廣州市政府信息公開發(fā)展進(jìn)程考察

□張　　微（吉林大學(xué)，吉林　　長春130012）

廣州市政府信息公開發(fā)展進(jìn)程考察

□張微（吉林大學(xué)，吉林長春130012）

通過對廣州市政府信息公開發(fā)展進(jìn)程的考察，可以明晰各時期政府信息公開的整體思路、主要特點(diǎn)等，為深入剖析現(xiàn)存問題的成因以及尋求解決問題的出路奠定基礎(chǔ)。廣州市政府信息公開的發(fā)展進(jìn)程大致可以劃分為三個時期，即起步探索時期、快速發(fā)展時期和改進(jìn)提高時期。各時期較上一時期都有重大突破，特點(diǎn)也較鮮明。

廣州市；政府信息公開；發(fā)展進(jìn)程

為了更好地了解廣州市政府信息公開的現(xiàn)實(shí)狀況及其存在問題、推動政府信息公開在廣州的實(shí)施，筆者立足廣州市的實(shí)踐，以廣州市政府及市直部門的政府信息公開為研究對象進(jìn)行了深入調(diào)研。經(jīng)過廣泛收集和認(rèn)真分析有關(guān)資料、走訪有關(guān)部門，筆者認(rèn)為廣州市政府信息公開的發(fā)展進(jìn)程大致可以劃分為三個時期，即起步探索時期、快速發(fā)展時期和改進(jìn)提高時期。

一、起步探索時期（1988—2002年）：從保密到公開

目前學(xué)界普遍認(rèn)為：我國的政府信息公開起步于20世紀(jì)80年代中后期，［1］廣州市的政府信息公開工作也始于1988年。當(dāng)年，廣州市政府按照中央的部署和廣東省委、省政府《關(guān)于加強(qiáng)政務(wù)工作公開性的通知》和《關(guān)于進(jìn)一步推行辦事公開監(jiān)督制度的通知》的要求，在縣級以上行政機(jī)關(guān)開展了“兩公開一監(jiān)督”（辦事制度公開、辦事程序公開、群眾監(jiān)督行政）工作，開始了政府信息公開工作的探索。

*本文系廣東省黨校系統(tǒng)哲學(xué)社會科學(xué)“十二五”規(guī)劃課題《廣州市政府信息公開實(shí)施障礙與對策研究》（編號：15FX01）和廣州市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題《廣州市政府信息公開實(shí)證研究》（編號：15Q34）的階段性成果。

1992年7月，廣州市政府出臺了《廣州市人民政府公開政務(wù)活動的試行辦法》，對本市政府政務(wù)公開活動的范圍、方式和程序等內(nèi)容作了明確規(guī)定，在一定程度上保證了政府信息公開工作規(guī)范、有序地進(jìn)行。［2］

2002年4月，中共廣東省委辦公廳、廣東省人民政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于在縣級以上政權(quán)機(jī)關(guān)全面推行政務(wù)公開制度的意見》（粵辦發(fā)［2002］9號），廣州市結(jié)合這個《意見》的精神，提出了相應(yīng)的實(shí)施意見，［3］進(jìn)一步明確了政務(wù)公開的指導(dǎo)思想、基本原則和要求、主要內(nèi)容和工作方法、組織領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督保障措施以及時間要求，并在此基礎(chǔ)上成立了由市長任組長的廣州市政務(wù)公開工作領(lǐng)導(dǎo)小組，以切實(shí)加強(qiáng)全市的政務(wù)公開工作。隨后，廣州市的各區(qū)市和政府各部門也成立了由行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人任組長的政務(wù)公開工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確了日常的辦事機(jī)構(gòu)和工作人員，并制訂了實(shí)施意見和工作方案。與此同時，市、區(qū)（縣級市）及各部門都成立了政務(wù)公開監(jiān)督評議辦公室（小組），負(fù)責(zé)政務(wù)公開工作的監(jiān)督、檢查和評議。

