環(huán)境總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃銜接思路淺析

王成新　萬　軍　于　雷　呂紅迪

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京　100012)

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環(huán)境總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃銜接思路淺析

王成新萬軍于雷呂紅迪

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京100012)

【摘要】本文從分析環(huán)境總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的關(guān)系入手，從概念和內(nèi)涵出發(fā)，分析兩規(guī)的特點(diǎn)，明晰兩規(guī)的區(qū)別與聯(lián)。系探討兩規(guī)銜接的難點(diǎn)、重點(diǎn)，分析兩規(guī)銜接的結(jié)合點(diǎn)并在規(guī)劃中予以應(yīng)用，尋求今后需要完善的疑點(diǎn)。在明確差異的基礎(chǔ)上，提出環(huán)境總體規(guī)劃應(yīng)積極融入多規(guī)合一平臺(tái)，建立兩規(guī)銜接機(jī)制，完善環(huán)境總體規(guī)劃內(nèi)容體系，使環(huán)境總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃保持銜接。

【關(guān)鍵詞】城市總體規(guī)劃；環(huán)境總體規(guī)劃；關(guān)系；銜接

引言

《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》中首次提出在試點(diǎn)城市編制環(huán)境總體規(guī)劃[1]。自2012年開始，環(huán)保部先后啟動(dòng)了三批共28個(gè)城市(新區(qū))試點(diǎn)。環(huán)境總體規(guī)劃將可能發(fā)展成為中國環(huán)境管理的一項(xiàng)基本制度[2]。環(huán)境總體規(guī)劃不同于傳統(tǒng)環(huán)境規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)環(huán)境空間管控。傳統(tǒng)環(huán)境規(guī)劃按照編制主體可分為兩類。一類由環(huán)保部門為主體制定的綜合性環(huán)保規(guī)劃及各領(lǐng)域要素專項(xiàng)規(guī)劃，另一類是依附于其他部門編制的包含環(huán)境保護(hù)內(nèi)容的規(guī)劃。試點(diǎn)城市環(huán)境總體規(guī)劃探索編制對(duì)提高環(huán)境規(guī)劃的決策地位和效力具有重要意義。

城市規(guī)劃是合理配置區(qū)域空間資源、優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局、統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)的基本依據(jù)，是一種綜合發(fā)展導(dǎo)向性空間規(guī)劃，其核心內(nèi)容是劃定空間管制分區(qū)，明確城鎮(zhèn)性質(zhì)、規(guī)模、空間布局以及區(qū)域綜合交通體系和基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)[3]。通過體制改革和規(guī)劃整合的方式，解決規(guī)劃管理、規(guī)劃編制和規(guī)劃協(xié)調(diào)等方面存在的問題，充分協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌城市空間和環(huán)境保護(hù)開發(fā)與有序發(fā)展[4]。目前，我國規(guī)劃類型過多，存在相互矛盾，覆蓋廣度、深度不足的現(xiàn)象，為實(shí)現(xiàn)全域空間的“一張圖”管理，需要逐步形成統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)的規(guī)劃體系[5]。環(huán)境總體規(guī)劃為環(huán)境保護(hù)提供空間抓手，環(huán)境總體規(guī)劃作為遲來的基礎(chǔ)性、綜合性規(guī)劃，要充分考慮城市總體規(guī)劃中的發(fā)展目標(biāo)和大體結(jié)構(gòu)[6]?；诖耍疚膹沫h(huán)境總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的關(guān)系入手，明確“兩規(guī)”的區(qū)別與聯(lián)系，更好地完善環(huán)境總體規(guī)劃內(nèi)容體系，促進(jìn)“兩規(guī)合一”到“多規(guī)合一”的轉(zhuǎn)變。

1概念與內(nèi)涵

城市總體規(guī)劃(以下簡(jiǎn)稱“城總規(guī)”)是城市規(guī)劃體系的重要組成部分，是城市發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。城總規(guī)是對(duì)一定時(shí)期內(nèi)城市性質(zhì)、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展規(guī)模、土地利用、空間布局以及各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署和實(shí)施措施，是城市建設(shè)和管理的依據(jù)。其核心任務(wù)是實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期內(nèi)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，確定城市規(guī)模和發(fā)展方向，合理利用城市土地，協(xié)調(diào)城市空間布局等方面所作的綜合部署和具體安排[7]。城總規(guī)是引導(dǎo)和調(diào)控城市建設(shè)、保護(hù)和管理城市空間資源的重要依據(jù)和手段。

