中西公務(wù)員廉政建設(shè)差異比較及啟示

張靜

[摘 要]中西方由于在歷史、自然地理、民族、文化等方面存在很大不同，造成中西公務(wù)員廉政建設(shè)上也有諸多不同。比較中西廉政建設(shè)在理念、監(jiān)督機(jī)制、懲戒制度的差異，將為我國(guó)公務(wù)員廉政建設(shè)提供有益的啟示。

[關(guān)鍵詞]中西；廉政建設(shè)理念；監(jiān)督機(jī)制；懲戒機(jī)制；啟示

[中圖分類號(hào)]D630 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2016）07 — 0073 — 02

“廉潔”，是公共管理者必須時(shí)刻注意遵守的公共倫理規(guī)范，就是要求公共管理者潔身自好，不損公肥私，不貪污受賄，要做到兩袖清風(fēng)，一塵不染。無(wú)論各國(guó)的社會(huì)制度和意識(shí)形態(tài)有多大差異，但社會(huì)公眾的要求則是共同的，這就是都要求管理國(guó)家的政府是一個(gè)廉潔的好政府，公共管理者是廉潔奉公的公共管理者。因此，通過(guò)比較中西政府的廉政建設(shè)的不同，借鑒西方成熟經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于我國(guó)建立健全我國(guó)國(guó)家公務(wù)員廉政機(jī)制有重要意義。

一、中西公務(wù)員廉政建設(shè)理念比較

中西公務(wù)員廉政建設(shè)理念最主要的不同點(diǎn)在于——法治是低度腐敗國(guó)家和地區(qū)進(jìn)行廉政建設(shè)的最基本理念。而中國(guó)的“人治”傳統(tǒng)理念則影響了法律的制定和執(zhí)行。這種差別來(lái)源于對(duì)人的本性基準(zhǔn)的不同看法。

西方文化對(duì)人性的認(rèn)識(shí)基本上是性惡論的。西方基督教文化一直把人看作是有“原罪”的人，人甚至是由于“罪惡”才出生的，人有與生俱來(lái)的罪惡本能，所以對(duì)人性具有惡的一面有一種揮之不去的警覺(jué)。這種性惡設(shè)定決定了在廉政建設(shè)的行為模式選擇上不可能求之于道德上的教化，這促使人們?nèi)ハ敕皆O(shè)法地完善各項(xiàng)制度，用制度來(lái)約束人們的行為，讓人們從善。這種制度約束就是一種比較正式的外部約束，主要表現(xiàn)在以法制約，通過(guò)法的威懾力量使人們形成一種對(duì)法的恐懼心理而不敢去腐敗， 同時(shí)， 通過(guò)建立嚴(yán)密的法律體系又使人們欲腐而不能。這種法律制度性倫理規(guī)范是集體理性，不管在層次上還是內(nèi)容上都能夠最普遍地對(duì)各級(jí)行政官員起到約束作用。美國(guó)的第一部倫理法典于1829 年由當(dāng)時(shí)的郵政管理局局長(zhǎng)頒布。1978 年10 月制定出并經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的《美國(guó)政府倫理法》?？ㄌ乜偨y(tǒng)在簽署該法時(shí)指出：制定本法令的目的在于， 建立保持并提高官員和國(guó)家機(jī)關(guān)的廉潔性等。

在中國(guó)，統(tǒng)治中國(guó)多年的儒家思想是以人性本善為主流的。時(shí)至今日，我們對(duì)人性的估計(jì)也受傳統(tǒng)影響，存在道德人這種片面人性認(rèn)識(shí)，對(duì)人的自覺(jué)性期望很高。人們認(rèn)為只要不斷地進(jìn)行道德教育，不斷地進(jìn)行倫理規(guī)勸，把道德規(guī)范轉(zhuǎn)化為內(nèi)心的自覺(jué)行動(dòng)。體現(xiàn)在政府人員廉潔上就是通過(guò)文件傳閱、會(huì)議學(xué)習(xí)、榜樣示范等多種方式加強(qiáng)對(duì)他們的內(nèi)部約束。這種由道德人假設(shè)所承認(rèn)的人的善性的一面的積極作用是使人們相信人是可以教育的，可以通過(guò)教育來(lái)培養(yǎng)自律的精神。建國(guó)至今，確實(shí)涌現(xiàn)了一大批清官、好官。但另一方面由于忽視人性的缺陷也會(huì)走向極端，難以產(chǎn)生重視制度建設(shè)的傳統(tǒng)。沒(méi)有強(qiáng)制性制度約束就無(wú)法控制行政人員的自利行為不滑向損人利己或損公肥私。

