公共產(chǎn)品視域下教師培訓(xùn)供給機制重構(gòu)

蔣紅星，肖宗娜，韓錫斌

公共產(chǎn)品視域下教師培訓(xùn)供給機制重構(gòu)

蔣紅星，肖宗娜，韓錫斌

教師培訓(xùn)作為具有層次性特征的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，當(dāng)前存在著針對性不強、內(nèi)容泛化、方式單一等問題，其關(guān)鍵原因在于財政集權(quán)下集中供給、自上而下計劃供給、不完全競爭、信息機制不暢等問題造成了效率損失。文章基于地方分權(quán)理論的分散供給、基于投票規(guī)則的自主選學(xué)機制、基于市場競爭的培訓(xùn)券制度以及基于信息化平臺的信息機制四個重構(gòu)策略，提出了教師培訓(xùn)公共產(chǎn)品雙通道供給框架。

公共產(chǎn)品；教師培訓(xùn)；供給機制

一、教師培訓(xùn)供給機制的現(xiàn)狀

2010-2020年國家教育中長期規(guī)劃綱要指出，要把教師隊伍建設(shè)放在極其重要的位置，要以農(nóng)村教師為重點，提高教師隊伍整體素質(zhì)，完善教師隊伍培訓(xùn)制度，將教師培訓(xùn)經(jīng)費列入政府預(yù)算，對中小學(xué)教師實行每五年一周期的全員培訓(xùn)。2010年，教育部、財政部開始全面實施“中小學(xué)教師國家級培訓(xùn)計劃”（教師［2010］4號，簡稱“國培計劃”），直接組織實施面向各省（區(qū)、市）的中小學(xué)教師示范性培訓(xùn)和中西部農(nóng)村骨干教師培訓(xùn)項目；同時，各省級教育、財政部門也組織實施省級中小教師培訓(xùn)計劃，分類、分層、分崗、分科大規(guī)模組織教師培訓(xùn)。國培和省培計劃的實施加快推進了中小學(xué)教師的職后教育，促進了教師隊伍整體素質(zhì)的提升。

國培或省培計劃項目作為促進教師專業(yè)發(fā)展的重要資源，目前主要采取以省級教育行政部門集中統(tǒng)一的方式進行管理和配置。根據(jù)國培計劃的實施要求，對應(yīng)納入政府采購范圍的培訓(xùn)項目要納入政府采購，要建立健全項目招投標(biāo)和優(yōu)質(zhì)培訓(xùn)資源遴選機制，建立政府購買培訓(xùn)服務(wù)的機制，保證承擔(dān)培訓(xùn)任務(wù)的院校、具備條件的培訓(xùn)機構(gòu)平等參與招投標(biāo)。為此，省級教育行政部門一般根據(jù)本省當(dāng)年度國培和省培計劃項目資金總量，確定國培和省培計劃項目，公開發(fā)布后供具備一定資質(zhì)的培訓(xùn)機構(gòu)或院校參與招投標(biāo)，按照“公開、公平、公正、擇優(yōu)”原則，擇優(yōu)選擇培訓(xùn)承擔(dān)單位。招投標(biāo)完成后，由省級教育行政部門制定培訓(xùn)項目的名額分配計劃，按照省級、地市、縣區(qū)、學(xué)校的順序，自上而下逐級分配。在學(xué)校確定本校具體的送培教師名單后，再逐級自下而上匯總至省級教育行政部門，然后將參訓(xùn)教師名單轉(zhuǎn)送對應(yīng)的培訓(xùn)承擔(dān)單位。培訓(xùn)課程的設(shè)計制作和培訓(xùn)活動的組織實施由培訓(xùn)承擔(dān)單位具體負責(zé)。