環(huán)境總體規(guī)劃(以下簡(jiǎn)稱“環(huán)總規(guī)”)是城市人民政府以當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，以自然規(guī)律為準(zhǔn)則，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，統(tǒng)籌優(yōu)化城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展空間布局，確保實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)繁榮、生態(tài)良好、人民幸福所作出的戰(zhàn)略部署[8]。其核心任務(wù)是在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程中，以環(huán)境資源承載力為基礎(chǔ)，以自然規(guī)律為準(zhǔn)則，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，為城鎮(zhèn)化發(fā)展在空間布局、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)謀劃等方面提供基礎(chǔ)性依據(jù)。

2環(huán)境總規(guī)與城市總體規(guī)劃的關(guān)系

研究分析兩規(guī)的關(guān)系，是回答兩規(guī)為什么要銜接的首要問題。城總規(guī)與環(huán)總規(guī)雖然規(guī)劃對(duì)象存在顯著差異，但是從特點(diǎn)上看，均具有基礎(chǔ)性、綜合性、戰(zhàn)略性等特點(diǎn)，而且均重視空間可視化表達(dá)。從兩個(gè)規(guī)劃的主要內(nèi)容與所代表的規(guī)劃體系來看，兩規(guī)既有區(qū)別又有聯(lián)系。

2.1兩規(guī)的區(qū)別

規(guī)劃對(duì)象不同。此為兩者的本質(zhì)區(qū)別，城市總體規(guī)劃的規(guī)劃對(duì)象是城市，包括與城市建設(shè)與管理相關(guān)的各個(gè)方面，涵蓋城市環(huán)境問題，環(huán)境保護(hù)是城總規(guī)強(qiáng)制性內(nèi)容之一。環(huán)總規(guī)的規(guī)劃對(duì)象是環(huán)境，重點(diǎn)是對(duì)環(huán)境相關(guān)的領(lǐng)域做出戰(zhàn)略部署，包括城市建設(shè)產(chǎn)生的布局性、結(jié)構(gòu)性環(huán)境問題。

表1　兩規(guī)基本情況對(duì)比

落腳點(diǎn)不同。城總規(guī)的落腳點(diǎn)是城市土地，所有研究內(nèi)容圍繞城市(側(cè)重中心城區(qū))土地的合理使用展開。環(huán)總規(guī)的落腳點(diǎn)在資源與環(huán)境，研究內(nèi)容包括城市(建成區(qū))甚至更大范圍內(nèi)的資源利用與環(huán)境問題。環(huán)境問題的區(qū)域性、流動(dòng)性以及資源分布特點(diǎn)，決定了環(huán)總規(guī)的范圍不拘泥于城市建設(shè)區(qū)域。

側(cè)重點(diǎn)不同。城總規(guī)側(cè)重點(diǎn)在規(guī)劃利用與調(diào)控，即對(duì)未來一定時(shí)期各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)的任務(wù)安排和部署，重點(diǎn)是未來既定目標(biāo)如何實(shí)現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃調(diào)控過程。環(huán)總規(guī)側(cè)重點(diǎn)在戰(zhàn)略研究保護(hù)，側(cè)重研究未來一定時(shí)期甚至終極目標(biāo)下的資源底線與環(huán)境容量，更注重城市發(fā)展的約束問題與制約因素。

2.2兩規(guī)的聯(lián)系

規(guī)劃目的一致。規(guī)劃目的都是為了合理引導(dǎo)調(diào)控城市發(fā)展與空間布局。兩者都是為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，通過不同的規(guī)劃內(nèi)容、技術(shù)方法，優(yōu)化城市空間布局，合理利用城市資源。

同屬綜合性規(guī)劃。兩者都是多學(xué)科、多領(lǐng)域交叉的綜合性規(guī)劃，城總規(guī)的綜合性體現(xiàn)在多學(xué)科領(lǐng)域，涵蓋社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、地理、交通、市政等。環(huán)總規(guī)同樣屬于多學(xué)科交叉領(lǐng)域，需要生態(tài)、環(huán)境、土壤、經(jīng)濟(jì)等多學(xué)科領(lǐng)域相互配合。

同屬基礎(chǔ)性規(guī)劃。兩者都是對(duì)城市基礎(chǔ)性要素所做的規(guī)劃，城市發(fā)展基礎(chǔ)性要素主要是人口、土地、資源和環(huán)境。城總規(guī)主要謀劃城市發(fā)展的格局性、結(jié)構(gòu)性的人口、土地與產(chǎn)業(yè)問題。環(huán)總規(guī)主要解決影響城市發(fā)展的底層的、格局性、戰(zhàn)略性的重大環(huán)境問題。