二、中西公務(wù)員廉政監(jiān)督機(jī)制比較

（一）監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)比較

中西公務(wù)員廉政管理機(jī)構(gòu)的主要不同在于——獨(dú)立、權(quán)威、完備的政廉政機(jī)構(gòu)是低度腐敗國(guó)家和地區(qū)的反腐利器；中國(guó)則缺少一個(gè)統(tǒng)一、獨(dú)立、權(quán)威的廉政機(jī)構(gòu)，難以有效地發(fā)揮作用。

西方國(guó)家一般都設(shè)有從政府中分離出來(lái)的專門從事廉政管理的機(jī)構(gòu)。如美國(guó)設(shè)有“ 廉政公署”或“ 政府道德署” ， 法國(guó)設(shè)有“ 懲戒委員會(huì)” ， 奧地利設(shè)有“ 紀(jì)律委員會(huì)” ， 瑞士也有“ 紀(jì)律委員會(huì)”。特別引人注目的是新加坡的“ 貪污調(diào)查局” ， 該局專門職責(zé)就是監(jiān)督政府官員， 強(qiáng)調(diào)“ 公私分開” ， “ 錢權(quán)分開” ， 嚴(yán)懲一切貪污賄賂行為。這對(duì)維護(hù)官風(fēng)官紀(jì)， 保障官員隊(duì)伍為政清廉和政府機(jī)關(guān)的運(yùn)行高效起著舉足輕重的作用。雖然國(guó)外勤政廉政機(jī)構(gòu)雖然設(shè)置的名稱、隸屬關(guān)系、職責(zé)權(quán)限等方面各有不同，但有三個(gè)共同的特征：一是機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立；二是機(jī)構(gòu)權(quán)威性強(qiáng)；三是機(jī)構(gòu)體系比較完備。由于有了這三個(gè)特征，廉政機(jī)構(gòu)便成了這些國(guó)家和政府的反腐利器。

在我國(guó)，廉政機(jī)構(gòu)主要有各級(jí)黨的紀(jì)律檢查機(jī)、各級(jí)人大、各級(jí)政府機(jī)關(guān)設(shè)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)部門、各級(jí)人民檢察機(jī)關(guān)，還有健全的新聞?shì)浾摫O(jiān)督機(jī)構(gòu)。但是，我國(guó)的廉政機(jī)構(gòu)看似完備，實(shí)則職能重復(fù)，弊端很多。比如各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦黨員和國(guó)家公務(wù)員違紀(jì)違法的案件往往都是職務(wù)犯罪、經(jīng)濟(jì)犯罪，這些也屬于人民檢察院管轄的范圍，容易造成重復(fù)工作、多重調(diào)查，耗費(fèi)大量的人力、財(cái)力、物力。各級(jí)紀(jì)委、監(jiān)察、檢察監(jiān)督機(jī)構(gòu)在人事安排、職務(wù)提升、經(jīng)費(fèi)保障等都得過(guò)政府機(jī)關(guān)的“關(guān)”，使得監(jiān)督和檢查的上下關(guān)系難以理順，人為的壓力和阻力增多。

（二）監(jiān)督制度比較

中西方國(guó)家公務(wù)員勤政廉政監(jiān)督制度的不同點(diǎn)在于——腐敗低度國(guó)家和地區(qū)的廉政監(jiān)督制度比較完備；而我國(guó)國(guó)家公務(wù)員勤政廉政監(jiān)督制度尚待完善。

西方國(guó)家除了有專門的廉政管理機(jī)構(gòu)，還建立起一套健全、嚴(yán)密、高效的公務(wù)員監(jiān)督制度，對(duì)保障政府工作人員的廉政具有相當(dāng)大的作用。例如監(jiān)察專員制度，它是資本主義國(guó)家在其議會(huì)中設(shè)立的，專門受理對(duì)政府及公務(wù)員損害公共權(quán)益行為的申訴、控告案的專職官員制度。其次有行政裁判制度，它是通過(guò)專門的行政機(jī)構(gòu)對(duì)行政訴訟案件進(jìn)行審理，以達(dá)到對(duì)行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員的監(jiān)督與控制。另外，西方國(guó)家新聞媒介能毫無(wú)顧忌地披露政府和公務(wù)人員的違法活動(dòng)，公民對(duì)政府和公務(wù)人員侵害公民權(quán)利大膽地及時(shí)進(jìn)行舉報(bào)，也成為西方公務(wù)員監(jiān)督機(jī)制的重要組成部分。