應(yīng)該看到，國培計劃項目存在著以下主要問題：針對性不強、內(nèi)容泛化、方式單一［1］；教師參訓(xùn)內(nèi)生動力不足，工學(xué)矛盾下教師參訓(xùn)難［2］；基層教育行政部門和學(xué)校對教師培訓(xùn)的積極性未被充分激發(fā)［3］。從公共經(jīng)濟學(xué)的角度來看，這些問題與現(xiàn)行的教師培訓(xùn)供給機制失靈存在著直接關(guān)系。在此，教師培訓(xùn)供給機制是指省級教育行政部門將教師培訓(xùn)公共產(chǎn)品配置給消費者（教師）的途徑、方法和機制。本文將基于公共產(chǎn)品的視角，分析現(xiàn)行教師培訓(xùn)供給機制的主要問題，并提出供給機制的重構(gòu)策略以及框架。

二、現(xiàn)行培訓(xùn)供給機制的問題分析

教師培訓(xùn)作為提升教師專業(yè)能力的服務(wù)類產(chǎn)品，在一定范圍內(nèi)（如容納規(guī)模、覆蓋地域等）具有消費的非競爭性和非排他性，但在此范圍以外則不具備以上兩個特征，故教師培訓(xùn)的產(chǎn)品屬性屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。既為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，教師培訓(xùn)產(chǎn)品則具有層次性特征，其受益空間可以分為全國性、地方性和城市性、農(nóng)村性等不同層次。

隨著教師培訓(xùn)產(chǎn)品納入政府采購范圍，教師培訓(xùn)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給實現(xiàn)了分離。如前所述，目前教師培訓(xùn)公共產(chǎn)品一般采取省級教育行政部門主導(dǎo)下的集中式、計劃性供給，從產(chǎn)品供給角度來看，其問題主要有：

（一）財政集權(quán)下集中供給的問題

國培計劃和省培計劃項目經(jīng)費一般由省級教育行政部門直接支配和管理，各級地方政府在培訓(xùn)資源分配過程中僅有本地培訓(xùn)名額的分配權(quán)，資源配置權(quán)力較小，故這種模式可以稱為財政集權(quán)下的集中供給模式。由于省級教育行政部門與公共產(chǎn)品需求之間存在“距離效應(yīng)”，相對于地方政府部門，省級政府部門無法足夠清楚一線教師對教育培訓(xùn)公共產(chǎn)品的真實需求，無法更好地解決好偏好顯示機制，故而集中供給會導(dǎo)致效率降低。

（二）自上而下計劃供給的問題

自上而下的計劃供給帶有很強的行政指令性，割裂了培訓(xùn)項目供應(yīng)者與消費者之間的必需聯(lián)系，導(dǎo)致培訓(xùn)資源供需失衡：一方面發(fā)生部分培訓(xùn)產(chǎn)品過剩、出現(xiàn)“培訓(xùn)專業(yè)戶”的現(xiàn)象；另一方面又出現(xiàn)培訓(xùn)產(chǎn)品供給不足、教師真實需求無法滿足的情況。而且，從教育學(xué)角度來看，如果教師在培訓(xùn)項目的選擇、設(shè)計、開發(fā)、實施的整個過程中，一直被當(dāng)作培訓(xùn)的被動接受者，未能獲得在培訓(xùn)科目、培訓(xùn)內(nèi)容、時間安排等關(guān)鍵要素方面的話語權(quán)，就會造成教育學(xué)層面的“主客體錯位”。一旦教師作為培訓(xùn)對象的主體地位被剝奪，當(dāng)然就容易出現(xiàn)教師培訓(xùn)針對性不強、內(nèi)生動力不足、工學(xué)矛盾等問題。

（三）不完全競爭的問題

在國培和省培計劃項目的政府采購過程中，參與招投標(biāo)的培訓(xùn)單位一般須具備一定的資質(zhì)，例如“須具備教育部‘國培計劃’教師遠程培訓(xùn)資質(zhì)”。培訓(xùn)資質(zhì)的設(shè)定屬于政府行政許可手段，旨在要求從事教師培訓(xùn)活動的機構(gòu)或組織具備一定的條件或達到一定的標(biāo)準(zhǔn)。由于政府授予的培訓(xùn)資質(zhì)一般有數(shù)量限制，具備投標(biāo)資格的單位數(shù)量被限定在一定范圍，從而出現(xiàn)行政手段下的不完全競爭。并且，在招投標(biāo)結(jié)束后，供應(yīng)商（培訓(xùn)承擔(dān)單位）獲得了一定區(qū)域內(nèi)一定對象的培訓(xùn)標(biāo)的，培訓(xùn)產(chǎn)品以計劃配給的方式提供給消費者（教師），不允許消費者根據(jù)產(chǎn)品質(zhì)量選擇供應(yīng)商，阻礙了市場化競爭。不完全競爭降低了供應(yīng)商提升產(chǎn)品質(zhì)量的積極性，降低了教師培訓(xùn)公共產(chǎn)品的整體效用。