同屬空間型規(guī)劃。兩者均具有空間管制內(nèi)容，均強(qiáng)調(diào)從空間出發(fā)進(jìn)行決策?？臻g規(guī)劃是土地管制協(xié)議的集合，它的形成和演進(jìn)與一個(gè)國家或地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、行政結(jié)構(gòu)、法律體系及文化價(jià)值密切相關(guān)[9]?？臻g規(guī)劃導(dǎo)向是環(huán)總規(guī)區(qū)別傳統(tǒng)環(huán)境規(guī)劃質(zhì)的變化，也是判定總體規(guī)劃的基本標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)總規(guī)通過生態(tài)保護(hù)紅線劃定、水環(huán)境、大氣環(huán)境、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等空間管控，提出城市建設(shè)在規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局、方式等方面的控制性和引導(dǎo)性要求。城總規(guī)屬空間規(guī)劃體現(xiàn)在兩方面，一是市域范圍以“一管三結(jié)構(gòu)”為主的空間內(nèi)容體系，“一管”即空間管制，確定市域范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)控制開發(fā)的地域，提出空間管制原則和措施；“三結(jié)構(gòu)”即城鎮(zhèn)空間布局結(jié)構(gòu)、規(guī)模與等級(jí)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)職能結(jié)構(gòu)。二是通過中心城區(qū)劃定“禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)和已建區(qū)”(簡(jiǎn)稱“四區(qū)劃定”)與城市用地布局，對(duì)不同類型空間進(jìn)行劃分，從而協(xié)調(diào)區(qū)域空間發(fā)展，合理配置空間資源，對(duì)各項(xiàng)空間建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和管控[10]。

具有諸多共性交叉問題。兩者圍繞未來城市發(fā)展與資源利用展開研究，在城市規(guī)模確定、布局結(jié)構(gòu)調(diào)整、資源環(huán)境保護(hù)等方面存在許多交叉問題。比如城市規(guī)模方面兩者均涉及人口、經(jīng)濟(jì)、用地規(guī)模等內(nèi)容，結(jié)構(gòu)方面均涉及人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、用地結(jié)構(gòu)等內(nèi)容，布局方面均涉及產(chǎn)業(yè)布局、人口布局與保護(hù)區(qū)分布等內(nèi)容。

3環(huán)境總規(guī)與城市總規(guī)銜接思路

3.1明確兩規(guī)銜接難點(diǎn)

法律地位不同。編制城總規(guī)的法律依據(jù)是《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，屬于全國人大常務(wù)委員會(huì)通過的法律，主體屬于行政范疇。環(huán)境保護(hù)規(guī)劃在城市規(guī)劃體系中處于從屬地位，屬于城市規(guī)劃體系中專項(xiàng)規(guī)劃范疇。作為環(huán)境保護(hù)工作重要部署的環(huán)總規(guī)目前尚沒有明確的法律依據(jù)，處于試點(diǎn)城市探索編制階段。兩規(guī)法律地位不同，導(dǎo)致兩者沒有相同話語權(quán)，增加了規(guī)劃銜接難度。

規(guī)劃層次不同。城總規(guī)的規(guī)劃范圍分市域城鎮(zhèn)體系與中心城區(qū)規(guī)劃兩個(gè)層次，中心城區(qū)根據(jù)城市發(fā)展需求劃定規(guī)劃區(qū)范圍，規(guī)劃內(nèi)容與圖紙表達(dá)按照這兩個(gè)層次分開編制。環(huán)總規(guī)的規(guī)劃范圍為全市域，在具體編制過程中，根據(jù)城市自身環(huán)境保護(hù)需要，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行分區(qū)環(huán)境規(guī)劃指引編制。針對(duì)區(qū)域性環(huán)境問題，環(huán)總規(guī)研究范圍會(huì)適當(dāng)擴(kuò)大，將城市放在區(qū)域內(nèi)進(jìn)行研究。兩者規(guī)劃層次的差異，導(dǎo)致兩者規(guī)劃尺度不同，城總規(guī)核心內(nèi)容的中心城區(qū)尺度在環(huán)總規(guī)中缺少相應(yīng)尺度進(jìn)行銜接。

技術(shù)表達(dá)不同。城總規(guī)技術(shù)成果分文本、圖紙及附件(說明、研究報(bào)告和基礎(chǔ)資料等)三個(gè)部分，文本采用條文表達(dá)，說明書為文本的技術(shù)解釋文件，研究報(bào)告主要針對(duì)規(guī)劃編制的重點(diǎn)、難點(diǎn)等展開專題研究。環(huán)總規(guī)技術(shù)成果分文本、圖紙及專題研究報(bào)告三個(gè)部分，文本通常采用章節(jié)研究性語言表達(dá)，專業(yè)性較強(qiáng)，尚缺少說明書對(duì)文本進(jìn)行解釋說明，不利于非專業(yè)人員理解，增加了兩規(guī)銜接難度。

