基于人口老齡化視角的我國基本養(yǎng)老保險基金缺口及應對措施

□蔡曉珊　　陳　　和（、廣東財經(jīng)大學 公共管理學院，廣東　　廣州5030；、廣東外語外貿(mào)大學 財經(jīng)學院，廣東　　廣州5040）

基于人口老齡化視角的我國
基本養(yǎng)老保險基金缺口及應對措施

□蔡曉珊1陳和2（1、廣東財經(jīng)大學 公共管理學院，廣東廣州510320；2、廣東外語外貿(mào)大學 財經(jīng)學院，廣東廣州510420）

近年來，我國基本養(yǎng)老保險基金缺口問題已引起學術界和社會各界的廣泛關注。隨著我國人口老齡化趨勢加劇，基本養(yǎng)老保險基金缺口問題更加突出。本文基于人口老齡化的視角，分析我國基本養(yǎng)老保險基金的缺口現(xiàn)狀，并根據(jù)人口年齡結構變動與養(yǎng)老金缺口的關系，預測人口老齡化下我國未來基本養(yǎng)老保險基金的缺口，同時從保證養(yǎng)老金繳費人數(shù)以及我國養(yǎng)老保險制度改革等方面提出應對基本養(yǎng)老保險基金缺口的措施。本文研究表明：我國基本養(yǎng)老保險基金以及個人賬戶均將在未來出現(xiàn)缺口，并隨著人口老齡化速度加快而擴大，在2040年左右達到峰值。

人口老齡化；養(yǎng)老金；缺口

一、引言

伴隨著經(jīng)濟快速發(fā)展、人們生活水平的不斷提高、醫(yī)療衛(wèi)生條件的極大改善以及計劃生育政策的實施，我國人口出生率大幅下降，死亡率一直處于偏低水平，年齡結構隨之發(fā)生巨大轉變，老齡化問題日益嚴重。根據(jù)國際上關于死亡率的分級標準，我國位于死亡率低于10%的第五等級，死亡率偏低。2001年，我國65歲及以上的老年人口總數(shù)為9062萬人，占全國總人口的比例為7.1%，表明我國已開始步入老齡化社會；而第六次全國人口普查顯示：2010年我國65歲以上老年人口數(shù)量為11883.2萬人，占全國總人口的比例8.87%，與第五次人口普查相比，上升1.91個百分點，可見老齡化趨勢不斷加速。

人口老齡化將帶來一系列經(jīng)濟社會問題，比如：消費乏力、儲蓄增大、勞動力市場萎縮、稅收減少、醫(yī)療資源緊張、家庭空巢化和老年人撫養(yǎng)難等，這些問題給經(jīng)濟社會帶來很大壓力。其中，撫養(yǎng)老年人所需養(yǎng)老金是一個突出問題：人口老齡化帶來老齡人口增多和適齡勞動人口比重下降，直接影響?zhàn)B老保險基金的充足給付能力。整體來看，我國基本養(yǎng)老保險基金儲備水平偏低，1998—2007年間，全國基本養(yǎng)老保險基金平均每年的結存額為739.1億元，而平均每月支出額為268.68億元。［1］（P37-57）2015年全國社會保險基金預算顯示，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險剔除財政補貼后，當期保險費收入與支出相減，“虧空”3024.87億元，較2014年的收支差（1563億元）顯著擴大。［2］我國基本養(yǎng)老保險基金儲備本已不足，再加上人口老齡化沖擊，未來這一形勢將更加嚴峻。

養(yǎng)老保險作為社會保障制度的重要內(nèi)容，關乎民生可持續(xù)發(fā)展，保障養(yǎng)老是國家和政府的重要職責。因此，摸清和預測人口老齡化背景下我國養(yǎng)老保險基金的缺口并做好應對人口老齡化沖擊的措施，改革和完善養(yǎng)老保障制度，是十分迫切的問題。