（四）信息機制不暢的問題

信息是決策的依據(jù)，資源配置決策是否科學(xué)，較大程度上依賴于是否擁有健全的信息機制。信息機制是指為了選擇合理的資源配置方案，需要及時、全面地獲取相關(guān)的信息作為依據(jù)，而信息的收集、傳遞、分析和利用是通過一定的渠道和機制實現(xiàn)的［4］。省級教師培訓(xùn)產(chǎn)品供給是一個規(guī)模大、涉及面廣、層次復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在傳統(tǒng)的人工管理手段下，信息獲取、傳遞與利用的難度大、耗時長、成本較高，容易出現(xiàn)信息不完全、不準(zhǔn)確、不及時等問題，導(dǎo)致資源配置失衡。在傳統(tǒng)的信息機制下，每年將數(shù)以萬計的培訓(xùn)名額配置到遍布省域各地的一線教師，需要逐級“一下、一上”，信息成本相當(dāng)高。

三、教師培訓(xùn)供給機制的重構(gòu)策略

（一）基于地方分權(quán)理論的分散供給

從權(quán)力分配角度，教育資源配置可分為集中配置和分散配置。其中，集中配置是指中央政府對教育資源進行統(tǒng)一配置的方式；分散配置是指各級政府按照責(zé)權(quán)劃分進行教育資源配置的方式［5］。西方學(xué)者根據(jù)公共產(chǎn)品具有層次性特征，提出了地方分權(quán)理論，其中，奧茨（Wallace E.Oates）通過自由配置和社會福利最大化的一般均衡分析發(fā)現(xiàn)，在提供等量的公共產(chǎn)品前提條件下，相當(dāng)一部分公共產(chǎn)品由地方提供優(yōu)于由中央政府提供［6］。

教師培訓(xùn)公共產(chǎn)品具有正的外部效應(yīng)，有必要合理利用財政轉(zhuǎn)移支付制度，將一定比例的教育培訓(xùn)經(jīng)費專項轉(zhuǎn)移至下級教育行政部門，由下級教育行政部門按照財權(quán)與事權(quán)相互匹配的原則，結(jié)合其本地實際，自主確定培訓(xùn)科目、培訓(xùn)時間、培訓(xùn)承擔(dān)單位等，行使相當(dāng)?shù)呐嘤?xùn)資源配置的責(zé)任和權(quán)力。

當(dāng)然，省級教育行政部門仍有必要保留一定比例的省本級教師培訓(xùn)經(jīng)費，一方面有助于獲得規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，降低培訓(xùn)產(chǎn)品采購成本；另一方面，有助于統(tǒng)籌實施急需類、特殊類等教師培訓(xùn)項目，促進資源配置均衡。

（二）基于投票規(guī)則的自主選學(xué)機制

公共選擇（Public Choice）理論的研究對象是公共選擇問題。公共選擇就是指人們通過民主決策的政治過程來決定公共物品的需求、供給和產(chǎn)量，是把私人的個人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過程（也可以說是一種機制），是利用非市場決策的方式對資源進行配置［7］。公共選擇理論的邏輯起點是經(jīng)濟人的概念，它采用了基于追求最大化效用的個人的邏輯演繹方法來研究集體行為，認為公共產(chǎn)品的供給不是根據(jù)個人偏好而是根據(jù)集體偏好決定的，個人對公共產(chǎn)品的需求或偏好，不是通過價格機制傳遞給生產(chǎn)者，而是通過投票表決等政治程序被轉(zhuǎn)換成集體行動。投票機制是公眾選擇的基本途徑，有必要為教師提供根據(jù)自身實際和需求進行投票選擇的機會，通過匯聚教師選擇，將教師個人選擇轉(zhuǎn)化為公共選擇。