在我國(guó)對(duì)公務(wù)員實(shí)行監(jiān)督的渠道有法律監(jiān)督、政黨監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等。十三屆四中全會(huì)以來(lái)，對(duì)于公務(wù)員監(jiān)督建立了一系列更為具體的規(guī)章制度。如《中紀(jì)委關(guān)于對(duì)黨員干部加強(qiáng)監(jiān)督的若干規(guī)定（試行）》、《中紀(jì)委關(guān)于處理檢舉控告和申訴的若干規(guī)定》、《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）以上領(lǐng)導(dǎo)收入申報(bào)的規(guī)定》、《關(guān)于對(duì)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在國(guó)內(nèi)交往中收受禮品實(shí)行登記制度的規(guī)定》、《關(guān)于國(guó)家公務(wù)員監(jiān)督制度研究提高縣以上黨和國(guó)家機(jī)關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會(huì)質(zhì)量的意見(jiàn)》、《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的決定》、《關(guān)于中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則（試行）的規(guī)定》、《黨政干部選拔任用條例》等等。2004年3月又出臺(tái)了《黨內(nèi)監(jiān)督條例》，對(duì)加強(qiáng)公務(wù)員監(jiān)督發(fā)揮了積極的作用?？傊?，經(jīng)過(guò)幾十年的摸索，社會(huì)主義的中國(guó)建立起一整套權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。但是在實(shí)際操作中，我們發(fā)現(xiàn)我國(guó)廉政監(jiān)督的制度還存在很多問(wèn)題，這眾多的監(jiān)督方式并全部沒(méi)有制度化。即使是法律化、制度化的監(jiān)督，也存在根本的問(wèn)題即流于表面化，使得監(jiān)督無(wú)力，得不到應(yīng)有的效果。。

三、中西公務(wù)員廉政懲戒機(jī)制分析比較

中外國(guó)家公務(wù)員廉政懲戒機(jī)制的不同點(diǎn)在于——一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)國(guó)家公務(wù)員的其懲戒制度納入法律范疇，使其有法可依，可操作性強(qiáng)；而中國(guó)對(duì)國(guó)家公務(wù)員的懲戒規(guī)定不夠完善和具體，實(shí)際造成了執(zhí)紀(jì)工作的困難，出現(xiàn)執(zhí)紀(jì)偏寬偏軟的問(wèn)題。

一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家建立起了一套比較完備的公務(wù)員懲戒制度。1978 年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《文官制度改革法》，新的考績(jī)制度成為公務(wù)員減薪、降級(jí)、免職、開除的重要依據(jù)?！斗▏?guó)公務(wù)員總章程》對(duì)公務(wù)員懲戒工作也作出了一些具體規(guī)定。德國(guó)1978 年制定了公務(wù)員《聯(lián)邦懲戒法》。瑞士政府《聯(lián)邦公務(wù)員章程》規(guī)定了公務(wù)員的懲戒制度。綜合西方一些國(guó)家有關(guān)行政懲戒的規(guī)定，行政懲戒的種類一般可分為精神懲戒和實(shí)質(zhì)懲戒兩大類。精神懲戒一般用于較輕微的違紀(jì)行為，主要是對(duì)公務(wù)員名譽(yù)的貶責(zé)。其種類包括申誡、警告、記過(guò)等。實(shí)質(zhì)懲戒是對(duì)有嚴(yán)重違紀(jì)行為的公務(wù)員進(jìn)行的處分，包括物質(zhì)懲戒和職務(wù)懲戒兩種。物質(zhì)懲戒主要指經(jīng)濟(jì)方面的懲戒，如罰款、減薪、停薪、停算年資或取消某種津貼、某種待遇等。職務(wù)懲戒與其他幾種懲戒方式相比，是最嚴(yán)重、最嚴(yán)厲的一種懲戒形式。其主要方式有降級(jí)、降職、調(diào)職、離職、停職、停止晉升、撤職或開除等。西方發(fā)達(dá)國(guó)家行政懲戒制度通過(guò)立法手段將國(guó)家公務(wù)員懲戒的條件納入法律的范疇，使其有法可依，從而強(qiáng)化了公務(wù)員懲戒制度的權(quán)威性和有效性。如果公務(wù)員違反了國(guó)家的憲法、法律、法規(guī)和政策，都要受到嚴(yán)格的制裁。如果公務(wù)員違反或不履行國(guó)家公務(wù)員法中規(guī)定的公務(wù)員義務(wù)、職責(zé)或紀(jì)律條例，也將受到應(yīng)有的懲處。