二、我國基本養(yǎng)老保險基金收支缺口現(xiàn)狀

（一）我國基本養(yǎng)老保險制度的運行概況

我國基本養(yǎng)老保險制度于1951年建立，并不斷調整。1978年之前實施的是國家/企業(yè)保險模式，由國家財政來承擔所有的養(yǎng)老保險基金，抗風險能力較差；1978年至1997年，我國建立了現(xiàn)收現(xiàn)付制模式的養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌制度，在職一代的養(yǎng)老保險征繳收入全部用來支付退休一代的養(yǎng)老保險支出，由于沒有基金積累，一旦出現(xiàn)老齡化危機，將增大在職一代的支付壓力；1997年我國建立了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的養(yǎng)老保險制度，將具有現(xiàn)收現(xiàn)付制性質的社會統(tǒng)籌賬戶與具有完全積累性質的個人賬戶結合運用，實現(xiàn)養(yǎng)老保險由現(xiàn)收現(xiàn)付制到部分積累制的轉變。

在部分積累的養(yǎng)老保險制度下，社會統(tǒng)籌賬戶支付社會統(tǒng)籌養(yǎng)老保險基金，不足部分由政府補貼；個人帳戶則支付個人賬戶基金，個人帳戶基金用完之后可由社會統(tǒng)籌基金來保障支付。［3］（P141-142）原本，個人賬戶是作為個人儲蓄以保障自身養(yǎng)老，然而實際上，我國的社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶并沒有進行單獨核算，而是實行“混賬經(jīng)營”。本來職工退休時可以運用個人賬戶基金來保障養(yǎng)老，減輕政府和下一代養(yǎng)老壓力；然而在“混賬經(jīng)營”下，如果在職一代繳納的社會統(tǒng)籌基金不夠支付退休人員的養(yǎng)老金支出，就可能挪用個人賬戶基金，造成個人賬戶虧空。［4］（P154-157）當人口老齡化加劇時，要求保障退休人員的資金增多，挪用個人賬戶現(xiàn)象將更加嚴重，給養(yǎng)老金支付帶來壓力。

（二）我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度下基本養(yǎng)老保險基金收支和缺口情況

1.總體來看，基本養(yǎng)老保險基金收支規(guī)模都呈增長趨勢

鑒于我國基本養(yǎng)老保險主要覆蓋城鎮(zhèn)，本文用城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金來考察我國基本養(yǎng)老保險基金的發(fā)展情況。我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金自建立以來，收支規(guī)模都呈增長趨勢。［5］從表1可以看出：2003—2013年，基本養(yǎng)老保險基金收入和支出以及累計結余都呈上升趨勢。收入方面，2003年基本養(yǎng)老保險基金收入為3680億元，2013年基本養(yǎng)老保險基金收入增加到22680億元，年均增長率為19.94%。支出方面，2003年基本養(yǎng)老保險基金的支出為3122億元，2013年基本養(yǎng)老保險基金支出增加到18470億元，年均增長率為19.45%。養(yǎng)老保險基金收入不斷增加，在保證支出需要之外，也產(chǎn)生了基金結余。

雖然基本養(yǎng)老保險基金收支規(guī)模以及累計結余都在增長，但是增長速度呈現(xiàn)不同趨勢。由圖1看出：2003—2013年，我國基本養(yǎng)老保險基金收入總體增速緩慢，且近年來有下降趨勢；而基本養(yǎng)老保險基金支出增速較快，尤其是2003—2008年，雖然2008年之后增速有所下降，但比同期的收入增速要快，導致基本養(yǎng)老保險基金累計結余的增速出現(xiàn)下降趨勢。如果人口老齡化趨勢加劇，基本養(yǎng)老保險基金在未來將面臨支付壓力。

圖1　2004—2013年我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支增長率

2.基金當期結余主要靠政府財政補貼，且補貼趨勢不斷上升

《勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示：2000—2002年，我國基本養(yǎng)老保險基金在扣除財政補貼之后收不抵支，2003年之后才開始由負轉正，出現(xiàn)當期結余。由表2可見：2003年財政補貼金額為530億元，之后持續(xù)增加，到2013年，財政補貼金額增加到3019億元，10年間增加額度為2489億元，年均財政補貼金額248.9億元，年均增速19%。同時，2004—2013年這10年間，財政補貼占當期結余的比重基本維持在60%左右，2013年財政補貼更是占到當期結余的71.71%。

可見，我國基本養(yǎng)老保險基金當期結余很大程度依賴于財政補貼。剔除財政補貼后，從2010年當期結余開始出現(xiàn)負增長，2012年后出現(xiàn)下降趨勢，且下降速度越來越快，2012年下降3.61%，2013年下降了33.5%，進一步反映基本養(yǎng)老保險基金的支付能力呈下降趨勢。

