比較政治視野下香港政黨政治的現(xiàn)狀與展望

陳欣

[摘 要]以港英殖民統(tǒng)治后期的代議制改革為契機(jī)，香港地區(qū)政黨開始萌芽，至香港特別行政區(qū)成立，香港地區(qū)已經(jīng)政黨林立。但是通過與英美兩國的比較研究證明，從政黨與政權(quán)的關(guān)系這個(gè)維度出發(fā)，香港地區(qū)并不存在政黨政治，筆者引入政黨政制這一概念用于分析香港獨(dú)特的政黨政治情況。近年來，香港政黨政制在實(shí)踐中遇到了發(fā)展瓶頸。通過與俄羅斯政黨政治的比較研究能夠得出打破香港政黨政制發(fā)展瓶頸的兩條路徑，即培養(yǎng)行政長官的支持性政黨和設(shè)副行政中心。

[關(guān)鍵詞]香港；政黨政治；政黨政制；比較研究

[中圖分類號(hào)]D676.58 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2016）07 — 0043 — 03

一、引言

1984年中英簽署《聯(lián)合聲明》，這意味著英國政府將在1997年之后停止對(duì)香港的殖民統(tǒng)治，出于地緣政治和意識(shí)形態(tài)的考量，港英當(dāng)局開啟了“非殖民地化”進(jìn)程。在20世紀(jì)80年代至90年代，港英當(dāng)局實(shí)施代議制改革，推動(dòng)了香港地區(qū)政黨的產(chǎn)生與發(fā)展。

代議制改革使得香港立法局中越來越多的席位由選舉甚至是直接選舉產(chǎn)生，這促使一批旨在參與立法會(huì)議席爭奪的政治團(tuán)體興起，這些政治組織為政黨的產(chǎn)生創(chuàng)造了條件。到香港回歸以前，香港的政治團(tuán)體便已基本完成了向政黨組織的轉(zhuǎn)變。香港回歸后，原有的政黨格局得以保留，成為香港特別行政區(qū)政治體系中的重要一環(huán)。但是，《中華人民共和國香港特別行政區(qū)第一任行政長官人選的產(chǎn)生辦法》第四條明確規(guī)定有意參選第一任行政長官的人應(yīng)以個(gè)人身份接受提名。具有政黨或政治團(tuán)體身份的人在表明參選意愿前必須退出政黨或政治團(tuán)體。這使得香港政黨掌握政權(quán)的兩條道路——議會(huì)選舉組閣和總統(tǒng)選舉執(zhí)政都被封死，因而這也引發(fā)學(xué)界關(guān)于香港地區(qū)存不存在政黨政治的爭論。

二、香港政黨政治現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全世界200多個(gè)國家和地區(qū)中，除了20多個(gè)最嚴(yán)格的君主制和政教合一的無政黨制度之外，絕大多數(shù)國家和地區(qū)都存在政黨 〔1〕。雖然政黨廣泛存在于現(xiàn)代政治中，但是政黨類型卻十分有限，并且即便是同類型的政黨在不同的國家和地區(qū)也扮演著不同的角色。角色的不同決定了該政治共同體是否存在政黨政治。