審批實(shí)施不同。城總規(guī)采用分級(jí)審批方式，經(jīng)同級(jí)人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)審議通過后，按程序規(guī)定上報(bào)上級(jí)相應(yīng)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)實(shí)施。環(huán)總規(guī)一般由經(jīng)同級(jí)人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)審議通過后由同級(jí)人民政府頒布實(shí)施，無需經(jīng)過上級(jí)機(jī)關(guān)，環(huán)總規(guī)執(zhí)行權(quán)完全由地方政府決定。兩者在審批實(shí)施上的不同地位，導(dǎo)致兩者實(shí)施效力不同，環(huán)總規(guī)處于弱勢(shì)地位。

3.2抓住兩規(guī)銜接重點(diǎn)

城市發(fā)展條件與環(huán)境經(jīng)濟(jì)形勢(shì)銜接。環(huán)總規(guī)中的環(huán)境經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析要做到“長周期、大尺度、多城市、多情景、多領(lǐng)域”，分析城市在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展歷程中，城市所在區(qū)域的環(huán)境需求，并且與發(fā)展相似性城市進(jìn)行對(duì)比分析，多領(lǐng)域總結(jié)自身環(huán)境系統(tǒng)特征、問題以及環(huán)境形勢(shì)面臨的壓力。城總規(guī)中的城市發(fā)展條件分析是確定城市人口與用地規(guī)模、城市產(chǎn)業(yè)定位及布局的重要依據(jù)，通常分析城市用地的自然條件、建設(shè)條件以及經(jīng)濟(jì)條件，綜合提出環(huán)境對(duì)城市規(guī)模及人的活動(dòng)限度。環(huán)總規(guī)在研究環(huán)境問題時(shí)需考慮城市發(fā)展規(guī)模、發(fā)展情景等城鎮(zhèn)化問題，城總規(guī)在研究城市發(fā)展條件時(shí)需考慮資源環(huán)境容量對(duì)城市規(guī)模的制約。因此，兩者在進(jìn)行基礎(chǔ)研究時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分銜接。

城市建設(shè)與環(huán)境保護(hù)目標(biāo)指標(biāo)體系銜接。兩者都是為城市發(fā)展服務(wù)的，均定位為綜合性規(guī)劃，在目標(biāo)指標(biāo)設(shè)定時(shí)均包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、城市建設(shè)以及環(huán)境保護(hù)等目標(biāo)。環(huán)總規(guī)目標(biāo)指標(biāo)設(shè)置立足于城市環(huán)境安全與可持續(xù)發(fā)展，重點(diǎn)是環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境資源、環(huán)境健康、環(huán)境安全等指標(biāo)，需要對(duì)人口-經(jīng)濟(jì)-土地-環(huán)境-資源等綜合指標(biāo)進(jìn)行協(xié)調(diào)。城總規(guī)中除城市建設(shè)指標(biāo)外，還涉及環(huán)境領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、環(huán)境指標(biāo)和社會(huì)指標(biāo)，這些指標(biāo)與環(huán)總規(guī)中的指標(biāo)密切相關(guān)。因此，兩者在目標(biāo)設(shè)置時(shí)應(yīng)當(dāng)各有側(cè)重，對(duì)于關(guān)鍵指標(biāo)應(yīng)當(dāng)保持協(xié)調(diào)。

空間管制與生態(tài)保護(hù)紅線銜接。城總規(guī)的空間管制內(nèi)容已有法律依據(jù)。劃定禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)和已建區(qū)“四區(qū)”和藍(lán)線、綠線、黃線、紫線“四線”，提出有針對(duì)性的規(guī)劃建設(shè)管理要求，是落實(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃法，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃空間開發(fā)管制的重要手段[9]。在市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中明確要求確定市域生態(tài)環(huán)境、土地和水資源、能源、自然和歷史文化遺產(chǎn)等方面的保護(hù)與利用的綜合目標(biāo)和要求，并提出空間管制原則和措施。在中心城區(qū)規(guī)劃中，要求在中心城區(qū)范圍內(nèi)劃定禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)和已建區(qū)，并制定空間管制措施。環(huán)總規(guī)中的生態(tài)保護(hù)紅線劃定主要依據(jù)環(huán)保部發(fā)布的《生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南》，通過生態(tài)系統(tǒng)重要性、敏感性、脆弱性評(píng)價(jià)方法，識(shí)別市域范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)保護(hù)的生態(tài)極重要區(qū)、極敏感區(qū)、極脆弱區(qū)域，結(jié)合自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)、礦山公園等法定保護(hù)區(qū)域，劃分市域范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)保護(hù)的地域，從而維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全。從劃分內(nèi)容和保護(hù)要求來看，兩者需要充分銜接，保護(hù)邊界與空間管制區(qū)不沖突。