表2　2003—2013年我國基本養(yǎng)老保險基金當期結余及財政補貼狀況 單位：億元

3.剔除財政補貼后，大部分省份養(yǎng)老金存在缺口

雖然全國基本養(yǎng)老保險基金有結余，但很多省份出現(xiàn)缺口。由表3可看出：2007-2013年，全國基本養(yǎng)老保險基金存在缺口的省份較多，且缺口金額呈不斷擴大趨勢，從2007年的377億元，快速上升到2013年的1781億元。其中東北三省基本養(yǎng)老保險基金缺口最為嚴重，2011年吉林省基本養(yǎng)老保險基金缺口為56.93億元，遼寧省基本養(yǎng)老保險基金缺口為155.98億元，黑龍江省基本養(yǎng)老保險基金缺口高達182.83億元。［6］（P39-43）

表3　2007—2013年我國基本養(yǎng)老保險基金存在缺口的省份及缺口統(tǒng)計

4.個人賬戶缺口嚴重且空賬運行

在基本養(yǎng)老保險基金總體支付存在壓力的同時，基本養(yǎng)老保險基金個人賬戶也顯露出問題。駱正清、陳周燕和陸安（2010）對單個職工養(yǎng)老保險基金個人賬戶進行測算：以職工20歲參加工作、每月上繳本人工資8%、退休后按139個月領取個人賬戶養(yǎng)老金為假設前提，職工工作期間繳納的養(yǎng)老保險個人賬戶基金積累額為42.27萬元，而其退休后個人賬戶基金積累額只夠支付155個月的養(yǎng)老金，缺口值為15.88萬元，占個人賬戶積累額的37.6%。［7］（P42-46）

同時，由于我國目前基本養(yǎng)老保險基金實行混賬經(jīng)營，即允許社會統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶之間直接相互調劑。這意味著國家為彌補統(tǒng)籌養(yǎng)老基金缺口，會不斷透支個人賬戶基金，導致個人賬戶空賬運行現(xiàn)象嚴重。由上文分析可知，個人賬戶養(yǎng)老基金儲備本就不足，職工退休后期還需要社會統(tǒng)籌賬戶來支付養(yǎng)老費用，在沒有被挪用的情況下都存在較大缺口，如果通過挪用個人賬戶資金彌補當期養(yǎng)老基金空缺，會使個人賬戶基金缺口越來越大?！吨袊B(yǎng)老金保險發(fā)展報告》顯示：2004年，我國基本養(yǎng)老保險基金個人賬戶空賬數(shù)額為7400億元；2007年空賬數(shù)額突破萬億大關，之后不斷攀升；2011年個人賬戶虧空達到2272億元，突破兩萬億元；2012年基本養(yǎng)老保險個人賬戶空賬超過2.6萬億元。

三、我國人口年齡結構與基本養(yǎng)老保險基金缺口

（一）人口因素與基本養(yǎng)老保險基金收支的關系

人口是影響基本養(yǎng)老保險基金收支的重要因素。駱正清、陳周燕和陸安（2010）研究指出：生育率每上升1‰，將提高養(yǎng)老保險基金0.89%的收入，減少約0.0001%的基金支出，減少1.08%的基金缺口；而生育率每下降1‰，會使基金缺口增加約1%；同時，如果職工的死亡概率降低5%，個人賬戶養(yǎng)老金缺口比例將上升1.33%，相反如果職工的死亡概率提高5%，個人賬戶養(yǎng)老金缺口將下降1.27%。［7］（P42-46）由此可見，生育率下降會使養(yǎng)老金收入減少，缺口變大，不利于基金的收支平衡；同樣，死亡率下降會使養(yǎng)老金缺口增加。張思鋒、王立劍和張文學（2010）也通過構建基本養(yǎng)老保險基金缺口模型，研究得出在高出生率情況下，養(yǎng)老保險基金缺口要小于低出生率時的基金缺口。［1］（P37-57）