1993 年10 月1日，我國(guó)《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》正式施行，標(biāo)志著我國(guó)公務(wù)員制度初步確立。根據(jù)我國(guó)《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》第33 條之規(guī)定，行政處分分為警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開除六種，受撤職處分的，同時(shí)降低級(jí)別和職務(wù)工資。但卻沒(méi)有相關(guān)物質(zhì)懲戒內(nèi)容的規(guī)定，只是將物質(zhì)懲戒作為一種附帶性的手段，而沒(méi)有將其單列出來(lái)。目前，我國(guó)處于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，從某種意義上說(shuō)，國(guó)家公務(wù)員的經(jīng)濟(jì)利益（工資、獎(jiǎng)金等） 比政治利益（晉升等） 更為重要。實(shí)行物質(zhì)懲戒“，對(duì)癥下藥”，彌補(bǔ)現(xiàn)行《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》中對(duì)國(guó)家公務(wù)員懲戒的一個(gè)盲區(qū)：即對(duì)那些不構(gòu)成警告、記過(guò)等政治性懲戒的違反義務(wù)的行為的提醒和告誡作用將十分明顯，有利于加強(qiáng)對(duì)國(guó)家公務(wù)員的規(guī)制。

四、啟示

盡管各國(guó)社會(huì)制度和國(guó)情差異很大，但在廉政建設(shè)方面的成熟經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)提供了一些有益的啟示。

（一）廉政建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)放在制度、法律的建設(shè)上， 著重在建立制度、法律上下功夫。我國(guó)長(zhǎng)久以來(lái)更多張調(diào)的是思想教育和干部隊(duì)伍的個(gè)人道德修養(yǎng)， 它對(duì)于促使干部潔身自好固然起重要作用。然而， 教育從來(lái)就不是萬(wàn)能的。因此， 立法就成了與教育相輔相成的一種強(qiáng)制性手段。從廉政建設(shè)的角度出發(fā)， 用立法手段規(guī)定政府官員定期申報(bào)個(gè)人財(cái)產(chǎn)狀況以及其它行為規(guī)則， 禁止任何以權(quán)謀私的活動(dòng)。有利于提高人民對(duì)政府機(jī)關(guān)的信任， 有利于社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)順利進(jìn)行。而對(duì)于各級(jí)干部來(lái)說(shuō)， 能警促其秉公辦事為政清廉， 不徇私情。既使對(duì)以權(quán)謀私者它也不失為一種有力的制約， 因?yàn)榉墒亲畲蟮亩糁屏α俊?/p>

（二）必須建立起有力的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)“社會(huì)監(jiān)督”的作用。有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)是與我們現(xiàn)有的監(jiān)督制約機(jī)制不夠健全、不夠有力相關(guān)的，因此，需要建立其權(quán)威的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，更要建立起法律監(jiān)督、群眾監(jiān)督、新聞?shì)浾摫O(jiān)督、民主黨派監(jiān)督等多方位、多層次、民主化、法律化、公開化的社會(huì)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。這些都將促進(jìn)政府進(jìn)一步公正、廉潔、高效，防止公共倫理人員失范的產(chǎn)生。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕蔣曉俊，田湘波.國(guó)外廉政制度及其對(duì)我國(guó)廉政建設(shè)的啟示〔J〕.社會(huì)科學(xué)家，2008，（07）：54-57.

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〔3〕萬(wàn)俊人.現(xiàn)代公共管理倫理導(dǎo)向〔M〕.北京：人民出版社，2005.

〔4〕韋云忠.中外國(guó)家公務(wù)員勤政廉政機(jī)制比較研究〔J〕.西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社科版，2004，（05）：135-143.

〔責(zé)任編輯：張平凡〕