產(chǎn)業(yè)布局與環(huán)境分級(jí)管控銜接。產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃是城總規(guī)重要研究內(nèi)容之一，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與布局主要依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，基于市域自然資源分布特征，制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)與發(fā)展策略，指導(dǎo)工業(yè)用地布局。由于缺乏強(qiáng)有力的政策規(guī)定與指引，市域產(chǎn)業(yè)錯(cuò)配、工業(yè)布局混亂，產(chǎn)業(yè)空間布局不合理問題十分突出。環(huán)境分級(jí)管控是環(huán)總規(guī)空間規(guī)劃的重要內(nèi)容，包括生態(tài)環(huán)境、水環(huán)境、大氣環(huán)境、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等領(lǐng)域，基于區(qū)域大氣流場(chǎng)模擬、水質(zhì)響應(yīng)關(guān)系技術(shù)、風(fēng)險(xiǎn)地圖評(píng)估，從格局、空間提出分級(jí)管控要求，明確工業(yè)禁止準(zhǔn)入?yún)^(qū)、有條件準(zhǔn)入?yún)^(qū)等。因此，環(huán)總規(guī)從源頭上為產(chǎn)業(yè)布局提供了科學(xué)依據(jù)，兩者應(yīng)充分銜接。

城市規(guī)模與資源環(huán)境承載銜接。城市人口與用地總量規(guī)模是城總規(guī)綱要階段或總體規(guī)劃編制前，需專題研究的內(nèi)容，經(jīng)審批同意后才能進(jìn)行總體規(guī)劃的編制。城市人口預(yù)測(cè)是確定城市規(guī)模的關(guān)鍵，城市用地總量一般根據(jù)國家人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)得出。城市人口規(guī)模的確定以預(yù)測(cè)方法為主，而環(huán)境容量法得出的城市人口，因資源、技術(shù)條件難以量化，人口規(guī)模往往偏大，難以真正約束城市發(fā)展，導(dǎo)致規(guī)劃確定的用地規(guī)模很容易被突破。資源環(huán)境承載力研究是環(huán)總規(guī)的基礎(chǔ)研究，通過建立土地與水資源承載力、大氣環(huán)境容量、水環(huán)境容量等分區(qū)格局，明確“資源底線”和“排放上限”，為人口布局、土地開發(fā)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面提供指引。因此，環(huán)總規(guī)中的資源環(huán)境綜合承載力，從總量和空間布局上對(duì)人口與用地集聚給出建議，能夠減緩局部空間過度集聚帶來的環(huán)境壓力。

城市基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境公共服務(wù)銜接。城市基礎(chǔ)設(shè)施中的供水廠、污水廠、熱電廠、垃圾填埋場(chǎng)、垃圾焚燒場(chǎng)、大型加油站等市政基礎(chǔ)設(shè)施在選址布點(diǎn)時(shí)，需要考慮地形、風(fēng)向等自然條件的影響，環(huán)總規(guī)從市域范圍內(nèi)分析水系統(tǒng)、大氣系統(tǒng)、生態(tài)系統(tǒng)格局，解析水環(huán)境重要區(qū)、大氣環(huán)境不利擴(kuò)散區(qū)、生態(tài)系統(tǒng)敏感區(qū)分布，可以為大型基礎(chǔ)設(shè)施布局提供依據(jù)。環(huán)總規(guī)中的環(huán)境公共服務(wù)設(shè)置，要求排水設(shè)施、固廢設(shè)施、環(huán)境監(jiān)管設(shè)施等環(huán)境基本公共服務(wù)“全覆蓋”與“均等化”，城總規(guī)中涉及供水、排水、環(huán)衛(wèi)等市政專項(xiàng)規(guī)劃中確定的目標(biāo)、措施需保持一致。

3.3把握兩規(guī)銜接結(jié)合點(diǎn)

雖然兩規(guī)在規(guī)劃內(nèi)容、技術(shù)體系上存在較大差異，但從城市與環(huán)境系統(tǒng)的關(guān)系來看，兩規(guī)又是相互聯(lián)系密不可分的(見圖1)。環(huán)總規(guī)中的格局紅線劃定人類活動(dòng)不能觸碰的區(qū)域，資源紅線明確資源承載人類活動(dòng)總量，過程風(fēng)險(xiǎn)防范人類活動(dòng)產(chǎn)生的環(huán)境破壞，質(zhì)量基線提供人類活動(dòng)的健康環(huán)境，排放上限明確環(huán)境對(duì)人類活動(dòng)的約束上限。環(huán)總規(guī)是對(duì)城市系統(tǒng)入口、出口以及過程的系統(tǒng)規(guī)劃，對(duì)于城市系統(tǒng)的輸入與輸出來說，兩規(guī)有很多結(jié)合點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃中保持銜接。