這個時期，按照中央和省的要求，廣州市在所轄區(qū)、縣級市以上政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)行政務(wù)公開，采用的是自下而上、分步實(shí)施、試點(diǎn)先行的推進(jìn)方式。在2002年6月30日之前，廣州市的各區(qū)、縣級市政府和所屬職能部門，都已經(jīng)全面實(shí)行了政務(wù)公開。對于政府所屬部門的政務(wù)公開，廣州市是在這一年的9月，選擇了與群眾生活和企業(yè)經(jīng)營密切相關(guān)的公安、工商、民政、國土房管等4個部門，進(jìn)行了政務(wù)公開的試點(diǎn)工作，取得了明顯成效。

這一時期的最大突破在于實(shí)現(xiàn)了從保密到公開的轉(zhuǎn)折，其特點(diǎn)主要是：

第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求提供了內(nèi)生動力。廣州由于所處的地理位置，在我國改革開放比較早的時候就占據(jù)了前沿地帶。這種狀況，決定了廣州在政府信息公開方面具有先行一步的需要：一方面，外商外資的大量涌入，客觀上需要具體地了解廣州市有關(guān)的政務(wù)信息，以便從事商務(wù)活動；另一方面，政府的工作方式必須與其辦事要求相適應(yīng)，繼續(xù)沿襲傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，就會影響開放的進(jìn)程和效果。同時，由于早期進(jìn)入廣州的外商以港商居多，香港對廣州的影響也比較大，這又給廣州借鑒香港的經(jīng)驗(yàn)和作法提供了便利條件。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對于政府信息公開的需求在這一時期表現(xiàn)得尤為明顯。

第二，“紅頭文件”成為主要的制度保障。這一時期廣州市的政府信息公開工作主要依靠“紅頭文件”的形式加以推動，中央的部署和廣東省委、省政府《關(guān)于加強(qiáng)政務(wù)工作公開性的通知》、《關(guān)于進(jìn)一步推行辦事公開監(jiān)督制度的通知》和《關(guān)于在縣級以上政權(quán)機(jī)關(guān)全面推行政務(wù)公開制度的意見》（粵辦發(fā)［2002］9號）等都屬于“紅頭文件”，并非法律規(guī)范性文件。這些文件對于廣州市當(dāng)時實(shí)現(xiàn)從保密到公開的突破起到了非常重要的推動作用。但是，另一方面，這些文件相較法律規(guī)范性文件而言缺乏制度剛性，也因此導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)公開隨意性較大、規(guī)范性和約束力不足等問題。

二、快速發(fā)展時期（2003—2012年）：從無序公開到有序公開

2003年，全國第一部有關(guān)政府信息公開的地方政府規(guī)章《廣州市政府信息公開規(guī)定》開始實(shí)施。以此為起點(diǎn)，廣州市基本結(jié)束了原來依靠“紅頭文件”推動的無序發(fā)展?fàn)顟B(tài)，開始進(jìn)入法治化的有序發(fā)展時期。其中，經(jīng)過半年多的認(rèn)真籌備，廣州市政府門戶網(wǎng)站政務(wù)公開欄目于2003年12月初正式開通，成為廣州市政府信息公開的主要形式。

2004年，《廣州市政務(wù)公開考評辦法》（穗府辦〔2004〕50號）公布；2005年下半年，廣州市被確定為全國政務(wù)主動公開和依申請公開制度建設(shè)試點(diǎn)城市。

2006年12月《廣州市依法申請公開政府信息辦法》公布。這是全國第一部規(guī)范依申請公開政府信息工作的規(guī)章，率先將依申請公開政府信息工作予以制度化。2007年，全國政務(wù)公開工作領(lǐng)導(dǎo)小組授予廣州“全國政務(wù)公開工作先進(jìn)單位”。