我國自實行嚴格計劃生育政策以來，生育率開始大幅度下降，導致出生率迅猛下降，《國家統(tǒng)計年鑒（2014）》數(shù)據(jù)顯示：1978—2013年，我國人口的出生率由18.25‰降至12.08‰，而人口死亡率保持在6.25‰—7.15‰之間，從世界范圍來看都處于較低水平。根據(jù)中國發(fā)展研究基金會2012年發(fā)布的《中國人口形勢的變化和人口政策調整》研究報告，我國進入了“低出生率、低死亡率“的人口增長階段。低出生率的人口增長勢態(tài)使得未來我國適齡勞動人口比重下降，減少基本養(yǎng)老保險基金繳費人數(shù)，降低基本養(yǎng)老保險基金收入，而低死亡率則帶來領取養(yǎng)老金人口數(shù)量不斷增加，擴大基本養(yǎng)老保險基金支出。［8］（P114-120）

（二）我國人口年齡結構變化趨勢及其對基本養(yǎng)老保險基金缺口的影響

出生率和死亡率會影響基本養(yǎng)老保險基金的收支平衡，因此，由出生率和死亡率形成的不同人口年齡結構也會形成不同的養(yǎng)老保險基金支付壓力。一般而言，出生率較高、死亡率保持穩(wěn)定或者上升的年輕化人口結構會降低養(yǎng)老保險基金的支付壓力，縮小養(yǎng)老保險基金缺口；而出生率較低、死亡率也較低的老齡化人口結構會加重養(yǎng)老保險基金的支付壓力，擴大養(yǎng)老保險基金缺口。張慶君、蘇明政和郜亮亮（2014）通過研究人口年齡結構變動對養(yǎng)老保險基金支付能力的影響，得出人口老齡化使勞動人口與領取養(yǎng)老基金人口的比例不斷降低，進而影響?zhàn)B老保險基金的可持續(xù)支付能力。［9］（P76-83）張思鋒、王立劍和張文學（2010）研究指出的高出生率年齡結構下的基本養(yǎng)老保險基金缺口比低出生率年齡結構下的缺口要小375億左右。［1］（P37-57）

1964年前后我國的人口年齡結構屬于年輕型，到1982年轉向成年型，而在1990—2000年轉向老年型，人口趨向老齡化。［10］（P164-169）人口結構偏年輕時，繳納養(yǎng)老金的人多，領取養(yǎng)老金的人少，有利于基本養(yǎng)老保險基金積累，對養(yǎng)老金的支付能力要求較低。而隨著我國步入老齡化社會，老年人口增加，適齡勞動人口下降，繳納養(yǎng)老金人數(shù)與領取養(yǎng)老金人數(shù)之比下降，老年人口快速增長使基本養(yǎng)老保險基金充足支付面臨嚴峻挑戰(zhàn)。職工撫養(yǎng)比是指參保職工人數(shù)與離退休人數(shù)之比，用以表明撫養(yǎng)1名退休職工的參保職工人數(shù)。國家人力資源和社會保障部對2003—2012年全國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2003年我國職工撫養(yǎng)比為2.9，2012年為3.09，給我國基本養(yǎng)老保險基金支付帶來巨大壓力。

四、人口老齡化下我國養(yǎng)老保險基金缺口預測

（一）基本養(yǎng)老保險基金缺口逐漸擴大

2001年我國正式步入老齡化社會，人口老齡化要求我國有充足的養(yǎng)老金做支撐。我國基本養(yǎng)老保險基金結余很大程度上靠財政補貼，剔除財政補貼之后結余有下降趨勢，隨著人口老齡化趨勢加劇，養(yǎng)老保險基金支出劇增，基本養(yǎng)老保險基金缺口逐漸擴大。［5］由前文可知2013年我國基本養(yǎng)老保險基金累計結余為28269億元，并且2013年我國基本養(yǎng)老保險基金當期結余較上年下降了33.5%，可見養(yǎng)老金支付能力呈下降趨勢。王春蘭和葉尚斌（2015）基于SVM模型對我國未來基本養(yǎng)老保險基金缺口進行測算得出：我國基本養(yǎng)老保險基金將在2019年首次出現(xiàn)缺口，之后逐漸變大，必須引起高度重視。［11］（P160-162）王煥清（2012）也通過實證研究得出類似觀點，指出從2020年開始，我國基本養(yǎng)老保險基金的缺口將逐漸擴大，并預測2020年我國基本養(yǎng)老保險基金當期缺口為75億元，2030年我國基本養(yǎng)老保險基金當期缺口為1874億元，到2040年時我國基本養(yǎng)老保險基金缺口達到峰值，為5980億元。［4］（P154-157）