圖1　環(huán)境系統(tǒng)與城市系統(tǒng)的關(guān)系(作者自繪)

從規(guī)劃內(nèi)容來看，兩規(guī)的核心是圍繞城市及其所在的區(qū)域展開，城總規(guī)主要側(cè)重人類各項(xiàng)活動(dòng)，環(huán)總規(guī)主要關(guān)注人類活動(dòng)產(chǎn)生的影響。對(duì)比兩規(guī)的主要內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)兩規(guī)在生態(tài)、水、大氣、能源、風(fēng)險(xiǎn)、公共服務(wù)等方面應(yīng)充分銜接，以此作為兩規(guī)的結(jié)合點(diǎn)，具體銜接內(nèi)容如表2所示。

二是強(qiáng)制性內(nèi)容銜接。強(qiáng)制性內(nèi)容是規(guī)劃實(shí)行監(jiān)督檢查的基本依據(jù)，也是規(guī)劃必備內(nèi)容。涉及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、資源利用、環(huán)境保護(hù)、風(fēng)景名勝資源管理、自然與文化遺產(chǎn)保護(hù)、公眾利益和公共安全等方面的內(nèi)容應(yīng)作為強(qiáng)制性內(nèi)容。根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法，城總規(guī)中規(guī)劃區(qū)范圍、規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)用地規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地、水源地和水系、基本農(nóng)田和綠化用地、環(huán)境保護(hù)、自然與歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)以及防災(zāi)減災(zāi)等內(nèi)容為強(qiáng)制性內(nèi)容。環(huán)總規(guī)目前處于試點(diǎn)探索編制階段，尚未有相關(guān)規(guī)范規(guī)定環(huán)總規(guī)的強(qiáng)制性內(nèi)容。筆者認(rèn)為環(huán)總規(guī)的強(qiáng)制性內(nèi)容主要有環(huán)境目標(biāo)中的底線指標(biāo)、生態(tài)保護(hù)紅線劃分結(jié)果及管控要求、大氣環(huán)境分級(jí)管控區(qū)及管控要求、水環(huán)境分級(jí)管控區(qū)及管控要求、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控區(qū)及管控要求、環(huán)境容量與分區(qū)承載力、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施布局等，涉及水源地保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等生態(tài)敏感區(qū)應(yīng)建立保護(hù)清單。

3.4探索兩規(guī)銜接疑點(diǎn)

環(huán)總規(guī)處于試點(diǎn)階段，規(guī)劃體系尚不完善，與城總規(guī)相比仍有許多地方值得探討完善。

環(huán)境總規(guī)是否全要素。目前，環(huán)總規(guī)強(qiáng)調(diào)前端控制，對(duì)于城市系統(tǒng)的輸出端未進(jìn)行專題進(jìn)行研究。從環(huán)境系統(tǒng)的內(nèi)容來說，總體性規(guī)劃是否應(yīng)當(dāng)是全面的，涵蓋環(huán)境的方方面面。從試點(diǎn)城市的經(jīng)驗(yàn)來看，一些地方專家建議將噪聲、固廢等內(nèi)容加入規(guī)劃體系中。從規(guī)劃銜接的角度考慮，可與城總規(guī)中的環(huán)保專題進(jìn)行銜接，為其提供依據(jù)。

環(huán)境總規(guī)是否要落地。城總規(guī)編制思路側(cè)重中心城區(qū)規(guī)劃，技術(shù)圖紙需要提供詳細(xì)的測(cè)繪地形圖，數(shù)據(jù)比例達(dá)到1∶5000甚至1∶1000，市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃相對(duì)要求較低，技術(shù)圖紙比例為1∶5萬-1∶20萬，小比例導(dǎo)致禁止建設(shè)區(qū)域難以落地，在空間上示意表示。環(huán)總規(guī)以市域?yàn)橐?guī)劃范圍，數(shù)據(jù)精度為1∶10萬-1∶5萬，有些試點(diǎn)城市數(shù)據(jù)精度甚至達(dá)到1∶1萬。全市域大比例進(jìn)行環(huán)境空間管控劃分，提高了規(guī)劃的可操作性，但是增加了工作的難度，與城總規(guī)銜接時(shí)，數(shù)據(jù)精度不一致，關(guān)鍵數(shù)據(jù)難以“落地”。此外，城總規(guī)編制完成后，需要下一步的詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行落實(shí)，環(huán)總規(guī)中的空間管控內(nèi)容是否需要在專項(xiàng)規(guī)劃或詳細(xì)規(guī)劃中落實(shí)，需要進(jìn)一步研究。