2008年，廣州市政府辦公廳政務(wù)公開處成立。以落實(shí)國務(wù)院制定的《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）為新起點(diǎn)，廣州堅(jiān)持“循序漸進(jìn)、積極穩(wěn)妥、逐步深入、務(wù)求實(shí)效”方針，進(jìn)一步加大了政府信息公開力度，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)范公開范圍和流程、拓寬公開內(nèi)容、完善公開形式、加強(qiáng)監(jiān)督考評，逐步形成了一套規(guī)范、有效的政府信息公開工作體系。市政府和市直各部門都成立了由行政主要負(fù)責(zé)人任組長的政務(wù)公開工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室和政務(wù)公開監(jiān)督評議辦公室（小組），負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)和督查政務(wù)公開工作；在市政府辦公廳增設(shè)政務(wù)公開處，配置相應(yīng)的行政編制，確保市政府信息公開工作的開展有專門機(jī)構(gòu)、專門人員、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的保障，廣州市政府信息公開工作進(jìn)一步提速。

2009年10月，廣州市財(cái)政局在全國率先公開本級市政府的財(cái)政預(yù)算，引起海內(nèi)外媒體的高度關(guān)注。［4］11月，廣州市政府信息公開查閱中心正式開放；全市86個市級政府部門的“紅頭文件”都在此供市民免費(fèi)查詢，內(nèi)容涵蓋了政府管理社會生活的各個方面。［5］當(dāng)年，《廣州市2009年政務(wù)公開考評方案》（穗府辦函〔2009〕117號）公布，成立了由市政委公開監(jiān)督評議辦牽頭，市政務(wù)公開辦、人事局、保密局、信息辦、檔案局組織的市政務(wù)公開考評組，對2008至2009年度的政府信息公開工作進(jìn)行了考評。

2011年廣州政務(wù)微博群進(jìn)駐新浪微博，20多個政府部門的官方微博集體亮相。［6］2012年，《廣州市人民政府工作規(guī)則》發(fā)布實(shí)施，其中專門增加了“政務(wù)公開”章節(jié)；3月，廣州市建立市政府常務(wù)會議會后即時新聞發(fā)布制度，并形成每周一次的例行發(fā)布會制度。5月，《廣州市政府信息共享管理規(guī)定》獲得通過，9月1日起施行。

這一時期的突破在于改變了原來依靠“紅頭文件”為依據(jù)的無序化狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)了政府信息公開的有序發(fā)展，其特點(diǎn)也相對明顯：

第一，《條例》為廣州市政府信息公開的快速發(fā)展提供主要的制度保障?！胺堑洹钡谋l(fā)給了全中國人民最好的公開啟蒙。時值《廣州市政府信息公開規(guī)定》開始實(shí)施，但廣州市的政府信息公開工作在當(dāng)時并沒能經(jīng)受住實(shí)踐的考驗(yàn)?！胺堑洹钡耐蝗灰u來，暴露了之前政府信息公開的不足：一是過去的政務(wù)公開僅是以反腐倡廉和推進(jìn)民主政治建設(shè)為目的；二是政務(wù)公開強(qiáng)調(diào)的是行政機(jī)關(guān)對辦事規(guī)則、辦事過程和辦事結(jié)果的公開；三是公開的主體主要是政府，是否公開要看政府的態(tài)度。［7］正因?yàn)槿绱耍覈胺堑洹北l(fā)之初，對“非典”信息不能很好地公開，造成了民眾的恐慌。這在一定程度上加速了國務(wù)院《政府信息公開條例》的通過和實(shí)施，使得政府信息公開成為政府的法定義務(wù)、公民的法定權(quán)利。不可否認(rèn)，這也是這一時期廣州市政府信息公開得到快速發(fā)展的主要制度保障。

