轉(zhuǎn)型期我國政府采購績效審計現(xiàn)狀、問題與優(yōu)化對策

□周陽品（湖南省審計廳 國外貸援款項目審計服務(wù)中心，湖南　　長沙410001）

轉(zhuǎn)型期我國政府采購績效審計現(xiàn)狀、問題與優(yōu)化對策

□周陽品（湖南省審計廳 國外貸援款項目審計服務(wù)中心，湖南長沙410001）

政府采購績效審計是提高政府采購資金的使用效率效益、促成公共資源高效利用的重要保障。隨著政府采購規(guī)模和范圍的不斷拓展，近年來我國對政府采購績效審計的認(rèn)識逐步深化，政府采購法律法規(guī)不斷完善。針對當(dāng)前我國政府采購績效審計工作存在的突出問題，本文從健全政府采購績效審計制度體系、完善績效審計標(biāo)準(zhǔn)、提升績效審計技術(shù)手段和提高績效審計隊伍素質(zhì)等方面，提出了改進(jìn)和優(yōu)化政府采購績效審計工作的對策建議。

政府采購；采購績效審計；現(xiàn)狀；發(fā)展對策

一、轉(zhuǎn)型期我國政府采購審計現(xiàn)狀及必要性分析

（一）政府采購的規(guī)模越來越大

在我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的轉(zhuǎn)型時期，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位和作用日益突出，所掌握的財政收入占國民收入的比重也在不斷攀升，政府采購所發(fā)揮的影響越來越大。從我國政府采購情況來看，自1998年我國推行政府采購制度以來，采購規(guī)模逐年增大，呈現(xiàn)出階梯式快速增長的態(tài)勢。據(jù)統(tǒng)計，2000年政府采購規(guī)模為327.9億元，而到了2014年，政府采購規(guī)模為17305.34億元，增長了51.78倍，如圖1所示。政府采購占財政支出的比例也從2000年的2.06%增長到2014年的11.4%，增長了4.53倍。

圖1　歷年全國各級政府采購總金額（億元）

（二）政府采購的范圍越來越廣

與政府采購規(guī)模擴(kuò)大相對應(yīng)的是，近年來政府采購的范圍也在不斷擴(kuò)大，主要體現(xiàn)在采購主體和采購客體兩方面。第一，在采購主體方面，由原來全額撥款的各類、各級行政機(jī)關(guān)部門擴(kuò)大到事業(yè)單位和國有企業(yè)，甚至還包括一些全額或部分撥款的附屬單位。在WTO中的《政府采購協(xié)議》中，政府采購主體概念的外延更為廣泛，不僅囊括了政府及其分支機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體，還包括政府控制的國有企業(yè)，以及涉及公共利益的公共企業(yè)如供電、供水、通訊等。第二，在政府采購客體方面，按照WTO中的《政府采購協(xié)議》，采購對象涉及貨物、工程和服務(wù)等諸多方面，其中貨物又囊括了原材料、燃料、設(shè)備以及產(chǎn)品等內(nèi)容，而工程領(lǐng)域則又包括了對各類建筑物、市政工程設(shè)施等進(jìn)行改建、擴(kuò)建、裝修、拆除以及修繕等方面。近年來，隨著服務(wù)業(yè)的發(fā)展，政府對服務(wù)產(chǎn)品的采購需要也在逐漸增加，例如各類服務(wù)與咨詢，技術(shù)鑒定、設(shè)備設(shè)施的技術(shù)維護(hù)等等。

（三）對政府采購績效審計認(rèn)識逐步深化

對政府績效審計的認(rèn)識和探索最早源于1945年美國的《聯(lián)邦公司控制法案》，該法案以立法形式確定了審計總署有權(quán)對美國政府公營企業(yè)進(jìn)行合法性審計監(jiān)督，同時還可以對其管理和內(nèi)部控制系統(tǒng)效率進(jìn)行評價。隨后，美國政府績效審計的內(nèi)容逐步擴(kuò)大，從財務(wù)和合規(guī)性審計延伸至項目效果和綜合審計方面，并經(jīng)加拿大、英國、瑞典以及荷蘭等國的發(fā)展，形成包括公共部門績效審計、公共項目績效審計、公共資源績效審計和公共政策績效審計等在內(nèi)的較為完善的政府績效審計系統(tǒng)。