周淑真認(rèn)為：所謂政黨政治，指的是政黨在政治運(yùn)作中的核心地位，即由政黨掌握國家政權(quán)、參與國家政權(quán)并在國家事務(wù)和社會(huì)政治生活中處于核心地位的政治〔2〕。王韶興認(rèn)為“政黨政治是人類歷史發(fā)展進(jìn)程中，由政黨掌權(quán)并在國家和社會(huì)生活中處于中心地位的政治” 〔3〕。一方面，政黨政治的前提條件必須要有政黨，否則就是“無政黨政治”，例如大多數(shù)阿拉伯國家為了限制正當(dāng)活動(dòng)采取政教合一的政治體制，這種國家不具有政黨政治。雖然《香港特別行政區(qū)基本法》以及香港特區(qū)其他法律并沒有對(duì)香港地區(qū)政黨做出專門的規(guī)定，香港地區(qū)政黨自身規(guī)模也普遍較小，且并不穩(wěn)定，但是在事實(shí)上香港地區(qū)可謂政黨林立。另一方面，政黨政治下的政黨必須有直接或間接地掌握政權(quán)的機(jī)會(huì)。在總統(tǒng)制國家，如美國，政黨提名的總統(tǒng)候選人當(dāng)選，該黨便成為執(zhí)政黨掌握國家政權(quán)。在議會(huì)制國家，如英國，政黨通過參加議會(huì)選舉并在選舉中獲得多數(shù)席位組織政府。執(zhí)政黨領(lǐng)袖為內(nèi)閣首相，被賦予組織內(nèi)閣的權(quán)力。首相對(duì)內(nèi)閣的控制，說到底就是執(zhí)政黨對(duì)政權(quán)的控制。

但是對(duì)于香港政黨而言，這兩條路徑都被切斷了。首先，政黨與代議機(jī)關(guān)的聯(lián)系受到制約。其次，代議機(jī)關(guān)并非政治體制的核心，即便為政黨所掌握也無法對(duì)政權(quán)施加根本性影響。最后，目前政黨既無法直接參與行政長官的選舉，也無法通過代議機(jī)關(guān)來對(duì)行政長官一職展開爭奪。

香港特別行政區(qū)成立之后，由于行政主導(dǎo)的政治體制的建立，選舉制度發(fā)生了明顯的變化。首先港英時(shí)代的市政局和區(qū)域市政局被撤銷，這使得原來的立法局、市政局和區(qū)域市政局、區(qū)議會(huì)三級(jí)議會(huì)架構(gòu)，變?yōu)閮杉?jí)議會(huì)架構(gòu)。此外，區(qū)議會(huì)被重新定義為區(qū)域咨詢機(jī)構(gòu)，屬于沒有實(shí)質(zhì)性權(quán)力的政治組織。而在立法會(huì)層面，雖然直選議席逐步放開，在2012年立法會(huì)選舉中已經(jīng)有半數(shù)席位（35席地區(qū)直選議席）通過直選產(chǎn)生，但是仍然有半數(shù)席位是由間接選舉產(chǎn)生（30席功能議席，5席超級(jí)區(qū)議席），所以政黨想要通過立法機(jī)構(gòu)這條道路擴(kuò)大影響力的可能不大。

從整個(gè)政治體制架構(gòu)來看，由于行政主導(dǎo)的架構(gòu)設(shè)計(jì)，立法會(huì)的權(quán)力是處于弱勢(shì)地位的，按照基本法涉及的初衷，立法會(huì)和行政長官之間是合作與配合的關(guān)系而非監(jiān)督與制衡，而且這種配合與合作更多的是立法會(huì)對(duì)行政長官的配合與合作。這體現(xiàn)在：提案權(quán)上的行政主導(dǎo)、立法活動(dòng)上的行政主導(dǎo)、表決程序上的行政主導(dǎo)等等。鑒于立法會(huì)的弱勢(shì)地位，在現(xiàn)階段香港政黨通過立法會(huì)對(duì)香港地區(qū)政權(quán)所施加的影響有限。

香港特別行政區(qū)雖然擁有高度的自治權(quán)，但其本質(zhì)，仍然是中華人民共和國的省級(jí)行政單位。所以從法理上來說，行政長官的權(quán)力來源不在于香港特別行政區(qū)自身的賦予，而是源自于中華人民共和國中央政府的授予。《行政長官選舉條例》中三十一條規(guī)定，在選舉中勝出的候選人必須在宣布當(dāng)選的七個(gè)工作日內(nèi)表示他不是任何政黨成員，也不會(huì)成為任何政黨的成員。所以在香港地區(qū)，對(duì)政黨而言，無論是先控制立法會(huì)，再控制政權(quán)，還是借助行政長官的選舉直接控制政權(quán)，這些在政黨政治之下奪取政權(quán)普遍途徑在香港地區(qū)都走不通。