《中國統(tǒng)計年鑒（2014）》數(shù)據(jù)顯示，1990年我國老年人撫養(yǎng)比為8.3%，到2013年老年撫養(yǎng)比達到13.1%。我國老年人撫養(yǎng)比還將繼續(xù)上升，到2030年，我國老年人撫養(yǎng)比將達到25%左右。［12］（P75-82）進一步地，李芳（2014）深入分析了老年人撫養(yǎng)比與基本養(yǎng)老保險金缺口的關系，研究顯示：當老年人撫養(yǎng)比增加1%時，基本養(yǎng)老保險基金的結余會減少476億元。［5］基于這個研究結論，從2013年到2030年，我國老年人撫養(yǎng)比將增加11.9%，基本養(yǎng)老保險基金結余將減少56664.4億元，老齡人口不斷增加和基金結余減少，必將帶來并擴大基本養(yǎng)老保險基金缺口。從這些分析和預測可以看出，如果不及時采取補救和預防措施，基本養(yǎng)老保險基金缺口將非常嚴重。

（二）基本養(yǎng)老保險基金個人賬戶超支日趨嚴重

基本養(yǎng)老保險基金個人賬戶設置的初衷是為應對個人退休后平均余壽內(nèi)的養(yǎng)老金支付，個人賬戶的累積會減輕社會統(tǒng)籌賬戶的支付壓力。而在人口老齡化趨勢下，退休人員平均余壽延長，進而退休之后領取養(yǎng)老金實際月數(shù)將會超過規(guī)定的計發(fā)月數(shù)，養(yǎng)老保險基金個人賬戶隨之將會出現(xiàn)支付空缺，需要社會統(tǒng)籌賬戶給予補足。據(jù)前文分析，職工在職期間基本養(yǎng)老保險基金個人賬戶的積累額只夠支付155個月的養(yǎng)老金，個人賬戶缺口大約為15.88萬元，這部分缺口需要社會統(tǒng)籌賬戶來填補。［7］（P42-46）隨著老齡人口比重增加，個人賬戶缺口也會相應增加，進一步加大社會統(tǒng)籌基金的支出壓力，因此預測基本養(yǎng)老保險基金個人賬戶未來超支金額有利于國家提前進行養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)籌規(guī)劃。

進一步來看，由于“老人”是在實行“統(tǒng)賬結合”制度之前退休的，未設立個人賬戶養(yǎng)老保險基金，不存在養(yǎng)老保險基金個人賬戶的超支問題；而中人是從1996年開始設立個人賬戶養(yǎng)老保險基金，新人也設有個人賬戶養(yǎng)老保險基金，因此，我國的養(yǎng)老保險基金個人賬戶是針對中人和新人而言的。研究顯示：對于實行“統(tǒng)賬結合”之前參加工作、實行之后退休的“中人”而言，從2010年開始出現(xiàn)個人賬戶養(yǎng)老保險基金超支，年均增長速度為34.52%，2031年達到峰值；而對于實行“統(tǒng)賬結合”之后參加工作的“新人”，個人賬戶養(yǎng)老保險基金將從2023年開始出現(xiàn)超支問題，年均增長率為22.51%，2048年達到峰值。［1］（P37-57）

特別需要指出的是，我國基本養(yǎng)老保險基金實行“混賬經(jīng)營”，由于存在歷史轉軌成本，“老人”一代繳納的社會統(tǒng)籌基金不能滿足她們的養(yǎng)老金支付，在實際操作中“中人”和“新人”的個人賬戶基金已被挪用，個人賬戶空賬運行會使政府面臨更大的養(yǎng)老金償付困境。

（三）地區(qū)間基本養(yǎng)老保險基金缺口存在差異

一方面，隨著人口老齡化日益嚴重，基本養(yǎng)老保險基金缺口逐漸擴大。而由于全國各地人口年齡結構存在差異，因此，各地基本養(yǎng)老保險基金缺口壓力也有所不同?！秶医y(tǒng)計年鑒（2012）》數(shù)據(jù)顯示，廣東省人口出生率2003至2011年一直維持在10.45‰以上，加上流動人口大規(guī)模涌入，在2011年城鎮(zhèn)人口中65歲及以上人口比重統(tǒng)計中，廣東居倒數(shù)第四位，占比較低，老年人撫養(yǎng)比為5.19%，居倒數(shù)第二位，在全國屬于人口老齡化程度較低的省份，2011年基本養(yǎng)老金收支結余為518.58億元；而遼寧省，人口出生率從2003的10.7‰一直下降到2011年的5.71‰，人口出現(xiàn)負增長，2011年城鎮(zhèn)人口中65歲及以上人口比重居全國第四位，老年人撫養(yǎng)比為14.55%，居全國第二位，2011年基本養(yǎng)老保險基金缺口為155.98億元。［6］（P39-43）可見，老齡化程度不同會影響基本養(yǎng)老保險基金的收支和缺口。