近年來，我國政府也逐步認(rèn)識到政府采購績效審計在完善政府采購制度中的積極作用。隨著政府采購規(guī)模的不斷擴(kuò)大和政府采購范圍的不斷豐富，政府采購績效審計逐步成為政府績效審計中的重要環(huán)節(jié)，對于審查政府在公共資源的分配、利用和管理方面的經(jīng)濟(jì)效率效果具有重要意義。政府采購績效審計通過對財政資金用于采購使用情況的分析，有助于揭示政府在采購以及資金使用方面存在的一些突出問題，對規(guī)范政府采購行為、提高資金使用效益具有重要作用。

（四）政府采購法律法規(guī)加快完善

近年來，為更好地規(guī)范政府采購行為，提高公共財政采購資金的使用效率效益，維護(hù)公平公正的市場交易秩序，促進(jìn)政府的廉政建設(shè)，我國政府加大了政府采購法律法規(guī)的推進(jìn)力度，相繼頒布實施了一系列法律法規(guī)，推動了政府采購制度的不斷完善。例如，2002年，全國人大常委會頒布了《中華人民共和國政府采購法》；2004年，財政部發(fā)布了《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》、《政府采購信息公告管理辦法》；2010年，國務(wù)院法制辦發(fā)布了《中華人民共和國政府采購法實施條例》。雖然這些法律法規(guī)在指導(dǎo)和約束政府采購行為、提高政府采購績效方面具有著重要作用，但由于政府采購所涉及的環(huán)節(jié)和內(nèi)容較多，相關(guān)事務(wù)復(fù)雜繁瑣，加之我國政府采購績效審計工作的實踐還很短，仍處于不斷摸索的過程中。一些地區(qū)對政府采購績效的審計工作還未全面鋪開，審計效果未能得到充分有效的發(fā)揮。

二、當(dāng)前政府采購績效審計存在的主要問題

（一）政府采購績效審計制度體系尚未健全

盡管近年來我國在政府采購績效審計方面已經(jīng)建立了一些法律法規(guī)，但從發(fā)達(dá)國家政府采購績效審計所經(jīng)歷的發(fā)展階段來看，還處于萌芽階段，相關(guān)制度體系還存在諸多有待完善之處，體現(xiàn)在：一是法律法規(guī)還不夠健全。雖然我國已經(jīng)有了涉及政府采購方面的法律法規(guī)，也有了審計法規(guī)，但是目前仍然沒有一個專門用于規(guī)范對政府采購績效審計的法律和準(zhǔn)則?！秾徲嫹ā冯m然明確了審計機(jī)關(guān)可以對政府財政收支及其合法性、真實性和效益進(jìn)行依法審計監(jiān)督，但該法卻未對政府采購績效審計部門的職責(zé)和權(quán)力、審計目的和對象、審計內(nèi)容以及相關(guān)程序操作等作進(jìn)一步的明確規(guī)定，導(dǎo)致政府采購績效審計難以實施。二是政府采購績效審計結(jié)果的應(yīng)用和反饋機(jī)制尚未健全?，F(xiàn)行政府采購績效審計體制并未對相關(guān)審計結(jié)果設(shè)立分類、分級處理機(jī)制，對于當(dāng)事人責(zé)任以及損失追回等方面并未做出明確規(guī)定。事實上，應(yīng)該將政府采購績效審計的結(jié)果分為若干種類型和等級，以便有針對性地采取不同程度的追責(zé)處理措施。

（二）政府采購績效審計的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)不健全

健全的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)是政府采購績效審計的重要前提和依據(jù)，雖然我國已經(jīng)初步建立了地方政府績效的綜合性評估指標(biāo)體系，但有關(guān)政府采購績效的專門、分項指標(biāo)還不夠詳細(xì)完整，比較籠統(tǒng)。例如，往往側(cè)重于財務(wù)指標(biāo)，而非財務(wù)指標(biāo)較少；過往和現(xiàn)有的績效指標(biāo)比較多，而未來價值方面的指標(biāo)較少；綜合指標(biāo)較多，而單項指標(biāo)偏少，難以深入、針對性地反映和發(fā)現(xiàn)政府采購中存在的問題；不僅如此，所設(shè)立的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)或比較模糊，或拿捏不準(zhǔn)，對當(dāng)?shù)貙嶋H情況考慮不夠；等等。這在一定程度上影響了政府采購績效審計的可靠性和質(zhì)量，不利于對政府采購績效開展針對性審計。