依據(jù)公共選擇理論，構(gòu)建教師自主選學(xué)機制，可以在公共產(chǎn)品的需求者（受訓(xùn)教師）與供給者（教育行政部門或培訓(xùn)承擔(dān)單位）之間構(gòu)建起媒介。自主選學(xué)機制是指參訓(xùn)者根據(jù)組織需求、崗位需求和個人需求，在教育行政部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，由參訓(xùn)學(xué)員自主選擇培訓(xùn)機構(gòu)、培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)形式等，從而提高培訓(xùn)質(zhì)量和效益，實現(xiàn)培訓(xùn)機構(gòu)與參訓(xùn)學(xué)員共同發(fā)展的一種繼續(xù)教育聯(lián)結(jié)關(guān)系和運行方式［8］。自主選學(xué)機制已經(jīng)成為中小學(xué)教師培訓(xùn)的基本要求，《教育部關(guān)于深化中小學(xué)教師培訓(xùn)模式改革全面提升培訓(xùn)質(zhì)量的指導(dǎo)意見（教師［2013］6號）》指出，要探索建立教師自主選學(xué)機制，為教師創(chuàng)造自主選擇培訓(xùn)內(nèi)容、時間、途徑和機構(gòu)的機會，滿足教師個性化需求［1］。自主選課機制將教師視為選擇活動主體的經(jīng)濟人，允許教師在給定的規(guī)則和程序下根據(jù)自身需求和偏好選擇最大效用的課程，教育行政管理部門則根據(jù)教師選擇的項目及數(shù)量，配置培訓(xùn)項目的種類和規(guī)模，改變了自上而下計劃配置的盲目性和僵硬性。

（三）基于市場競爭的培訓(xùn)券制度

教師培訓(xùn)公共產(chǎn)品在消費上具有一定的競爭性（如容納規(guī)模、網(wǎng)絡(luò)帶寬資源有限等），且無法實現(xiàn)有效地排他，存在公共池塘資源的“擁擠效應(yīng)”和“過度使用”問題。為了避免教師培訓(xùn)公共產(chǎn)品的過度消費現(xiàn)象，有必要構(gòu)建教育培訓(xùn)券制度，按年度將一定額度的培訓(xùn)券發(fā)給教師，供教師在消費培訓(xùn)產(chǎn)品時進行支付。劉麗霞（2013）認為，傳統(tǒng)教師培訓(xùn)存在培訓(xùn)需求調(diào)查不夠、培訓(xùn)經(jīng)費缺乏、培訓(xùn)機會分配不公等缺陷，通過推行教師培訓(xùn)券制度可以有效彌補這些缺陷［9］。

另一方面，借助于教師培訓(xùn)券制度可以實現(xiàn)培訓(xùn)資源的市場化供應(yīng)。培訓(xùn)供應(yīng)者制作完成的培訓(xùn)課程，經(jīng)審核后發(fā)布給教師自主選擇，教師選定后向供應(yīng)者支付足額的培訓(xùn)券。教育行政部門依據(jù)供應(yīng)者獲得的培訓(xùn)券收入量，與其結(jié)算培訓(xùn)經(jīng)費，從而改變了以往利用招標(biāo)評審分配培訓(xùn)經(jīng)費的機制，給教師創(chuàng)造了“用腳投票”的機會，完善了培訓(xùn)產(chǎn)品供應(yīng)的市場機制，發(fā)揮了市場競爭在激勵、效率和結(jié)構(gòu)優(yōu)化等方面的功能。