另一方面，我國基本養(yǎng)老保險基金缺口的差異還體現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間。首先城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的覆蓋率不同，大大影響兩者基本養(yǎng)老保險基金的收支平衡。2012年全國老齡工作委員會發(fā)布的有關數(shù)據(jù)顯示，城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保障的覆蓋率達到84.7%，月均退休金1527元；而農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的覆蓋率達到34.6%，月均養(yǎng)老金74元，僅為城市老年人平均月退休金（1527元）的近5%?？梢娪捎谵r(nóng)村養(yǎng)老保險覆蓋率低，養(yǎng)老金支付面臨較大壓力。其次，我國農(nóng)村人口的老齡化程度也比城市要高，2010年城鎮(zhèn)60歲及以上老年人口的比重為11.7%，而農(nóng)村高達15.0%，老齡人口比重大加劇了農(nóng)村養(yǎng)老金支付的壓力。［13］

五、人口老齡化下應對我國基本養(yǎng)老保險基金缺口的措施

（一）保證基本養(yǎng)老保險基金繳費人數(shù)的穩(wěn)定增長

要保證基本養(yǎng)老保險基金的充足支付能力，必須保證基本養(yǎng)老保險基金繳費人數(shù)的穩(wěn)定增長。人口老齡化會減少基本養(yǎng)老保險基金的未來繳費人數(shù)，嚴重影響基本養(yǎng)老保險基金收入的可持續(xù)增長，而基本養(yǎng)老保險基金覆蓋面窄也導致我國基本養(yǎng)老保險基金收入不足。因此，筆者認為，可以通過加快“全面二孩”政策及其配套措施落地、逐步延遲退休年齡、擴大基本養(yǎng)老保險基金參保率來增加繳費人數(shù)，提高基本養(yǎng)老保險基金的收入，縮小未來缺口。

1.加快“全面二孩”政策及其配套措施落地。生育率上升有利于增加基本養(yǎng)老保險基金的繳費人數(shù)和收入，縮小缺口。但長期以來我國的生育率呈低水平增長，2014年實施放開“單獨二胎”政策，但效果遠低于預期。據(jù)調查顯示：符合單獨二胎政策的夫妻為1100萬對左右，已育一胎且期望生育二胎的比例約為60%；預測實行單獨二胎政策后每年新增約100—200萬人口，新增人口數(shù)量遠低于預期；上海市衛(wèi)計委統(tǒng)計上海符合單獨二胎政策的婚育年齡女性比例為90%，但申請二胎的比例不足5%。［14］2015年十八屆五中全會通過了“全面實施二孩”政策，以應對人口老齡化問題。但要保證人口增長以穩(wěn)定基本養(yǎng)老保險基金繳費人數(shù)，必須加快“全面二孩”政策的落地，并完善各項配套措施。“單獨二胎”政策實施效果不如人意，折射的是生育觀念的改變、撫養(yǎng)孩子的成本負擔問題以及社會保障不完善帶來的生育顧慮。因此，要想應對人口老齡化帶來人口增長問題，除盡快落地“全面二孩”的具體政策以外，國家還必須配套出臺相應措施，在教育、醫(yī)療、社會安全保障等多方面解除適齡生育夫婦生二孩的后顧之憂，才能保證生育率，進一步解決養(yǎng)老金繳付人口比例失衡的問題。