環(huán)境總規(guī)是否要做近期。城總規(guī)對(duì)近期建設(shè)重點(diǎn)和近期建設(shè)用地會(huì)通過專章或獨(dú)立編制近期建設(shè)規(guī)劃來進(jìn)行安排。近期建設(shè)規(guī)劃一般為3～5年，落實(shí)總體規(guī)劃對(duì)近期建設(shè)的要求，以及近期內(nèi)需要保護(hù)的環(huán)境資源。環(huán)總規(guī)尚未有專門的近期建設(shè)規(guī)劃，在征求試點(diǎn)城市意見時(shí)，專家與地方人員提出建議增加近期建設(shè)規(guī)劃，為規(guī)劃落實(shí)及近期環(huán)境保護(hù)工作提供依據(jù)。出于兩規(guī)銜接或是自身規(guī)劃體系考慮，環(huán)總規(guī)需要進(jìn)一步分析。

表2　城市總規(guī)與環(huán)境總規(guī)銜接對(duì)應(yīng)表

3.5融入多規(guī)合一平臺(tái)

“多規(guī)合一”是指發(fā)改、城規(guī)、住建、環(huán)保等多個(gè)部門規(guī)劃的相互融合，由兩規(guī)、三規(guī)逐漸發(fā)展到四規(guī)、多規(guī)合一。多規(guī)合一目的是建立一張圖的管理模式，解決規(guī)劃不協(xié)調(diào)導(dǎo)致的資源浪費(fèi)問題。目前研究比較多的是三規(guī)合一，即國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃以及土地利用總體規(guī)劃，這里的城鄉(xiāng)規(guī)劃不僅包括城總規(guī)，還包括控制性詳細(xì)規(guī)劃。城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃屬空間規(guī)劃。目前，環(huán)保參與多規(guī)融合的途徑尚未統(tǒng)一，有生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃，注重環(huán)境空間管控的環(huán)總規(guī)逐漸得到認(rèn)可。

生態(tài)保護(hù)紅線劃定是環(huán)總規(guī)重點(diǎn)內(nèi)容之一，生態(tài)保護(hù)紅線是維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全的底線。環(huán)總規(guī)對(duì)城鄉(xiāng)生態(tài)空間的保護(hù)應(yīng)當(dāng)與其他規(guī)劃對(duì)城鄉(xiāng)空間的利用保持銜接，這樣才有利于城鄉(xiāng)空間的合理布局。

地理信息技術(shù)的發(fā)展，為“多規(guī)合一”平臺(tái)建設(shè)提供了基礎(chǔ)。試點(diǎn)城市環(huán)總規(guī)編制時(shí)，實(shí)時(shí)納入了“三規(guī)合一”編制成果，在生態(tài)保護(hù)紅線劃定、環(huán)境分級(jí)管控等內(nèi)容，與“三規(guī)合一”保持銜接。比如，廣州市環(huán)總規(guī)編制時(shí)，與市域工業(yè)園區(qū)布局、“三規(guī)合一”土地利用規(guī)劃等信息平臺(tái)數(shù)據(jù)保持銜接。

目前，我國很多城市如武漢、廣州、深圳等已在“三規(guī)合一”甚至“多規(guī)合一”領(lǐng)域展開了研究和探索，并取得了不少不錯(cuò)的成果[11]。環(huán)總規(guī)主動(dòng)融入“多規(guī)合一”平臺(tái)，有利于同城總規(guī)在內(nèi)容、空間規(guī)劃上保持銜接。環(huán)總規(guī)從開始編制時(shí)就遵循“多規(guī)合一”編制技術(shù)規(guī)定的要求，可以減少或者避免與其他規(guī)劃的沖突。因此，試點(diǎn)階段的環(huán)總規(guī)可以嘗試融入“多規(guī)合一”平臺(tái)，既可以與其他規(guī)劃保持銜接，又可以規(guī)范規(guī)劃技術(shù)成果，提高規(guī)劃的法律地位，便于規(guī)劃實(shí)施。