（四）基于信息化平臺的信息機制

無論政府主導(dǎo)下的集中供給，還是基于培訓(xùn)券的市場化機制，因為信息機制不暢造成的非對稱信息問題，是制約公共產(chǎn)品供給效率的重要原因。當(dāng)前，信息技術(shù)手段已經(jīng)成為解決信息渠道和信息機制不暢的有效手段，有必要構(gòu)建教師培訓(xùn)信息化管理平臺，克服傳統(tǒng)管理手段中的信息不對稱問題。教育部文件指出，“各地要充分利用信息化管理平臺，登記教師參訓(xùn)學(xué)時學(xué)分，加強學(xué)員選派管理，建立培訓(xùn)項目招投標(biāo)機制，對培訓(xùn)經(jīng)費使用等進行全程監(jiān)控”［1］。目前，浙江等省市構(gòu)建了具備自主選課功能的教師專業(yè)成長培訓(xùn)管理平臺，實現(xiàn)了教師培訓(xùn)的項目建立、資源申報審批、結(jié)果雙向反饋、學(xué)分認定、管理與質(zhì)量評價等功能及流程，有效支持了教師專業(yè)發(fā)展培訓(xùn)的實施［10］。

非對稱信息會導(dǎo)致社會總體福利的損失，在政府采購培訓(xùn)產(chǎn)品和教師自主選擇培訓(xùn)產(chǎn)品的過程中，都要設(shè)法減少培訓(xùn)產(chǎn)品的非對稱性信息。美國學(xué)者韋默將商品分為搜尋商品 （Search goods）、經(jīng)驗商品（Experience goods）和后經(jīng)驗商品（Post-experience goods）三種類別［11］。其中，搜尋商品是指消費者在購買之前就能夠確定其特征的商品；經(jīng)驗商品是指消費者只能在購買后才能知道其特征的商品；后經(jīng)驗商品則指那些即便在消費者購買之后仍然難以確定其質(zhì)量的商品。教師培訓(xùn)產(chǎn)品一般屬于經(jīng)驗商品或后經(jīng)驗商品。因此，降低培訓(xùn)產(chǎn)品的不對稱信息的具體措施，除了建立培訓(xùn)機構(gòu)資質(zhì)制度以外，還應(yīng)依托信息化平臺建立消費者（教師）反饋評價機制，及時獲取和公開消費者對培訓(xùn)產(chǎn)品的選擇量和反饋評價等信息。

四、教師培訓(xùn)供給機制的重構(gòu)框架

基于上述有關(guān)現(xiàn)行供給機制的問題分析及重構(gòu)策略，本文提出了教師培訓(xùn)產(chǎn)品供給機制的雙通道框架（圖1）。該框架基于省級政府集中配置、地方政府分散配置、市場機制配置相結(jié)合的原則，將教師培訓(xùn)產(chǎn)品供給劃分為計劃供給和市場供給兩個通道，并且兩個通道均基于信息化平臺完成。（1）計劃供給通道是指政府面向培訓(xùn)機構(gòu)進行招標(biāo)采購，為教師提供計劃性、指令性培訓(xùn)產(chǎn)品的過程。計劃供給通道的一般流程是：省級或地方教育行政部門采集教師培訓(xùn)需求，制定本級教師培訓(xùn)計劃進行招標(biāo)采購，將培訓(xùn)經(jīng)費支付給培訓(xùn)機構(gòu)并由后者提供計劃性產(chǎn)品，被選派教師必須完成產(chǎn)品的消費。（2）市場供給通道的一般流程是：教師自主選擇由培訓(xùn)機構(gòu)在開放性市場中提供的市場性產(chǎn)品，確定選購產(chǎn)品后須支付一定的培訓(xùn)券；省級或地方教育行政部門依據(jù)培訓(xùn)機構(gòu)獲得的培訓(xùn)券數(shù)量，與培訓(xùn)機構(gòu)結(jié)算培訓(xùn)經(jīng)費。