2.逐步延遲退休年齡。隨著經(jīng)濟快速發(fā)展和人民生活水平不斷提高，人們的平均壽命較過去有很大提高。《中國統(tǒng)計年鑒（2010）》數(shù)據(jù)顯示，男性人均壽命為78歲，女性為82歲，并且將來可能繼續(xù)提高。人均壽命大幅提高但法定退休年齡維持不變的情況會減少基本養(yǎng)老保險基金的繳費人數(shù)，增大養(yǎng)老金支出，使缺口進一步擴大。通過延遲退休年齡來保證繳費人數(shù)、緩解養(yǎng)老金缺口就非常必要。中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文認為，我國退休年齡每延遲一年，養(yǎng)老統(tǒng)籌基金就可增長40億元，減支160億元，減緩基金缺口200億元，可見適當延長退休年齡一方面可以增加養(yǎng)老保險基金的繳費人數(shù)和積累年限，另一方面又可以相對減少領取養(yǎng)老金的時限，緩解未來我國基本養(yǎng)老保險基金缺口。［15］（P120-122）

3.擴大基本養(yǎng)老保險基金參保率。目前我國有很多企業(yè)職工、自由職業(yè)人員和一些進城務工的人員并沒有納入養(yǎng)老保險基金繳納體系，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金覆蓋率只有11%［16］（P113-120），養(yǎng)老保險基金覆蓋面窄導致養(yǎng)老保險基金繳費人數(shù)不足，收繳金額有限。要保證基本養(yǎng)老保險基金的繳費人數(shù)，必須擴大全國基本養(yǎng)老保險基金的覆蓋面?？蓮囊韵路矫嫒胧郑阂皇菍τ诔鞘卸?，要求所有企業(yè)都應該為就業(yè)者繳納養(yǎng)老保險基金，并且要確保這部分養(yǎng)老金的繳納到位；二是對于農(nóng)村而言，應該擴大參保率，將80%的農(nóng)村人口納入社會養(yǎng)老體系；［17］（P104-107）三是對于個體經(jīng)營、自由職業(yè)的人員、非公有制就業(yè)人員和那些進城務工的農(nóng)村人口，也要盡可能地使這部分群體盡快納入養(yǎng)老保險，擴大養(yǎng)老保險覆蓋面，保證基本養(yǎng)老保險基金有充足的繳費人數(shù)。［5］

（二）提高基本養(yǎng)老保險基金的投資規(guī)模和收益率

截至2013年底，我國基本養(yǎng)老基金累計結余已達2.8萬億元，而用于投資的基金卻不到1.2萬億元，并且投資項目也僅限于存銀行存款和購買國債，實際投資收益率僅為5%，如此低的基金收益率難以實現(xiàn)養(yǎng)老基金保值增值。［12］（P75-82）

據(jù)中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文測算，多年來我國基本養(yǎng)老保險基金的投資年均回報率僅約為2%。［18］（P176）而2014年國家審計署對全國社?；鸬膶徲嬕脖砻鳎河捎谪摾实那治g，“躺”在賬戶中高達2.7萬億元的養(yǎng)老金，僅2013年的損失就高達178億元，可見提高養(yǎng)老保險基金投資收益率意義重大。［19］為緩解基本養(yǎng)老保險基金的缺口，可以在保證養(yǎng)老保險基金安全的基礎上，提高其投資規(guī)模；同時，對養(yǎng)老金的投資可以不僅僅限于銀行存款與國債，應充分利用國內(nèi)外資本市場，提高其收益率。［20］（P88-116）可通過將部分國有企業(yè)股權劃轉給社?；鸪钟校?8］（P176），對一些非國家必須控制的國有資產(chǎn)加大出售和減持力度、直接回籠現(xiàn)金到社?；?。［21］通過科學化養(yǎng)老保險基金投資組合等途徑，提高基本養(yǎng)老保險基金的升值能力，緩解我國養(yǎng)老金缺口。［5］

（三）做實基本養(yǎng)老保險基金個人賬戶

目前我國基本養(yǎng)老保險基金個人賬戶空賬運行嚴重。個人賬戶空賬運行一方面嚴重影響人們繳納養(yǎng)老保險費的積極性，不利于養(yǎng)老保險基金的充足繳納；另一方面，在歷史債務沒有得以清償?shù)那闆r下，“混賬經(jīng)營”會不斷透支個人賬戶資金，后代人要一直為前代人的養(yǎng)老保險基金負責，隨著人口老齡化程度加深，繳納養(yǎng)老保險基金的人變少，后代人退休之后可能沒有充足的養(yǎng)老保險基金來保障其正常生活，屆時我國基本養(yǎng)老保險基金缺口會更大，局面更難以掌控?；诖?，必須將具有現(xiàn)收現(xiàn)付制性質的社會統(tǒng)籌賬戶與具有完全積累性質的個人賬戶進行分賬管理，單獨核算。明確個人賬戶應歸個人所有，任何部門不得擠占和挪用里面的資金，且個人有權選擇回報率高的基金管理公司進行投資，只有個人賬戶真正有積累，才有可能進行投資并實現(xiàn)其保值增值。［20］（P88-116）