綜上所述，在香港地區(qū)政黨與政權(quán)之間不存在密切的關(guān)系，任何政黨都無法掌握政權(quán)。在政黨政治兩個(gè)核心要素中，香港特別行政區(qū)只能勉強(qiáng)稱得上擁有政黨組織。但在第二個(gè)要素，政黨掌握政權(quán)方面，香港特別行政區(qū)是不能滿足的。所以可以斷言，香港特別行政區(qū)目前不存在我們通常意義上所討論的政黨政治。

三、香港政黨政制的政治影響

香港特別行政區(qū)政黨組織是客觀存在的，并且對(duì)香港政治產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，是香港政治生態(tài)中的重要一環(huán)，關(guān)系著香港特別行政區(qū)的政治穩(wěn)定和社會(huì)繁榮，因而香港政黨問題是我們絕對(duì)不能忽視的。為了更好的對(duì)香港政黨問題進(jìn)行研究，本文提出“政黨政制”來對(duì)香港目前的政黨情況進(jìn)行定義以區(qū)別于政黨政治。

本文規(guī)定的政黨政制概念主要包括三點(diǎn)要求：1.存在合法的政黨組織；2.政黨在現(xiàn)實(shí)政治運(yùn)行中發(fā)揮作用；3.政黨沒有掌握政權(quán)的機(jī)會(huì)。通過之前的討論我們可以確定香港地區(qū)存在著不能掌握政權(quán)的合法政黨。那么香港政黨如何影響香港政治呢？這主要體現(xiàn)在香港政黨的功能上：

第一、利益的整合與表達(dá)。由于社會(huì)的異質(zhì)性，社會(huì)成員的利益也具有異質(zhì)性，這種異質(zhì)性在像香港這樣的個(gè)人化程度很高而傳統(tǒng)作用被削弱的現(xiàn)代社會(huì)里尤為突出〔4〕。伴隨利益的異質(zhì)性而生的是利益整合與表達(dá)的需求，這是政黨的基本功能。香港政黨的利益整合與表達(dá)的途徑主要是通過輿論手段。一方面，香港政黨通過對(duì)輿論的把握來獲悉香港的民意變動(dòng)；另一方面，政黨也通過控制和引導(dǎo)輿論來宣示自身的綱領(lǐng)、目標(biāo)，借此吸引相關(guān)利益訴求集團(tuán)和民眾向本黨靠攏。輿論同樣也是政黨借以完成利益表達(dá)任務(wù)的手段，通過媒體宣傳，政治人物的輿論造勢(shì)已經(jīng)成為香港政黨向政府施壓影響政治過程的慣用手段。除此之外，政黨還有一條更為直接的路徑，就是通過本黨立法會(huì)議員直接將本黨所要表達(dá)的利益帶入立法會(huì)，從而對(duì)政治過程施加影響。

第二、監(jiān)督和制衡政府。在香港地區(qū)，沒有一個(gè)政黨可以掌握政權(quán)，也就是說，在香港不存在執(zhí)政黨，相對(duì)的，所有的政黨都是反對(duì)黨。反對(duì)黨的身份賦予了香港政黨監(jiān)督和制衡政府的功能。香港政黨監(jiān)督和制衡政府的途徑主要有兩種：第一，政治途徑。雖然政黨無法直接染指行政權(quán)力，但是政黨是可以通過選舉在立法會(huì)以及區(qū)議會(huì)中發(fā)揮力量，雖然在行政主導(dǎo)的框架之下，立法會(huì)力量孱弱，但是它還是能夠?qū)φ氖┱a(chǎn)生一定影響，也可以在一定程度上掣肘行政權(quán)力的運(yùn)作。畢竟《香港特別行政區(qū)基本法》明確規(guī)定了特區(qū)行政機(jī)關(guān)對(duì)立法會(huì)負(fù)責(zé)。立法會(huì)在某些條件下對(duì)行政長官也可進(jìn)行彈劾或迫使其辭職，此外立法會(huì)還擁有包括對(duì)財(cái)政預(yù)算案在內(nèi)的相關(guān)法案的否決權(quán)。第二，社會(huì)途徑。主要是靠引導(dǎo)、利用輿論，掀起民意的波瀾，借機(jī)宣傳造勢(shì)向政府施壓，攜“民意”以對(duì)抗政府。但是香港政黨“幾乎沒有一個(gè)政黨設(shè)有專門的政策咨詢和政策制定機(jī)構(gòu)，在政策方面都缺乏建樹，不能向政府提出有效的政策建議?！薄?〕所以香港政黨雖然對(duì)政府有監(jiān)督和制衡，但是這種監(jiān)督制衡，并不總是建設(shè)性的。