圖1教師培訓(xùn)產(chǎn)品供給的雙通道框架

信息化管理平臺是培訓(xùn)公共產(chǎn)品有效供給的重要手段，針對圖1所示雙通道供給機制的管理需要，結(jié)合教師培訓(xùn)管理實際，教師培訓(xùn)信息化管理平臺應(yīng)具備招標(biāo)評審、自主選學(xué)、培訓(xùn)券管理、前臺門戶系統(tǒng)、系統(tǒng)基礎(chǔ)管理、學(xué)分管理以及評價監(jiān)測等主要功能。（1）招標(biāo)評審功能。具備培訓(xùn)項目發(fā)布、項目申報、項目評審和學(xué)員名額分配的功能?？紤]到集中供給和分散供給的管理需要，該平臺應(yīng)采取分級負責(zé)、分級管理的模式，省級、市級、縣級和校級單位均可發(fā)布相應(yīng)級別的培訓(xùn)項目。與傳統(tǒng)的手工管理方式不同，為解決非對稱信息狀況下計劃供給的盲目性，該平臺應(yīng)提供培訓(xùn)需求預(yù)報功能，教育行政部門可以利用它來采集教師參加培訓(xùn)的偏好，依比制定培訓(xùn)產(chǎn)品采購計劃，減少供需之間培訓(xùn)產(chǎn)品種類和數(shù)量的失配。（2）自主選學(xué)功能。在自主選學(xué)機制下，培訓(xùn)機構(gòu)公開發(fā)布培訓(xùn)課程供教師自主選學(xué)，實現(xiàn)了培訓(xùn)產(chǎn)品供應(yīng)的市場化。為此，該平臺應(yīng)具備自選課程發(fā)布、自選課程報名、選課學(xué)分管理等功能。（3）培訓(xùn)券管理功能。提供培訓(xùn)券分配、支付、統(tǒng)計和結(jié)算等功能。（4）評價監(jiān)測功能。提供項目信息統(tǒng)計、學(xué)員信息統(tǒng)計、區(qū)域培訓(xùn)統(tǒng)計、機構(gòu)培訓(xùn)統(tǒng)計和質(zhì)量評價監(jiān)測等。

五、結(jié)　語

公共產(chǎn)品供給的制度性缺陷所帶來的直接后果是資源配置的低效率和公共福利損失［12］。教師培訓(xùn)公共產(chǎn)品需求具有多樣性、彈性化和層次性，單一的政府集中計劃供給模式無法滿足現(xiàn)實需求，通過構(gòu)建由省級政府集中配置、地方政府分散配置、市場機制配置相結(jié)合的混合供給模式，并充分利用信息化管理平臺解決供給過程中的信息非對稱問題，可以促進教師培訓(xùn)公共產(chǎn)品供給效率的提升。

本文從公共產(chǎn)品理論的視角闡述了教師培訓(xùn)供給機制重構(gòu)框架的基本邏輯，為教師培訓(xùn)供給模式的改革和優(yōu)化提供了思路。當(dāng)然，教師培訓(xùn)公共產(chǎn)品不管采用哪種供給機制，優(yōu)劣兼具，例如，過多的分散化和市場化供給容易造成質(zhì)量失控，對培訓(xùn)質(zhì)量控制提出了更高的挑戰(zhàn)。雙通道模式的供給機制難免會產(chǎn)生各種新的問題，引發(fā)各種對其供給有效性和可操作性的質(zhì)疑，但這些問題可以在實踐中不斷優(yōu)化解決。目前，部分省市開始試行地方政府分散配置和市場機制配置，通過加強頂層設(shè)計和實踐改革，該教師培訓(xùn)供給機制有望發(fā)揮更大成效。

［1］中華人民共和國教育部.關(guān)于深化中小學(xué)教師培訓(xùn)模式改革全面提升培訓(xùn)質(zhì)量的指導(dǎo)意見（教師［2013］6號）［Z］.2013.

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［責(zé)任編輯：陳梅云］

蔣紅星，清華大學(xué)教育研究院博士研究生，廣西教育學(xué)院教務(wù)處處長，副教授，北京100084；肖宗娜，廣西國際商務(wù)職業(yè)技術(shù)學(xué)院金融系講師，廣西 南寧530007；韓錫斌，清華大學(xué)教育研究院副院長，博士，副研究員，北京100084

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1004-4434（2016）01-0168-04

廣西教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2015年度教育信息化工作專項課題“教師混合式培訓(xùn)中網(wǎng)絡(luò)研修活動的設(shè)計與實踐研究”（2015ZKY24）