，打造“寫字樓經濟”。2014年三臺新建的樓房中，已經出現了專為企業(yè)打造的寫字樓，這在過去幾年里，是沒有出現過的，這就需要出臺相關的優(yōu)惠政策，從而發(fā)揮企業(yè)對城鎮(zhèn)建設的支撐作用。二是房地產業(yè)問題。在新型城鎮(zhèn)建設的過程中，應允許在三臺16個新型城鎮(zhèn)化發(fā)展重點鎮(zhèn)適度開發(fā)房地產業(yè)，這對集聚人氣、拉動第三產業(yè)的發(fā)展是不可替代的。與此同時，為了增強村級集體經濟，可允許在集鎮(zhèn)周邊搞一些村級留用地，進行商貿開發(fā)。三是嘗試建立土地集體土地征收管理、收儲管理制度。土地問題是新型城鎮(zhèn)建設最大的難點。過去土地征用總是根據項目的需要進行征地，這種用地方式對發(fā)展的整體性、可持續(xù)性問題是存在缺陷的。嘗試建立土地集體土地征收管理、收儲管理制度，顯然是一個解決問題的好辦法。

（六）組織要保障

新型城鎮(zhèn)建設的組織保障，包括組織機構設置、鎮(zhèn)（街）權責的明細、相關專業(yè)人員的配備以及組織人事部門的參與等。新型城鎮(zhèn)建設的關鍵在人，在于有一大批善于領導，熟悉專業(yè)、注重實干的領導干部隊伍和專業(yè)技術人員隊伍，這就需要我們建立起相應的組織保障體系，打造強有力的新型城鎮(zhèn)建設的組織平臺。一是加強對領導干部、現有城鎮(zhèn)建設各種專門人員的教育培訓，采取委托培養(yǎng)、組織進修班以及各種短訓班等形式，造就一批擅長城鎮(zhèn)建設、管理及經營的人才隊伍。二是從縣級相關部門中，抽調專業(yè)人員充實到鎮(zhèn)級內設機構中去，要加大對城鎮(zhèn)建設具有專業(yè)知識的干部“下派掛職”力度，對于縣級機關中具有城鎮(zhèn)建設專業(yè)知識的人員，可采取兼職兼崗等形式，解決技術“瓶頸”問題。三是加強鎮(zhèn)鄉(xiāng)一般干部的交流，從而克服由于長期在一地工作而形成的思維慣性和工作惰性，激發(fā)機關工作的活力。四是組織人事部門要努力創(chuàng)設有利于推動新型城鎮(zhèn)化建設的“綠色人才通道”，通過多種形式聚集人才、培養(yǎng)人才、使用人才、保障人才，使人才工作更好地服務于新型城鎮(zhèn)建設。

（作者單位為中共三臺縣委黨校）