（四）增大財政支出中基本養(yǎng)老保險支出的比重

一直以來，我國社會保障支出占財政支出比重偏低，2003年我國社會保障支出金額為2655.91億元，占當年財政支出的比重為10.77%，2010年社會保障支出為12640.04億元，占當年財政支出的比重為14.06%，增長速度較為緩慢，而發(fā)達國家社會保障支出金額占財政支出的比重為40%—60%。［22］（P17-22）如果我國將社會保障支出占財政支出的比重提高到30%，那么每年的社會保障資金可以增加兩萬億左右，可以在一定程度上填補基本養(yǎng)老保險基金的缺口。

（五）加快落實全國基本養(yǎng)老保險基金并軌方案

原來，我國養(yǎng)老保險基金實行的是機關事業(yè)養(yǎng)老保險制度和企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度“雙軌制”，在“雙軌制”下機關事業(yè)單位人員不需要繳納養(yǎng)老保險費卻享受高替代率的養(yǎng)老保險金水平，增大了養(yǎng)老保險基金的支付壓力。2014年12月，第十二屆全國人大常委會第十二次會議通過了“養(yǎng)老金并軌”方案，統(tǒng)一機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度和企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度。養(yǎng)老金實現(xiàn)并軌將為我國的養(yǎng)老保險基金籌集注入新的活力，增加養(yǎng)老金供給，有利于彌補養(yǎng)老金的潛在缺口。［23］（P51-53）然而養(yǎng)老金并軌具體實施方案還未完全出臺，如何設計好新機制和過渡機制，實現(xiàn)新老制度下養(yǎng)老金的合理銜接，是養(yǎng)老金并軌的迫切任務。

（六）實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌

我國老齡化地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異明顯，目前基本養(yǎng)老保險基金還未實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，不能將存在結余省份的基本養(yǎng)老保險基金彌補存在缺口的省份，導致基本養(yǎng)老保險基金利用率不高，所以有必要打破地區(qū)分割、城鄉(xiāng)分割現(xiàn)狀，逐步實現(xiàn)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。只有實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌，才能實現(xiàn)養(yǎng)老金在各地區(qū)之間的有效調動，使資源得以合理利用，也有利于征收管理，使全社會福利達到最大化。［20］（P88-116）

人口老齡化下我國基本養(yǎng)老保險基金缺口問題已引起社會和學界的廣泛關注。在基本養(yǎng)老保險基金缺口成因中，人口老齡化是一個重要因素，并且隨著我國人口老齡化趨勢加劇，基本養(yǎng)老保險基金缺口將面臨更大壓力。本文基于人口老齡化的視角，通過分析人口因素與基本養(yǎng)老保險基金的關系，結合我國的人口年齡結構及變化趨勢，總結我國目前基本養(yǎng)老保險基金面臨的缺口問題，并結合老齡化趨勢對缺口進行預測。研究顯示：我國基本養(yǎng)老保險基金以及個人賬戶均將在未來出現(xiàn)缺口，并隨著人口老齡化速度加快而擴大，在2040年左右達到峰值?；诖耍疚淖詈筇岢鰬獙ξ覈攫B(yǎng)老保險基金缺口的措施。

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□責任編輯：周權雄

F842.612

A

1003—8744（2016）04—0074—10

*本文系廣東省科技廳公益研究與能力建設專項資金項目《廣東知識型企業(yè)創(chuàng)業(yè)實現(xiàn)及政策支持研究》（編號：2014A080804012）的成果。

2016—5—25

蔡曉珊（1983—），女，經(jīng)濟學博士，廣東財經(jīng)大學公共管理學院副教授，主要研究方向為人口問題與社會治理、創(chuàng)業(yè)；陳和（1979—），男，經(jīng)濟學博士，廣東外語外貿(mào)大學財經(jīng)學院副教授，主要研究方向為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與社會治理。