第三、政治動(dòng)員與政治社會(huì)化。自從港英政府實(shí)行所謂“代議制改革”以來，香港民眾的政治參與的訴求恰如久旱逢甘霖一樣蓬勃爆發(fā)，直至香港特別行政區(qū)成立近20年后的今天，香港地區(qū)游行、示威、集會(huì)等政治性運(yùn)動(dòng)頻繁上演，這種民眾參與度的迅速提升與政黨的動(dòng)員是緊密聯(lián)系的。香港政黨通過有意識(shí)地掀起政治性話題，動(dòng)員組織民眾進(jìn)行政治性運(yùn)動(dòng)，從中獲取民意的支持，汲取政治資源。并且在此過程中完成政治社會(huì)化，傳播政治文化、政治觀念，塑造著香港民眾的政治態(tài)度、政治價(jià)值。使得香港地區(qū)政治文化迅速的完成了由臣民型文化到地域型文化再到公民型文化的轉(zhuǎn)變。但是需要指出的是，作為一個(gè)剛剛從殖民統(tǒng)治中解放出來不到20年的地區(qū)，香港地區(qū)有被過度政治化的跡象，正如亨廷頓所（1989）指出的，過渡的政治化動(dòng)員必然會(huì)導(dǎo)致政治參與爆炸，并危及整個(gè)政治共同體，造成政治衰朽。近年來香港經(jīng)濟(jì)的疲弱表現(xiàn)及其在國際金融體系中的地位下降與此不無關(guān)系。

第四、政治精英的形成與遴選。香港政黨大都具備培育和遴選政治精英的機(jī)制，并為此耗費(fèi)大量人力、物力資源。民建聯(lián)和民主黨在這方面都有突出的表現(xiàn)，如民建聯(lián)，就在2000年初，開始實(shí)施“政治專才培訓(xùn)計(jì)劃”，專門培養(yǎng)政治人才〔6〕。并動(dòng)用一切力量把政治精英打造成“政治明星”包括利用輿論包裝、政綱宣傳等等。

第五、競選議席，參與選舉。香港政黨是由代議制改革所帶來的選舉政治催生而來，反過來，香港政黨在參與選舉、爭奪議席的過程中又推進(jìn)了選舉的發(fā)展。香港的一位學(xué)者曾說：“本港各大主要政黨成立的基本目的，便是希望在選舉中勝出并贏得政治權(quán)力，因此選舉勝負(fù)對(duì)于政黨來說可謂生死攸關(guān)的問題。”〔7〕香港政黨對(duì)選舉的參與主要表現(xiàn)在以下方面：提名本黨候選人參加香港立法會(huì)和區(qū)議會(huì)的選舉、動(dòng)員選舉、發(fā)表政綱吸引選民注意等方式。

四、香港政黨政制發(fā)展的瓶頸

香港政黨政制是在一國兩制行政主導(dǎo)的政治框架以及資本主義民主政治制度綜合作用下的產(chǎn)物。政制的設(shè)計(jì)初衷是既保證香港民主政治發(fā)展又貫徹一國兩制方針。在實(shí)際政治中，香港政黨政制基本完成了設(shè)計(jì)初衷，但是隨著香港政治、社會(huì)的發(fā)展變化，香港政黨政制也暴露出一些缺陷。