第二，政府主動公開信息的意識不斷增強(qiáng)?！稐l例》明確規(guī)定“各級行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在每年3月31日前公布本行政機(jī)關(guān)的政府信息公開工作年度報告?！睆膹V州市2008年至2012年期間的政府信息公開年報上看，政府主動公開的信息數(shù)量不斷攀升，從一定程度上說明了這一時期政府對于主動公開政府信息的積極作用的認(rèn)識不斷深入、主動公開政府信息的意識不斷增強(qiáng)。［8］

表1　　廣州市2008年至2012年主動公開政府信息情況匯總

第三，依申請公開的領(lǐng)域相對集中。從廣州市2008年至2012年的政府信息公開年報上可以看出，政府信息依申請公開的領(lǐng)域相對比較集中。在廣州市歷年政府信息依申請公開數(shù)量排名前五位（限于市政府和市直各部門）的部門中，市國土房管局、規(guī)劃局、財(cái)政局、工商局等部門每年都在其中（見表2）。［8］

表2　　廣州市歷年政府信息依申請公開數(shù)量排名前五位的單位

第四，尋求法律救濟(jì)的爭議逐漸增多。2008年《政府信息公開條例》實(shí)施第一年，依申請公開案件在全國都出現(xiàn)了“井噴”，廣州市也不例外，因申請而產(chǎn)生的爭議也相應(yīng)急劇增加。從2009年開始，政府信息依申請公開開始進(jìn)入相對理性的狀態(tài)，2009年至2012年間廣州市因政府信息公開產(chǎn)生爭議并進(jìn)而尋求法律救濟(jì)的數(shù)量一直不斷增加。相較而言，在行政復(fù)議、行政訴訟以及行政申訴這三種救濟(jì)途徑中，申請人主要選擇尋求行政復(fù)議的救濟(jì)途徑。［8］（見表3）

表3　　廣州市2008年至2012年政府信息公開爭議情況匯總

三、改進(jìn)提高時期（2013年至今）：從有限公開到全面公開

2012年11月8日，黨的十八大召開，這次大會的《報告》強(qiáng)調(diào)要“推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開化、規(guī)范化，完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開、司法公開和各領(lǐng)域辦事公開制度，健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免等制度，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行?！?013年11月12日，黨的十八屆三中全會召開，這次大會的《決定》要求“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程。完善黨務(wù)、政務(wù)和各領(lǐng)域辦事公開制度，推進(jìn)決策公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開”。2014年10月，黨的十八屆四中全會更是用專門的章節(jié)強(qiáng)調(diào)要“全面推進(jìn)政務(wù)公開”，并作了具體的部署。可以說，在黨的十八大之后，中國的政府信息公開迎來了新一輪發(fā)展的高峰，目標(biāo)在于全面推進(jìn)政務(wù)公開。

2013年4月，廣州市政府辦公廳、市監(jiān)察局、市法制辦制定了《廣州市規(guī)范行政權(quán)力公開運(yùn)行總體方案》和權(quán)力清理、權(quán)力公開、權(quán)力監(jiān)督3個工作方案，形成了“1+3”規(guī)范行政權(quán)力公開運(yùn)行的整體思路和工作框架。11月，廣州市規(guī)范行政權(quán)力公開運(yùn)行專欄開通暨行政權(quán)力清單上線。包含387項(xiàng)行政審批職權(quán)、3138項(xiàng)行政處罰職權(quán)通過廣州市政府門戶網(wǎng)站等渠道上線接受社會監(jiān)督。另外，在決算公開方面有新的亮點(diǎn)，包括在“三公經(jīng)費(fèi)”公開范圍上實(shí)現(xiàn)全口徑公開、決算公開內(nèi)容更加詳實(shí)、決算公開范本實(shí)現(xiàn)市、區(qū)（縣級市）、街（鎮(zhèn)）統(tǒng)一等。［8］