（三）政府采購績效審計技術(shù)手段較落后

與政府采購的規(guī)模和增速相比，目前我國政府績效審計技術(shù)手段相對落后。由于政府采購績效審計多以采購項目為單位和對象，而不同采購項目在經(jīng)濟(jì)、效率以及項目本身的特點(diǎn)等方面存在較大差異，所涉及的審計內(nèi)容和審計方法也存在諸多不同，這無疑增加了政府采購績效審計的技術(shù)要求和難度。在具體審計技術(shù)和方法方面，不僅需要利用一些傳統(tǒng)的財政收支審計方法，同時還需要借助于統(tǒng)計、數(shù)學(xué)、生產(chǎn)管理、成本收益、產(chǎn)出分析以及項目評估等多種方法。然而，目前我國政府采購績效審計的技術(shù)和方法還比較單一，大多沿襲一些簡單的數(shù)學(xué)方法作對比分析研究，審計的技術(shù)方法水平較低。同時，對互聯(lián)網(wǎng)、計算機(jī)等的利用程度不高，即使有所應(yīng)用，所涉及的業(yè)務(wù)范圍還比較狹窄，嚴(yán)重制約了政府采購績效審計的范圍和效率。

（四）政府采購績效審計隊伍的素質(zhì)有待提高

由于政府采購績效審計涉及的內(nèi)容較多，復(fù)雜性和專業(yè)性較強(qiáng)，對審計人員的專業(yè)知識、邏輯推理能力以及分析判斷能力都有較高的要求，因此擁有一支高素質(zhì)的審計人才隊伍是提高政府采購績效審計質(zhì)量的重要保障。然而，目前我國的政府采購績效審計隊伍還存在專業(yè)知識結(jié)構(gòu)單一、年齡結(jié)構(gòu)斷層、理論與實踐脫節(jié)等諸多問題。既具有較強(qiáng)實踐能力和基層實踐背景，又具備經(jīng)濟(jì)、管理、法律、計算機(jī)、環(huán)保、工程等多方面知識的專業(yè)型人才較為匱乏。此外，會計電算化和信息網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，采用傳統(tǒng)手工查賬和經(jīng)驗判斷為主的審計方式已經(jīng)很難適應(yīng)大量審計工作內(nèi)容的需要。

三、改進(jìn)和優(yōu)化政府采購績效審計工作的對策建議

（一）健全政府采購績效審計制度體系

一要通過法律法規(guī)進(jìn)一步明確政府采購績效審計機(jī)關(guān)的定位，包括相關(guān)審計部門的權(quán)力、職責(zé)大小以及隸屬關(guān)系等內(nèi)容，保障審計機(jī)關(guān)及其工作的權(quán)威性、獨(dú)立性和合法性。二要通過法律制度進(jìn)一步明確政府采購績效審計的目標(biāo)、內(nèi)容、范圍、程序或流程等，明確政府采購績效審計的方向和重點(diǎn)。三要建立政府采購績效審計結(jié)果的分級與反饋機(jī)制。要通過法律法規(guī)或者制度的形式建立一套完備的審計結(jié)果分級機(jī)制，針對不同級別采取不同的處理辦法，同時建立健全相應(yīng)的反饋機(jī)制，將相應(yīng)的審計結(jié)果及整改要求及時反饋給相關(guān)部門及人員，以便其能夠做出相應(yīng)的整改。四要建立和完善責(zé)任機(jī)制，對違反相關(guān)審計法律、法規(guī)和制度的單位人員，以及違規(guī)審計人員等，采取必要的追責(zé)措施，從而保障和維護(hù)政府采購績效審計工作的權(quán)威性。以上方面的法律法規(guī)和制度完善，可通過修改《審計法》及其附屬條例、明確政府采購審計的各項規(guī)定、審計人員的職責(zé)規(guī)范和要求等來實現(xiàn)，具體可參考國內(nèi)外一些組織例如亞洲審計組織績效的審計指南來實施。

（二）建立和完善政府采購績效審計的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)