在香港行政長官不能在政黨中兼有任何職務(wù)，因而任何政黨都不可能成為執(zhí)政黨，而只能成為“反對(duì)黨”，無疑會(huì)大大降低政黨對(duì)政權(quán)的影響力?！胺至⒄背蔀槌B(tài)，政府在立法機(jī)構(gòu)得不到足夠支持，立法機(jī)構(gòu)中各政黨也無法對(duì)政權(quán)施加重大影響。行政長官有權(quán)無票，立法會(huì)有票無權(quán)。居于反對(duì)位置的政黨為了獲取民意的支持往往竭力履行期對(duì)政府的監(jiān)督與制衡功能，甚至?xí)で鸀槠茐男缘姆磳?duì)黨。在獲取民意之后，政黨會(huì)更具有政治籌碼去掣肘特區(qū)政府。使特區(qū)政府的行政效率受到嚴(yán)重影響，甚至直接沖擊行政主導(dǎo)架構(gòu)和一國兩制方針。

五、香港政黨政制的創(chuàng)新構(gòu)想

打破香港政黨政制發(fā)展瓶頸，最核心的就是要緩和行政長官與立法會(huì)“反對(duì)黨”之間的對(duì)抗，彌合分立政府。

香港特別行政區(qū)目前的行政主導(dǎo)架構(gòu)和俄羅斯的超級(jí)總統(tǒng)制在制度設(shè)計(jì)上具有很多相似之處。俄羅斯相關(guān)法律規(guī)定，一旦總統(tǒng)候選人在總統(tǒng)競選中取得成功，當(dāng)選總統(tǒng)，便要辭去之前在政黨之中的一切職務(wù)。這一點(diǎn)和香港特別行政區(qū)行政長官的任職要求相差無幾。俄羅斯議會(huì)雖然允許政黨參與競選，但是與英國等議會(huì)制國家不同，俄羅斯并不能走議會(huì)多數(shù)黨這條道路組織俄國政府。這一點(diǎn)也是和香港地區(qū)政黨能參加立法會(huì)選舉，但多數(shù)黨不能組織政府的情況類似。但是在實(shí)際運(yùn)作中，俄羅斯并沒有產(chǎn)生“分立政府”，俄羅斯“總統(tǒng)集權(quán)制”也沒有受到嚴(yán)重沖擊。其原因有二：

第一、俄羅斯總統(tǒng)與政權(quán)黨的合作與配合密切，二者在政治上相互支持。普京在當(dāng)選俄羅斯總統(tǒng)之前是俄羅斯第一大黨統(tǒng)一俄羅斯黨的領(lǐng)袖，普京當(dāng)選俄國總統(tǒng)之后，利用其所掌握的強(qiáng)大的國家資源及其自身威信使得統(tǒng)一俄羅斯黨不斷壯大；做為回報(bào)，普京也得到了統(tǒng)一俄羅斯黨的政治支持。

第二、俄羅斯總統(tǒng)在政治上高度超然，因?yàn)槠洳粚儆谌龣?quán)分立中的任何一方。一方面，和議會(huì)相制衡的是擁有行政權(quán)的總理。國家杜馬對(duì)政府提出不信任，辭職的是總理等內(nèi)閣成員，總統(tǒng)卻“安然無恙”〔8〕。另一方面，雖然總理的任命需要得到杜馬的同意，但即便杜馬超過三次否決總統(tǒng)提出的人選，總統(tǒng)仍然可以任命總理，所以雖然名義上總理對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，但本質(zhì)上總理是要對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)的。