2014年廣州市部分政府信息的公開形式和內(nèi)容有所拓展。首先，決策類信息的公開渠道和方式更加多樣化：一是依托大洋網(wǎng)設(shè)立了“廣州市網(wǎng)絡(luò)問政平臺”，與大洋網(wǎng)共建政府重大決策征集民意欄目、熱點(diǎn)話題欄目和民意圓桌會欄目。凡是列入市政府年度重大行政決策事項(xiàng)目錄的決策草案，通過廣州市網(wǎng)絡(luò)問政平臺征集民意。二是在市政府門戶網(wǎng)站、大洋網(wǎng)和“中國廣州發(fā)布”同時開通了“2014年廣州市政府常務(wù)會議”數(shù)據(jù)庫網(wǎng)頁，通過該網(wǎng)頁每周定期發(fā)布市政府常務(wù)會議決策信息。［8］

其次，部分政府信息公開范圍有所擴(kuò)展。一是增加了重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開，根據(jù)《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開專欄建設(shè)規(guī)范的通知》（粵辦函〔2014〕273號），廣州市于2014年6月份啟動了對廣州市政府門戶網(wǎng)站原有的重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開專欄的升級改造工作。在原有八大重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開的基礎(chǔ)上，新增審批改革、高校、醫(yī)療、科研、文化機(jī)構(gòu)、國有企業(yè)等重點(diǎn)信息公開欄目。二是推進(jìn)權(quán)責(zé)清單上線發(fā)布，首批10個政府部門的權(quán)責(zé)清單于12月30日在“廣東省網(wǎng)上辦事大廳廣州分廳”政務(wù)公開欄目中上線發(fā)布。三是細(xì)化財(cái)政信息公開。2014年10月17日，廣州市101個部門統(tǒng)一“曬”出2013年部門決算，同時，在往年公布“三公”經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)上，首次要求公開“非稅收入”及會議費(fèi)。［8］

2015年廣州市繼續(xù)細(xì)化預(yù)算編制，增加了政府性基金預(yù)算、財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算、項(xiàng)目支出政府采購預(yù)算和項(xiàng)目績效目標(biāo)表等內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算報告制度。市本級五本預(yù)算的支出均按其功能分類全部編列至“項(xiàng)”級科目，市直單位部門預(yù)算基本支出均按經(jīng)濟(jì)分類列至“款”級科目。通過市人大代表會議審議后，將五本預(yù)算在政府網(wǎng)站向社會主動公開。2015年公開的2014年部門決算公開范本增加了公共預(yù)算財(cái)政撥款，基本支出部分按經(jīng)濟(jì)分類科目支出情況及說明；將非稅收入征繳表的收入科目進(jìn)一步細(xì)化到項(xiàng)，并對預(yù)決算口徑不一致和支出較大的會議規(guī)格級別等作出說明。［8］

雖然中央的部署和要求決定了廣州市在這一時期的目標(biāo)旨在全面推進(jìn)政務(wù)公開，但是廣州的政府信息公開目前的實(shí)踐效果卻不容樂觀，具體表現(xiàn)在：

第一，主動公開政府信息的數(shù)量不斷下降。雖然《條例》實(shí)施之后，廣州市主動公開政府信息的數(shù)量曾一路攀升，但在2013年之后，主動公開的信息卻一直銳減。盡管有的應(yīng)當(dāng)主動公開的政府信息因之前已經(jīng)公開，不必再重復(fù)公開，但相對于瞬息萬變的互聯(lián)網(wǎng)時代，信息的產(chǎn)生可謂海量，而政府主動公開政府信息的數(shù)量卻出現(xiàn)大幅度減少，該現(xiàn)象值得關(guān)注和研究。［8］

表4　　廣州市2008年至2015年主動公開政府信息情況匯總

第二，依申請公開引發(fā)的爭議數(shù)量不斷增加。一方面，廣州市的政府信息公開年報顯示，政府信息依申請公開的數(shù)量并沒有出現(xiàn)大幅度提升，反而在2015年有所下降。但是，另一方面，因申請公開而引發(fā)的爭議卻呈攀升趨勢。不管是選擇行政復(fù)議還是行政訴訟進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)的數(shù)量都在成倍增長。其中，2015年因申請公開引發(fā)的行政復(fù)議案件數(shù)是2014年的2倍多；相應(yīng)的行政訴訟案件數(shù)量也比2014年增加了近2倍。［8］