目前，我國政府采購績效審計的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)大多以合規(guī)性為主，認(rèn)為合規(guī)性即為效益高，否則效益低。這種衡量方式已難以滿足政府采購項目效益評價的需要。事實上，國家審計署也注意到這一問題，提出要“著力構(gòu)建績效審計評價及方法體系”。這些指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計，必須考慮到以下幾方面：一是將合規(guī)性內(nèi)容和合理性內(nèi)容結(jié)合起來。即指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)既要考慮當(dāng)前政府采購的基本準(zhǔn)則規(guī)范，同時又要考慮成本和效益因素。二是將行為考核指標(biāo)和結(jié)果考核指標(biāo)結(jié)合起來，既要考慮政府采購行為和過程方面的審計指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，同時也要考慮政府采購產(chǎn)生的結(jié)果及其影響方面的審計指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。三是如果一個政府采購項目分成若干個分部分或者分階段，應(yīng)該有針對性地設(shè)計各個部分或各個階段的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，同時注意指標(biāo)的動態(tài)性。四是要充分考慮到我國當(dāng)前各個地區(qū)存在的差異，結(jié)合各個地區(qū)實際情況設(shè)計不同的政府采購績效審計指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)，避免盲目搞一刀切。五是將經(jīng)濟(jì)效益和社會效益相結(jié)合，避免過度注重經(jīng)濟(jì)效益而忽視社會效益。例如，政府采購是為了拉動內(nèi)需、帶動就業(yè)或者其他社會利益等等，這些指標(biāo)也應(yīng)納入到政府采購績效指標(biāo)體系中。六是除此以外，標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計還需要有一定的彈性，充分考慮到各個部門、各個行業(yè)以及各個地區(qū)的特點(diǎn)，保持適度的靈活性。

政府采購績效審計的指標(biāo)體系表

（三）更新完善政府采購績效審計的相關(guān)技術(shù)和方法

一是做好審前調(diào)查工作，對政府審計項目根據(jù)其重要程度和影響范圍進(jìn)行分級，將審計范圍優(yōu)先放在一些群眾和政府比較關(guān)心、社會影響大、財政投入比較大的項目上，細(xì)化政府采購審計的項目，側(cè)重對這些項目的經(jīng)濟(jì)性、效率性、公平性以及環(huán)境等的審計。二是積極構(gòu)建現(xiàn)代審計的高技術(shù)平臺，加速采用信息化技術(shù)。要充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)、信息和通訊技術(shù)等，全力打造一個現(xiàn)代審計工作的支撐平臺，同時研發(fā)并更新針對不同審計項目的數(shù)據(jù)搜集和挖掘的軟件，實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息共享，提高審計工作的效率。三是定性和定量分析方法相結(jié)合，在綜合利用各種方法的同時適當(dāng)提高針對性和靈活性?？刹捎谜{(diào)查表、座談、實地考察、觀察等定性方法，綜合評價政府采購項目的經(jīng)濟(jì)效益尤其是社會效益，同時也可采用圖例分析、建立數(shù)據(jù)模型等定量分析方法，以提高審計結(jié)果的客觀性和公正性。

（四）提高政府采購績效審計隊伍的綜合素質(zhì)

一是構(gòu)建異質(zhì)型的人才隊伍。即審計團(tuán)隊成員在專業(yè)、工作經(jīng)驗、戶籍、年齡、性別、崗位等方面存在異質(zhì)性，通過互補(bǔ)來保證審計團(tuán)隊熟知各個領(lǐng)域，搜集到更多的信息資料數(shù)據(jù)，同時也能更有效地進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘和處理。二是強(qiáng)化對政府采購審計人員的素質(zhì)培訓(xùn)。采用舉辦培訓(xùn)班、開設(shè)講座以及考察等多種形式來培訓(xùn)政府采購審計人員，幫助他們樹立正確的績效審計觀念，破除原有的審計模式和審計思維，幫助他們不僅學(xué)習(xí)本專業(yè)本領(lǐng)域的知識，同時還廣泛汲取其他學(xué)科的知識，完善自身的知識結(jié)構(gòu)。三是優(yōu)化配置政府采購績效審計人才并加強(qiáng)分類管理。在政府采購績效審計的實際工作中，由于諸多因素的制約，容易導(dǎo)致所安排的審計人員對審計對象和審計內(nèi)容不吻合的情況。因此，相關(guān)審計部門要有規(guī)劃意識，合理地制定規(guī)劃，明確好針對不同的審計對象和審計內(nèi)容，安排不同專業(yè)、崗位、職務(wù)級別的審計人員，使審計人員和被審計單位有效匹配，提高審計工作的針對性和效果。

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□責(zé)任編輯：周權(quán)雄

F239.44

A

1003—8744（2016）04—0069—05

2016—6—2

周陽品（1982—），男，博士，湖南省審計廳國外貸援款項目審計服務(wù)中心副主任，主要研究方向為政府審計相關(guān)問題。