反觀香港政制，雖然在制度設(shè)計(jì)上與俄羅斯比較相近，但是在實(shí)際政治運(yùn)行中卻不盡相同。行政長官在立法會(huì)卻沒有屬于自己的支持性政黨，就是建制派政黨往往也態(tài)度曖昧，模棱兩可。此外行政長官既要作為特區(qū)首長又要作為行政長官，這使得立法與行政的斗爭直接將作為特區(qū)首長的行政長官卷入，使行政長官喪失政治上的超脫性，大受掣肘。香港政治從殖民統(tǒng)治中獲得新生，在一國兩制下茁壯成長，摸索前進(jìn)的。我們應(yīng)該學(xué)習(xí)優(yōu)秀政治文明成果，鑒于俄羅斯與香港政制設(shè)計(jì)的相似性，俄羅斯政制設(shè)計(jì)的經(jīng)驗(yàn)尤其值得研究。我們可以對(duì)照俄羅斯超級(jí)總統(tǒng)制運(yùn)行的兩大特點(diǎn)，對(duì)香港政制提出一些設(shè)想。

第一、在立法會(huì)中，培養(yǎng)行政長官的支持性政黨。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自香港特區(qū)立法會(huì)議席可以通過直接選舉方式產(chǎn)生后，絕大多數(shù)參選者具有黨派黨員身份，使得黨員擁有影響政權(quán)的可能，自然黨派的作用能夠得以發(fā)揮。即便有政黨當(dāng)選香港特別行政區(qū)行政長官之后便要辭去任何黨派職務(wù)的規(guī)定，但是這種所謂的辭去也只能是形式上，而行政長官同政黨的實(shí)質(zhì)性的緊密關(guān)系是無法被切斷的。類似于俄羅斯政制，行政長官一方面要利用可利用的合法手段如傳媒、政策支持建制派政黨的發(fā)展壯大，也要在政治上適當(dāng)響應(yīng)建制派政黨的合理訴求，使其能夠獲得充分的民意支持。退一步講，即便建制派未能成為立法會(huì)第一大黨，由于在重要法案或程序上的投票規(guī)則，建制派也還是能牽制反對(duì)派為行政長官提供支持。

第二、調(diào)整香港政制設(shè)計(jì)，提升政務(wù)司司長的政治地位與政治權(quán)力，將其轉(zhuǎn)換成行政執(zhí)行機(jī)關(guān)，而行政長官作為行政決策機(jī)關(guān)，打造雙行政中心體系。這樣既可以保證行政長官對(duì)行政權(quán)力的控制，又可以把原來立法會(huì)和行政長官的矛盾轉(zhuǎn)換為立法會(huì)和政務(wù)司長的矛盾，最終使行政長官獲得超然的政治地位。這種設(shè)置構(gòu)想的另一個(gè)優(yōu)勢(shì)就是可操作性較強(qiáng)，政務(wù)司長原本就是《基本法》規(guī)定的香港政治體制中的一環(huán)，提升政務(wù)司司長地位與《香港基本法》具體條款并無重大的、實(shí)質(zhì)性的沖突，所以在政制層面調(diào)整阻力相對(duì)較小。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕周淑真.試論21世紀(jì)初世界政黨發(fā)展的新特點(diǎn)〔J〕.當(dāng)代世界與社會(huì)主義，2006，（04）.

〔2〕周淑真.政黨政治學(xué)〔M〕.北京：人民出版社，2011：25.

〔3〕王韶興.政黨政治與政黨制度論〔J〕.政治學(xué)研究，2000，（04）：24-29.

〔4〕周淑真.政黨政治學(xué)〔M〕.北京：人民出版社，2011：197.

〔5〕周平.香港的政黨與政黨政治〔J〕.思想戰(zhàn)線，2004，（06）：50-55.

〔6〕王英津.港澳地區(qū)政府與政治〔M〕.臺(tái)北： 博揚(yáng)文化事業(yè)有限公司，2009：129.

〔7〕蔡子強(qiáng).選舉與議會(huì)政治——政黨崛起后的香港嶄新政治面貌〔M〕.香港：香港人文科學(xué)出版社，1995：11.

〔8〕朱世海.試論香港行政主導(dǎo)制的實(shí)施路徑創(chuàng)新〔J〕.嶺南學(xué)刊，2012，（01）：05-09.

〔責(zé)任編輯：張 港〕