表5　　廣州市2008年至2015年政府信息公開爭議情況匯總

第三，公開的整體效果不佳。2015年，媒體聯(lián)合權(quán)威機(jī)構(gòu)，從主動公開和被動公開兩個維度，從官方網(wǎng)站、官方微博、官方微信、新聞發(fā)布會、申請信息公開5個方面，對地方政府信息公開的效果進(jìn)行測評。廣州市38個納入測評的政府職能部門行政透明度排名，平均分為60.22分，及格率為52.63%，這兩個指標(biāo)相較2014年分別下降了0.75分和5.91百分點(diǎn)。［9］

表6　2015年廣州行政透明度榜（滿分100）

通過對廣州市政府信息公開發(fā)展進(jìn)程的梳理發(fā)現(xiàn)，廣州市在信息公開的制度建設(shè)、財(cái)政預(yù)決算公開等方面都在全國領(lǐng)先。政府信息公開發(fā)展的根本動力來自市場經(jīng)濟(jì)主體對于公開透明的市場環(huán)境的需求，而《條例》等法律制度的保障是政府信息公開得以迅速推進(jìn)不可或缺的要素。要破解廣州市政府信息公開當(dāng)前存在的問題、盡快貫徹落實(shí)中央關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開的要求，廣州市亟需排除體制機(jī)制、思想觀念、配套制度等方面的障礙，在轉(zhuǎn)變觀念、明確分工、細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)監(jiān)督考核等方面作出更大努力。

［注釋］

［1］顏海.政府信息公開理論與實(shí)踐［M］.武漢：武漢大學(xué)出版社，2008.

［2］廣州市人民政府.印發(fā)廣州市人民政府公開政務(wù)活動試行辦法的通知（穗府［1992］67號）［J］.廣州市政，1992，（7）.

［3］中共廣州市委辦公廳、廣州市人民政府辦公廳.關(guān)于在區(qū)、縣級市以上政權(quán)機(jī)關(guān)全面推行政務(wù)公開制度的實(shí)施意見（穗辦［2002］19號）［J］.廣州政報，2002，（11）.

［4］葉前、王攀.廣州首次網(wǎng)絡(luò)公開“曬”，逾百政府部門預(yù)算引發(fā)強(qiáng)烈關(guān)注［EB/OL］.新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/ politics/2009-10/23/content_12310778.htm.

［5］陳強(qiáng)、鄧瓊.廣州市民今起可免費(fèi)查詢市政府紅頭文件［EB/OL］.大洋網(wǎng)，http：//news.dayoo.com/guangzhou/200911/ 25/73437_11378554.htm.

［6］馬海洋.廣州政務(wù)微博群19日開博［EB/OL］.新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/politics/2011-12/16/c_122436057. htm.

［7］顏海.政府信息公開理論與實(shí)踐［M］.武昌：武漢大學(xué)出版社，2008.

［8］廣州市人民政府.廣州市2008年至2015年政府信息公開年度報告［EB/OL］.廣州市政府門戶網(wǎng)站，http：//www.gz. gov.cn/GZ00/sbjm/ndbg.shtml.

［9］裘萍.行政透明度科創(chuàng)委奪冠［N］.南方都市報，2016—04—05（GA02）.

□責(zé)任編輯：溫朝霞

D625

A

1003—8744（2016）04—0062—07

2016—6—1

張微（1983—），女，吉林大學(xué)2014級法學(xué)理論專業(yè)博士研究生，中共廣州市委黨校政治學(xué)與法學(xué)教研部副教授，主要研究方向?yàn)榉ɡ韺W(xué)、行政法學(xué)。