3.6完善兩規(guī)銜接機(jī)制

完善規(guī)劃技術(shù)規(guī)范。城市規(guī)劃體系頒布了編制辦法、制圖標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)城總規(guī)實(shí)施，出臺(tái)了實(shí)施評(píng)估辦法，編制單位還形成了內(nèi)部成果要求。目前，環(huán)總規(guī)處于試點(diǎn)編制階段，編制的技術(shù)方法、內(nèi)容體系等尚不成熟。為便于兩規(guī)銜接，環(huán)總規(guī)應(yīng)盡快出臺(tái)相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范，總結(jié)試點(diǎn)城市環(huán)總規(guī)經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)技術(shù)指南、制圖規(guī)范等工作技術(shù)規(guī)定，在規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)要求上與城總規(guī)上保持銜接。

誰銜接誰的問題。環(huán)總規(guī)屬于基礎(chǔ)性規(guī)劃，按照環(huán)總規(guī)的銜接要求，劃定的生態(tài)保護(hù)紅線是城總規(guī)、土地利用總體規(guī)劃劃定禁止建設(shè)區(qū)的依據(jù)之一，試點(diǎn)城市在開展環(huán)總規(guī)時(shí)，要求環(huán)總規(guī)前置。那么，兩者在編制時(shí)間上不統(tǒng)一，就會(huì)涉及誰銜接誰的問題。筆者認(rèn)為，城總規(guī)正在實(shí)施階段，后編制的環(huán)總規(guī)應(yīng)與禁止建設(shè)區(qū)、市域空間管制、城市規(guī)模、城市用地布局等內(nèi)容保持銜接。若城市總規(guī)劃尚未報(bào)批或正處在修編階段，環(huán)總規(guī)需要前置，環(huán)總規(guī)確定的格局紅線、資源底線、排放上限、風(fēng)險(xiǎn)防線、質(zhì)量基線等內(nèi)容應(yīng)作為確定城市發(fā)展規(guī)模和布局的依據(jù)。

4結(jié)語

探索編制環(huán)境總規(guī)是完善環(huán)境規(guī)劃體系的需求，開展與城市總規(guī)的銜接研究是環(huán)境總規(guī)積極融入“多規(guī)融合”的需求。綜上，環(huán)境總規(guī)在規(guī)劃內(nèi)容、空間尺度、技術(shù)規(guī)范等方面與城總規(guī)存在較大差距。筆者認(rèn)為，從多規(guī)合一角度考慮，環(huán)境總規(guī)應(yīng)在以下方面逐步完善。

首先，完善環(huán)境總規(guī)內(nèi)容體系。環(huán)境總規(guī)在規(guī)劃尺度、規(guī)劃期與規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)設(shè)置等方面尚不完善。其次，提高環(huán)總規(guī)法律地位。探索環(huán)境總規(guī)融入“多規(guī)合一”機(jī)制，出臺(tái)技術(shù)規(guī)范，搭接環(huán)境規(guī)劃體系，與橫、縱向環(huán)境規(guī)劃銜接等內(nèi)容方面，應(yīng)作為環(huán)總規(guī)下一步需要解決的重點(diǎn)問題。再次，在空間上作文章。目前，我國的空間規(guī)劃體制正處于摸索和改革階段，在對(duì)環(huán)境總規(guī)劃進(jìn)行修正和編制的過程中，應(yīng)該充分吸取國內(nèi)外的不同，開展適合我國國情的空間規(guī)劃體制。最后，環(huán)境總規(guī)從解析環(huán)境本底入手，大氣、水、生態(tài)等環(huán)境評(píng)估與解析技術(shù)性要求高，環(huán)境總規(guī)應(yīng)注重自身規(guī)劃的科學(xué)性，不能趨于綜合或保持與城市總規(guī)銜接而忽略了規(guī)劃的核心技術(shù)。

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作者簡(jiǎn)介：王成新，碩士，主要研究方向?yàn)槌鞘幸?guī)劃與環(huán)境管理、生態(tài)規(guī)劃

通信作者：萬軍，博士，研究員，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境規(guī)劃與政策、城市環(huán)境、生態(tài)評(píng)價(jià)等

中圖分類號(hào)：X21

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1673-288X(2016)04-0020-06

Idea on the Engagement between the Urban Master Planning and the Environmental Overall Planning

WANG ChengxinWAN JunYU LeiLV Hongdi

(Chinese Academy for Environmental Planning，MEP，Beijing 100012，China)

Abstract：This paper analyzes the relation of environmental overall planning and city master plan，proposed environmental planning should be actively involved more than one platform，set up the mechanism of cohesion，perfect content system of environmental overall planning，keeping a good connection between the environmental overall planning and the urban master plans as soon as possible.

Keywords：Urban master planning，Environmental overall planning，Relationship，Engagement

引用文獻(xiàn)格式：王成新等.環(huán)境總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃銜接思路淺析[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016，41(4)：20-25.